II GSK 1968/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 30 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Go 197/22 w sprawie ze skargi K. Sp. z o.o. Sp.k. w B. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze z dnia 7 lutego 2022 r. nr 0801-IOC.5066.20.2021.AŻE w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego odpadów bez oznakowania środka transportu oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (dalej: WSA) wyrokiem z 30 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Go 197/22, po rozpoznaniu skargi K. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w B. (dalej: spółka, strona, skarżąca) na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze (dalej: Dyrektor IAS, DIAS) z 7 lutego 2022 r. w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego odpadów bez oznakowania środka transportu, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Lubuskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Gorzowie Wielkopolskim (dalej: Naczelnik LUC-S) z 24 czerwca 2021 r., umorzył postępowanie administracyjne i orzekł o kosztach postępowania sądowego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Po przeprowadzeniu przez funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej w dniu 5 września 2019 r. o godz. 21.00 na drodze krajowej nr 18 kontroli ciągnika siodłowego marki VOLVO o nr rej. [...] wraz z naczepą o nr rej. [...], którym Przedsiębiorstwo [...] z siedzibą w B. świadczyło usługi transportowe używanych opon z N. do firmy P. w K. oraz oceny towaru przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (WIOŚ) w Zielonej Górze w związku z charakterem przewożonego towaru, który po dokonaniu oględzin stwierdził, że przedmiotem transportu są zużyte opony samochodowe sklasyfikowane do kodu B3040 (jako odpady gumy) wg załącznika - V do rozporządzenia nr 1013/2006, kontrolujący stwierdzili brak wymaganego oznakowania środka transportu białą tablicą z napisem ODPADY lub literą "A", zgodnie z art. 24 ust. 6 i 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. ustawy o odpadach (Dz. U. z 2019 r. poz. 701, aktualnie Dz.U. z 2022 r., poz. 699) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 7 października 2016 r. w sprawie szczegółowych wymagań dla transportu odpadów (Dz. U. poz. 1742). Z przebiegu kontroli sporządzono w dniu jej przeprowadzenia protokół, w którym wykazano naruszenie polegające na wwozie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej odpadów bez stosownego oznakowania środka transportu. Po przeprowadzeniu postępowania Naczelnik LUC-S decyzją z 24 czerwca 2021r. nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za wykonywanie przewozu drogowego odpadów bez oznakowania środka transportu o którym mowa w art. 24 ust. 7 ustawy o odpadach w związku z art. 4 pkt 22 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U z 2019 r. poz. 2140 z późn. zm.; dalej: u.t.d.) i Lp. 4.8. załącznika nr 3 do u.t.d. Po rozpatrzeniu odwołania spółki Dyrektor IAS wspomnianą decyzją z 7 lutego 2022 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Spółka nie zgodziła się z ww. decyzją DIAS i złożyła skargę do WSA w Gorzowie Wielkopolskim. Sąd ten opisanym wyrokiem, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 i art. 145 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.), wobec stwierdzenia z urzędu naruszenia prawa materialnego, to jest art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, a także stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, jednocześnie umorzył to postępowanie. Wyjaśnił WSA, że z treści art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. wynika, że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1 na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat. Termin określony w ww. przepisie ma charakter materialnoprawny. Zdaniem WSA momentem, od którego termin przedawnienia rozpoczął swój bieg, czyli "dniem ujawnienia naruszenia", kierując się art. 74 ust. 1, art. 80 ust. 2, art. 87 ust. 5 u.t.d. oraz rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 5 listopada 2019 r. w sprawie kontroli przewozu drogowego (Dz.U. z 2019 r., poz. 2145) był dzień kontroli, czyli 5 września 2019 r., a nie data wszczęcia formalnego wszczęcia postępowania administracyjnego, tj. zawiadomienia strony o wszczęciu ww. postępowania z urzędu (art. 61 § 1 i 4 k.p.a.). Natomiast bieg przedawnienia przerywa wydanie decyzji ostatecznej, co nastąpiło 7 lutego 2022 r., a doręczono tę decyzję stronie 19 lutego 2019 r. WSA nie podzielił poglądu wiążącego przerwę biegu przedawnienia z wydaniem decyzji przez organ I instancji, opartego na analogii do przedawniania zobowiązań podatkowych, a nie kary administracyjnej, gdyż art. 93 ust. 7 u.t.d. wprowadza zakaz stosowania analogii w przypadku wykładni przepisów sankcyjnych do przepisów Ordynacji podatkowej. Ponadto odwołał się do zasady z art. 7a k.p.a. Zauważył WSA, że na bieg terminu przedawnienia miała także wpływ sytuacja prawna spowodowana wprowadzeniem w Polsce od 14 marca 2020 r. stanu zagrożenia epidemicznego, a później od 20 marca 2020 r. stanu epidemii, mając na uwadze art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów przedawnienia nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Następnie na mocy art. 68 ust. 2 ww. ustawy, termin przedawnienia zaczął biec dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV2 (Dz. U. poz. 875). Zatem bieg terminu przedawnienia uległ zawieszeniu w okresie od 13 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. (71 dni). W świetle powyższego, zdaniem WSA, termin przedawnienia nałożenia kary pieniężnej rozpoczął bieg 5 września 2019 r., uległ zawieszeniu w okresie od 13 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. (71 dni), a następnie biegł dalej do wydania decyzji przez organ odwoławczy. Od 5 września 2019 r. do 7 lutego 2022 r. upłynęło 885 dni (2 lata i 151 dni) i odejmując 71 dni z powodu zawieszenia terminu na podstawie "przepisów covidowych", 2 - letni termin, o którym mowa w art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. upłynął na długo przed datą wydania decyzji ostatecznej (7 lutego 2022 r.). Dyrektor IAS, nie zgadzając się z opisanym wyrokiem, wystąpił ze skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA), zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił naruszenie prawa materialnego: art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w zw. art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. poprzez błędną jego wykładnię, albowiem dla dochowania terminów dotyczących prowadzenia postępowania, mając na uwadze tryb odwoławczy i wymierzenia kary za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym, istotna jest data wydania przez organ I instancji decyzji administracyjnej jako aktu administracyjnego wydawanego w indywidualnej sprawie; w przedmiotowej sprawie naruszenie zostało ujawnione w dniu 5 września 2019 r. zaś decyzja organu I instancji nakładająca karę pieniężną została wydana, jak i doręczona stronie przed upływem dwóch lat od ujawnienia naruszenia. Mając na uwadze powyższe, skarżący kasacyjnie organ wnosił o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i merytoryczne rozpoznanie sprawy, w razie uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona; zasądzenia na rzecz DIAS od spółki kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a ponadto oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. W uzasadnieniu Dyrektor IAS powołał argumenty na poparcie zarzutu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie żądała przeprowadzenia rozprawy (nie złożyła w tej sprawie oświadczenia). Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, na mocy art. 182 § 3 p.p.s.a. Należy wyjaśnić, że przepis art. 183 § 1 p.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Skoro nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 p.p.s.a., należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlegała uwzględnieniu, a wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu. Skarga kasacyjna organu oparta została na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. polegającą na wadliwym przyjęciu przez Sąd I instancji, że data wydania decyzji ostatecznej (w sprawie: odwoławczej) decyduje czy upłynął okres 2 lat od ujawnienia naruszenia (tutaj: bezspornie przyjętego dnia kontroli drogowej – 5 września 2019 r.), po upływie którego należało umorzyć postępowanie administracyjne w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1 u.t.d. na podmiot wykonujący przewóz, co niezasadnie spowodowało uchylenie zaskarżonym wyrokiem decyzji organów obu instancji, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Należy wyjaśnić, że w sprawie było bezsporne, że postępowanie administracyjne w przedmiocie nałożenia kary zostało wszczęte przed upływem 2 lat od ujawnienia naruszenia, co nastąpiło zawiadomieniem z 29 kwietnia 2021 r. Nie była tym samym sporna kwestia bezpodstawnego wszczęcia postępowania administracyjnego. Odmienne stanowisko autora skargi kasacyjnej, że wydanie nieostatecznej decyzji przez organ I instancji przed upływem 2 lat od dnia ujawnienia naruszenia, jest wystarczające do przyjęcia, że nie doszło do przedawnienia nałożenia kary i wyklucza możliwość zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d., nawet w sytuacji, gdy decyzja ostateczna została wydana przez organ II instancji już po upływie wspomnianego okresu 2 lat, zdaniem składu orzekającego NSA, jest nieusprawiedliwione. Należy bowiem mieć na uwadze, że po stronie sprawcy deliktu administracyjnego nie powstaje przed wydaniem decyzji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej żadna skonkretyzowana powinność zapłaty tej kary. Do momentu wydania takiej decyzji na stronie nie ciąży żaden, nawet abstrakcyjny i ogólny obowiązek prawny zapłaty kary – co wynika z samej natury sankcji administracyjnej i jest zasadniczą okolicznością odróżniającą zobowiązanie z tytułu kary pieniężnej od zobowiązania podatkowego. Ponadto, decyzja o nałożeniu administracyjnej kary pieniężnej ma charakter konstytutywny. Oznacza to, że dopóki decyzja o nałożeniu kary pieniężnej nie jest ostateczna, nie może być mowy o tym, że kara została nałożona Przemawia za tym istota administracyjnego toku instancji, w którym organ odwoławczy rozpatruje po raz drugi całą sprawę, korzystając z kompetencji do wydania nowej decyzji merytorycznej. Każda decyzja organu drugiej instancji, niezależnie od jej treści, pozostaje decyzją wydaną w nowej sprawie, bez jakiejkolwiek zależności od decyzji zapadłej przed organem pierwszej instancji (por. H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, WKP 2023, komentarz do art. 189g k.p.a.; J. Wegner w: Z. Kmieciak, J. Wegner, M. Wojtuń, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, WKP 2023, komentarz do art. 189g k.p.a., t. 2; P. M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2023; wyrok NSA z 26 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 2168/21, w zakresie, w jaki odnosi się do charakteru kar pieniężnych orzekanych na mocy k.p.a.). Wymaga też zauważenia, że ustawodawca w regulacji dotyczącej instytucji przerwania i zawieszenia biegu terminu przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej (art. 189h k.p.a.) nie nadał żadnego znaczenia wydaniu decyzji nieostatecznej przez organ I instancji. Argumentami odnoszącymi się do instytucji przedawnienia nałożenia pieniężnej kary administracyjnej, ujętej w art. 189g § 1 k.p.a. (Administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa.) można posiłkować się także w doniesieniu do instytucji uregulowanej w art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d., gdyż wyłączenie uregulowane w § 2 art. 189g k.p.a. (Przepisu § 1 nie stosuje się do spraw, w przypadku których przepisy odrębne przewidują termin, po upływie którego nie można wszcząć postępowania w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub stwierdzenia naruszenia prawa, w następstwie którego może być nałożona administracyjna kara pieniężna.) dotyczy terminów w sprawach, w których przepisy odrębne przewidują tenże termin, po upływie którego nie można wszcząć postępowania w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub stwierdzenia naruszenia prawa, w następstwie którego może być nałożona administracyjna kara pieniężna, a nie wspomina o innych zasadach związanych z instytucją przedawnienia. W kwestii momentu, decydującego dla ustalenia upływu okresu 2 lat od dnia ujawnienia naruszenia, w przypadku wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d. (czyli ustalenia przesłanek z art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d.), że jest to najpóźniej data wydania decyzji ostatecznej w przedmiocie nałożenia ww. sankcji wypowiedział się NSA w wyrokach z: 13 stycznia 2023 r., sygn. akt II GSK 856/22; 26 listopada 2019 r., sygn. akt II GSK 3011/17; opubl. podobnie jak inne cytowane orzeczenia: orzeczenia.nsa.gov.pl). Skład orzekający NSA podziela stanowisko w ww. orzeczeniach przedstawione. Jak zatem zasadnie i bezspornie wskazał Sąd I instancji, ujawnienie stwierdzonych w tej sprawie naruszeń w rozumieniu art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d., miało miejsce w dniu kontroli, tj. w dniu 5 września 2019 r. Organ miał wszelkie podstawy do wszczęcia postępowania wobec skarżącego bezpośrednio po przeprowadzeniu kontroli. Tymczasem Naczelnik LUC-S wszczął postępowanie dopiero 29 kwietnia 2021 r., a decyzję nakładającą karę pieniężną na spółkę wydał 24 czerwca 2021 r. czyli jeszcze przed upływem 2 lat od ujawnienia naruszenia. Nie oznacza to jednak, że w dacie 24 czerwca 2021 r. został przerwany bądź uległ zawieszeniu bieg terminu przedawnienia. Decyzja ostateczna została w niniejszej sprawie wydana w dniu 7 lutego 2022 r., a więc po upływie przewidzianego w ustawie 2-letniego terminu przedawnienia, nawet przy uwzględnieniu 71 dni w związku z zawieszeniem biegu terminów na podstawie "ustawy covidowej". Zasadnie zatem WSA uchylił obie wydane w sprawie decyzje i umorzył postępowanie administracyjne w tej sprawie. Z powyższych względów skargę kasacyjną organu jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, na mocy art. 184 p.p.s.a. należało oddalić.