II GSK 1984/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Ostrowska Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant asystent sędziego Magdalena Czyżewska po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 2060/21 w sprawie ze skargi T. G. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 18 maja 2021 r., nr BP.503.15.2021.0760.BP.28002 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 22 czerwca 2022 r., uwzględnił skargę T. G. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 18 maja 2021 r., w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej, uchylając to postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia 30 grudnia 2020 r. nr BP.702.1030.2020.0747.BEPO.91 i orzekając o kosztach postępowania sądowego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: decyzją z 29 maja 2020 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego nałożył na T. G., karę pieniężną w wysokości 1.500 zł za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej podczas przejazdu po drodze krajowej 18 listopada 2019 r. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzją z 5 sierpnia 2020 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy ww. decyzję. Z upoważnienia organu decyzję wydał A. N. - Zastępca Dyrektora Biura Prawnego. Decyzja zawierała pouczenie o przysługującej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a także o terminie i sposobie jej wniesienia. Pismem z 25 sierpnia 2020 r., nadanym w tym samym dniu w placówce pocztowej na adres organu, strona zakwestionowała ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę decyzji o nałożeniu kary pieniężnej. Pismem z 21 września 2020 r. organ wezwał stronę do sprecyzowania w terminie 7 dni żądania zawartego w piśmie z 25 sierpnia 2020 r., przez wskazanie czy pismo to należy traktować jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczący decyzji z 29 maja 2020 r., czy jako inne pismo. Organ wskazał, że w przypadku nieudzielenia odpowiedzi na to wezwanie pismo strony zostanie potraktowane jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, co spowoduje wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, ponieważ sprawa została rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Strona nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie w wyznaczonym terminie. Postanowieniem z 30 grudnia 2020 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego, na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z 29 maja 2020 r. Z upoważnienia organu postanowienie wydał A. N. - Zastępca Dyrektora Biura Prawnego. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy postanowieniem z 18 maja 2021 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi skarżącego uznał, że zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 18 maja 2021 r., jak również poprzedzające je postanowienie z 30 grudnia 2020 r. są wadliwe i zasługują na uchylenie, jednak z innych powodów, niż określone w skardze. W ocenie Sądu I instancji, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zachodziła sytuacja, o jakiej mowa w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż zarówno ostateczną decyzję w sprawie, jak i postanowienie z 30 grudnia 2020 r. o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie tej sprawy podpisała ta sama osoba, tj. pracownik działający z upoważnienia Głównego Inspektora Transportu Drogowego A. N. jako Zastępca Dyrektora Biura Prawnego. W konsekwencji, objęte sądową kontrolą postanowienie z 30 grudnia 2020 r. i utrzymujące je w mocy postanowienie z 18 maja 2021 r. zostały wydane z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w stopniu uzasadniającym konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego. WSA wskazał również jako istotne z puntu widzenia dalszego postępowania naruszenie przez organ art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a."). W ocenie Sądu, nie pozostawało w wątpliwości, że strona nie zgadzała się z rozstrzygnięciem zawartym w tej decyzji i zmierzała do jej podważenia wskazując m.in. na błędy w dokonanych przez organ ustaleniach faktycznych. W ocenie WSA, w zaistniałej sytuacji procesowej wystosowane przez organ do strony wezwanie do sprecyzowania żądania pod rygorem przyjęcia, że pismo stanowiło wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a następnie - wobec bezskuteczności wezwania - odmowa wszczęcia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z 29 maja 2020 r., dokonane zostały z naruszeniem art. 54 § 2 p.p.s.a. Niewykonanie zawartego w tej regulacji obowiązku przekazania sądowi skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy, stanowiło przeszkodę do skorzystania przez stronę z prawa do sądowej kontroli zgodności z prawem wydanej w jej sprawie ostatecznej decyzji. Sąd I instancji wskazał, że w dalszym postępowaniu organ weźmie pod uwagę powyższe stanowisko i przekaże do Sądu pismo skarżącego z 25 sierpnia 2020 r. wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy, celem umożliwienia Sądowi weryfikacji braków formalnych skargi i ewentualnego nadania jej dalszego biegu. W podstawie prawnej orzeczenia wskazano art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) oraz art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a. Główny Inspektor Transportu Drogowego wywiódł skargę kasacyjną, w której zaskarżył w całości wskazany na wstępie wyrok zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 46 § 1 p.p.s.a., art. 54 § 2 p.p.s.a., art. 57 § 1 p.p.s.a oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 61a § 1 i 2, art. 124 § 1 i 2, art. 125 § 3, art. 126, art. 138 § 1 pkt 1, art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, zwanej dalej k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na dokonaniu przez Sąd I instancji błędnej oceny pisma T. G. z dnia 25 sierpnia 2020 r. i przyjęciu, że pismo to stanowi w istocie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, podczas gdy prawidłowa ocena treści tego dokumentu prowadzi do odmiennych wniosków, skarżący w piśmie z dnia 25 sierpnia 2020 r. nie formułował żadnych zarzutów pod kątem wydanej w sprawie decyzji ostatecznej i nie kierował tego pisma do Sądu, a w konsekwencji bezpodstawnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że Główny Inspektor Transportu Drogowego nie mógł wydać postanowienia w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., podczas gdy pismo to w żadnym wypadku nie mogło zostać potraktowane jako skarga do Sądu,; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 46 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 57 § 1 p.p.s.a poprzez jego pominięcie, a w rezultacie wskazanie, że pismo strony nie musi zawierać oznaczenia sądu do którego jest skierowane a także wskazania zaskarżonej decyzji by mogło być uznane za skargę, tym samym należy uznać pismo z dnia 25 sierpnia 2020 r. które zostało skierowane do organu za skargę do WSA a organ ma obowiązek przekazania tego pisma wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę do Sądu stosownie do art. 54 § 2 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie albowiem podniesiony w niej zarzut nie podważa prawidłowości oceny, jakiej dokonał Sąd I instancji przeprowadzając kontrolę niniejszej sprawy administracyjnej. Wobec stwierdzonych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszeń, ległych u podstaw uchylenia wydanych w sprawie postanowień wskazania wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych, a istotą tego postępowania jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Mając powyższe na uwadze, wobec jedynego postawionego orzeczeniu Sądu I instancji zarzutu, dotyczącego błędnej oceny pisma skarżącego z dnia 25 sierpnia 2020 r., Naczelny Sąd Administracyjny dokona kontroli zaskarżonego wyroku wyłącznie w zakresie rzeczonej oceny, jaką Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zawarł w ramach kontroli postępowania administracyjnego przeprowadzonego w tej sprawie. Sąd I instancji stwierdził bowiem, że w sprawie doszło do naruszenia art. 54 § 2 p.p.s.a., poprzez wystosowanie do skarżącego wezwania do sprecyzowania jego pisma z dnia 25 sierpnia 2020 r., które w ocenie Sądu nosiło, ogólnie ujmując, znamiona skargi na wydane w sprawie rozstrzygnięcia nakładające na stronę karę za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Skutkiem tego powinno być, zdaniem Sądu przekazanie mu wymienionego pisma wraz z odpowiedzią organu na skargę oraz aktami administracyjnymi sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny ocenę tą podziela. Mając na uwadze argumentację skargi kasacyjnej pomieszczoną w jej uzasadnieniu wskazania na wstępie wymaga, że co do zasady przepis art. 57 § 1 w zw. z art. 46 jego § 1 i 2 p.p.s.a. określają z jakich elementów powinna składać się rzeczona skarga wnoszona do sądu administracyjnego na kwestionowane rozstrzygnięcie organu administracji publicznej. Jak bowiem stanowi powołany art. 57 § 1 p.p.s.a., skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać: 1) wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności; 2) oznaczenie organu, którego działania, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania skarga dotyczy oraz 3) określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego. Wymogi stawiane pismom w postępowaniu sądowym określono we wskazanym art. 46 p.p.s.a., który określa w § 1, że każde pismo strony powinno zawierać oznaczenie sądu, do którego jest skierowane, imię i nazwisko lub nazwę stron, ich przedstawicieli ustawowych i pełnomocników (pkt 1); oznaczenie rodzaju pisma (pkt 2); osnowę wniosku lub oświadczenia (pkt 3); podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika (pkt 4); wymienienie załączników (pkt 5). Z treści powołanych regulacji jasno wynika, jakie wymogi formalne stawiane są skardze, jako środkowi prawnemu mającemu zmierzać do poddania kontroli sądowej konkretnego rozstrzygnięcia wydanego przez organy administracji, do skutecznego zainicjowania rzeczonej kontroli przez sąd administracyjny. Co również wynika z treści wymienionych przepisów, wymienione w nim elementy składowe skargi nie mają charakteru imperatywnego i bezwzględnego, skutkującego automatyzmem bezskuteczności, już na etapie formalnym skargi, wobec braku któregokolwiek z elementów wymienionych w art. 57 i art. 46 p.p.s.a. Obie regulacje posługują się bowiem w swej treści zwrotem "powinno", co oznacza, że brak któregokolwiek z elementów składowych skargi lub jego nieprecyzyjność budząca wątpliwość co do zamiaru podmiotu wnoszącego skargę może być usunięte lub sprecyzowana w drodze zastosowania instytucji przewidzianej w art. 49 § 1 p.p.s.a., który to przepis, co należy podkreślić na kanwie niniejszej sprawy, stosowany jest wyłącznie przez sąd administracyjny. Ponadto, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, przepis art. 57 p.p.s.a. nie ustala zbyt rygorystycznych warunków formalnych skargi. W literaturze uznano nawet, że mankamentem art. 57 p.p.s.a. jest brak sformułowania w tym przepisie ostrzejszych wymagań co do treści skargi (J.P. Tarno, Prawo..., 2004, s. 112). Część autorów uważa jednak, że rozwiązanie prawne przyjęte w art. 57 § 1 jest zgodne z tendencją ustawodawcy do odformalizowania postępowania sądowoadministracyjnego, a przede wszystkim pozostaje w zgodzie z zasadą niezwiązania sądu administracyjnego granicami skargi (T. Woś [w:] T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie..., 2004, s. 213; podobnie, na tle art. 37 ustawy o NSA, J. Świątkiewicz, Komentarz..., s. 250). Poczynione rozważania prowadzą do jednoznacznej konkluzji, że błędy, braki, wątpliwości skargi podlegają, mogą być, sanowane w drodze wezwania strony wnoszące skargę do ich usunięcia. Formalna wadliwość skargi, wynikająca z błędów popełnionych przez jej autora na etapie jej konstruowania, nie może prowadzić do bezwzględnego z powodu istnienia wad formalnych zamknięcia stronie prawa do sądu i prawa do poddania sądowej kontroli aktów i rozstrzygnięć organów administracji. Tym bardziej rygorystyczne podejście i ewentualne egzekwowanie wymogów stawianych w przepisach art. 46 i 57 p.p.s.a. nie może stanowić przeszkody do skorzystania z prawa do sądu przez podmiot niereprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika lub z usług takiego niekorzystający. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej spawy, zgodzić się należy z Sądem I instancji, że treść pisma T. G. z dnia 25 sierpnia 2020 r., nacechowana była znamionami charakterystycznymi dla skargi. Skutkiem tego powinno ono zostać przekazane przez organ właściwemu sądowi administracyjnemu, w którego wyłącznych kompetencjach było i jest badanie spełnienia przez wskazane pismo wymogów formalnych, jakie ustawa prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stawia skardze. Niewątpliwie bowiem w treści spornego pisma skarżący poddaje w wątpliwość ustalenia faktyczne organu, na podstawie których ten wymierzył stronie karę za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Skarżący wskazał przy tym na okoliczności, które w jego ocenie czyniły niezasadnym nałożenie na niego kary – okoliczności wskazujące na brak podstaw do uiszczenia opłaty elektronicznej. Niewątpliwie taka argumentacja zmierzała do podważenia decyzji z 29 maja oraz 5 sierpnia 2020 r. Pismo strony z 25 sierpnia 2020 r., nosiło znamiona skargi na wskazane rozstrzygnięcia. W konsekwencji, co słusznie stwierdził Sąd I instancji, powinno ono zostać przekazane sądowi administracyjnemu wraz ze odpowiedzią na skargę oraz aktami sprawy administracyjnej. Oceny tej nie zmienia argumentacji skargi kasacyjnej i kluczowej dla niej okoliczności wystosowania przez organ w związku ze spornym pismem wezwania do określenia, czy pismo to należało traktować jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej decyzji z dnia 5 sierpnia 2020 r., czy jako inne pismo. W świetle powołanej argumentacji pomieszczonej w piśmie skarżącego, organ w wezwaniu powinien był zawrzeć pytanie, czy pismo to należało ewentualnie potraktować jako skargę na decyzję z dnia 5 sierpnia 2020 r. Wyłączenia takiej możliwości nie stanowiło zawarcie we wskazanej decyzji prawidłowego pouczenia o sposobie i terminie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Organ wobec wątpliwości co do charakteru spornego pisma powinien był, w tym przypadku powtórnie, wskazać stronie na istniejące po jej stronie prawo do sądu, tym bardziej, że rzeczone pismo strony wpłynęło w terminie otwartym do wniesienia skargi do sądu oraz do organu właściwego, zgodnego z dyspozycją art. 54 § 1 p.p.s.a. Konkludując, Naczelny Sąd Administracyjny uznając, w świetle stawianych w skardze kasacyjnej zarzutów, wyrok Sądu I instancji za prawidłowy w ocenie przeprowadzonego w sprawie postępowania administracyjnego, skargę kasacyjną, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił jako bezzasadną.