II GSK 1948/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 kwietnia 2015 r. sygn. akt III SA/Łd 844/14 w sprawie ze skargi B. B. na decyzję Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. skargę odrzuca.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt III SA/Łd 844/14, oddalił skargę B. B. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi z [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego. Z uzasadnienia wyroku Sąd pierwszej instancji wynika, że Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi (dalej: Dyrektor Oddziału ARiMR) decyzją z [...] lipca 2014 r. nr [...], uchylił decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Wieluniu (dalej: Kierownik Biura ARiMR) z [...] lutego 2014 roku o ustaleniu skarżącemu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego i ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego w łącznej wysokości 192 111,72 zł otrzymaną na podstawie decyzji Kierownika Biura ARiMR o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej: - nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 roku w wysokości 37 839,94 zł, - nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 roku w wysokości 47 809,77 zł, - nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 roku w wysokości 53 798,45 zł, - nr [...] z dnia [...] maja 2012 roku w wysokości 52 663,56 zł. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że skarżący zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej na gruntach objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym przed upływem 5-letniego okresu, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013, przy czym w opinii Dyrektora Oddziału ARiMR zaprzestanie realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego nastąpiło [...] stycznia 2012 roku. Okoliczność ta pozostaje w niniejszej sprawie bezsporna. Powyższe potwierdzają złożone przez stronę [...] maja 2012 roku protokół zdawczo-odbiorczy z [...] stycznia 2012 roku potwierdzający wydanie i przekazanie nieruchomości rolnej zabudowanej w granicach działek geodezyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...] o powierzchni 59,7534 ha oraz protokół zdawczo-odbiorczy z [...] stycznia 2012 roku potwierdzający wydanie i przekazanie nieruchomości rolnej niezabudowanej w granicach działek geodezyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] o powierzchni 55,9099 ha, oświadczenie skarżącego z [...] maja 2012 roku, formularz wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012, z [...] maja 2012 roku, w którym strona wycofała z płatności rolnośrodowiskowej grunty rolne położone na działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], pismo Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy we Wrocławiu z [...] listopada 2013 roku. Dyrektor Oddziału ARiMR zaznaczył, że w aktach sprawy znajduje się pełnomocnictwo z [...] września 2012 r., z którego wynika, że T. M. została umocowana przez B. B. do reprezentowania jego interesów przed organami Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Wobec powyższego decyzja organu odwoławczego została doręczona pełnomocnikowi skarżącego T. M.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, opisanym na wstępie wyrokiem, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę na powyższą decyzję wniesioną przez B. B.. Sąd pierwszej instancji podzielił ustalenia dokonane w postępowaniu administracyjnym odnośnie do przerwania przez skarżącego w roku 2012 realizacji pięcioletniego programu rolno środowiskowego zapoczątkowanego w roku 2008. Konsekwencją zaprzestania wykonywania zobowiązania, było wszczęcie przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu płatności. W ocenie Sądu w sprawie nie wystąpiły okoliczności pozwalające na przyjęcie, że zaprzestanie użytkowania gruntów rolnych i tym samym przerwanie realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego nastąpiło z przyczyn niezależnych od skarżącego. W rozpoznawanej sprawie nie doszło również do przedawnienia roszczenia, gdyż nie upłynął 10-letni termin przedawnienia określony w art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE z 30 kwietnia 2004 r. L 141 s. 18 ze zm., dalej: rozporządzenie nr 796/2004). W sprawie nie miał również zastosowania art. 73 ust. 5 akapit drugi rozporządzenia nr 796/2004 ograniczający termin przedawnienia do czterech lat, jeśli producent działał w dobrej wierze. Skarżący nie działał w dobrej wierze, gdyż przed zawarciem umowy poddzierżawy nieruchomości, na której zamierzał prowadzić działalność rolniczą objętą 5-letnim zobowiązaniem, nie sprawdził jej stanu prawnego, a tym samym nie dochował należytej staranności. WSA uznał za niezasadny zarzut dotyczący zaniechania doręczenia skarżącemu decyzji organu odwoławczego. Sąd podkreślił, że skarżący dochował wszelkich terminów, znał treść rozstrzygnięć organów i brał czynny udział w postępowaniu. B. B. zaskarżył wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił naruszenie: I. przepisów postępowania: a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 p.p.s.a poprzez oddalenie skargi, w sytuacji w której kontrola sądowo-administracyjna sposobu stosowania przepisów postępowania przez organy administracji powinna doprowadzić do uwzględnienia skargi ze względu, na uchybienie przepisom procedury, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i wyrażało się w naruszeniu: I.) art. 139 k.p.a. i przewidzianego w nim zakazu reformationis in peius poprzez wydanie w drugiej instancji decyzji mniej korzystnej dla skarżącego niż w pierwszej instancji, gdyż decyzja pierwszej instancji nie oznaczała terminu płatności odsetek, czyniąc ten obowiązek nieegzekwowalnym, natomiast w decyzji organu drugiej instancji termin ten już został zakreślony, II). art. 64 § 2 k.p.a. w związku z art. 47 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) poprzez zaniechanie wezwania skarżącego do złożenia pisma obejmującego treść wiadomości przesłanej do Kierownika BP ARiMR w Wieluniu pocztą elektroniczną w dniu [...].11.2011 r., a następnie bezpodstawne przyjęcie, że skarżący nie dochował formy pisemnej zawiadomienia o okoliczności, o której mowa w § 45 ust. 8 rozporządzenia PRŚ, III). art. 40 § 2 k.p.a. poprzez dokonywanie doręczeń dla skarżącego do rąk T. M., ustanowionej pełnomocnikiem [...] września 2011 r., której pełnomocnictwo znajduje się w aktach spraw dotyczących przyznania płatności rolnośrodowiskowej, podczas gdy postępowanie w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego jest odrębnym postępowaniem, które wymagało złożenia odrębnego pełnomocnictwa, co jednak nie nastąpiło, a w związku z tym należało uznać, iż strona działa bez pełnomocnika i dokonywać doręczeń bezpośrednio do niej, IV). art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w zaskarżonej decyzji na jakiej podstawie prawnej w celu obliczenia kwoty nienależnie pobranych płatności "z uwagi na zastosowaną obniżkę stawki płatności w związku ze zgłoszoną powierzchnią przekraczającą 100 ha, stawka ta została uśredniona", V). art. 138 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji reformatoryjnej odpowiadającej co do zasady decyzji organu pierwszej instancji, podczas gdy zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania, b). art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie zbadania i ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów i argumentacji podniesionych przez pełnomocnika skarżącego w piśmie procesowym z [...] marca 2015 r. oraz w głosie z [...] kwietnia 2015 r. do protokołu rozprawy z [...] marca 2015 r., w szczególności w zakresie zarzutu zawartego w pkt 1 lit. d powyższego pisma oraz argumentacji zawartej w głosie do protokołu dotyczącej prawidłowej wykładni terminu "inna okoliczność, której nie można było przewidzieć, będąca wynikiem przyczyn niezależnych od rolnika" w kontekście systemowym i celowościowym, c. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez dokonanie ustalenia faktycznego iż "skarżący był świadomy naruszenia przepisów o zakazie poddzierżawy", które nie znajduje oparcia w materiale dowodowym w aktach sprawy administracyjnej, II. prawa materialnego: a). § 39 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 z 13 marca 2013 r. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 15 marca 2014 r. (Dz.U. z 2013 r. poz. 361, dalej: rozporządzenie PRŚ) poprzez przyjęcie, że organ administracji zastosował ten przepis zasadnie, b). § 45 pkt 8 rozporządzenia PRŚ poprzez nieuwzględnienie - jako przesłanki powodującej brak obowiązku zwrotu pomocy - okoliczności, iż zmniejszenie obszaru, na którym skarżący realizował zobowiązanie rolnośrodowiskowe nastąpiło na skutek okoliczności, których nie można było przewidzieć, niezależnych i niezawinionych przez skarżącego, a polegających na prawnej i faktycznej konieczności zwrotu niektórych działek do Agencji Nieruchomości Rolnych OT we Wrocławiu na skutek działań osoby trzeciej, c). art. 47 ust. 2. rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) poprzez przyjęcie, że niedochowanie wskazanego tam terminu powoduje utratę prawa powoływania się przez beneficjenta na okoliczności uchylające obowiązek zwrotu otrzymanych płatności, d). art. 73 ust. 5 rozporządzenie nr 796/2004 poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że skarżący nie działał w dobrej wierze w zakresie złożonych wniosków o płatności oraz odmowę zastosowania czteroletniego terminu przedawnienia możliwości żądania zwrotu płatności rolnośrodowiskowej za 2008 r. Skarżący wskazał, że wobec podniesionych zarzutów należy przyjąć, iż Sąd pierwszej instancji nie sprostał należycie obowiązkowi kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem przewidzianemu w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 189 p.p.s.a. stanowi, że jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Stwierdzenie, że istniały przesłanki do odrzucenia skargi zobowiązuje Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji i odrzucenia skargi, a zatem do podjęcia rozstrzygnięcia o charakterze formalnym. Oceny wystąpienia przesłanek odrzucenia skargi Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi kasacyjnej. Jak bowiem wyjaśniono w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09 (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 40), w świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 p.p.s.a. jest dopuszczalne zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu art. 189 tej ustawy, polegające na uchyleniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego i odrzuceniu skargi, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego. W rozpoznanej sprawie spełnione zostały przesłanki zastosowania art. 189 p.p.s.a., co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku i odrzuceniem skargi. W myśl art. 53 § 1 i art. 54 § 1 p.p.s.a. skargę wnosi się do sądu administracyjnego w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. W postępowaniu administracyjnym strona może działać osobiście lub przez pełnomocnika (art. 32 k.p.a.). Pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu (art. 33 § 2 k.p.a.), a pełnomocnik dołącza do akt jego oryginał lub urzędowo poświadczony odpis (art. 33 § 3 k.p.a.). W przypadku ustanowienia przez stronę pełnomocnika - zgodnie z zasadą oficjalności doręczeń - wszelkie pisma procesowe, w tym również decyzje administracyjne i postanowienia, organ administracji publicznej prowadzący postępowania ma obowiązek doręczyć pełnomocnikowi strony (art. 40 § 2 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie Dyrektor Oddziału ARiMR uwzględnił znajdujące się w aktach sprawy pełnomocnictwo z [...] września 2011 r. udzielone przez skarżącego T. M. Z treści wspomnianego pełnomocnictwa wynika, że B. B. umocował T. M. "(...) do załatwiania wszelkich spraw dotyczących mojej osoby w ARiMR Biuro Powiatowe w Wieluniu. Pełnomocnictwo obejmuje również dokonywanie wszelkich uzupełnień, poprawek na wezwanie ARiMR Biuro Powiatowe w Wieluniu". W związku ze złożeniem do akt pełnomocnictwa z [...] września 2011 r., organ odwoławczy uznał, że skarżący działał w postępowaniu przez pełnomocnika i doręczył decyzję z [...] lipca 2014 r. temu pełnomocnikowi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione stanowisko organu jest nieprawidłowe. Z treści pełnomocnictwa wynika bowiem, że obejmowało ono wyłącznie postępowania prowadzone przed organem pierwszej instancji – Kierownikiem Biura ARiMR. O ile więc w postępowaniu przed tym organem wszelkie pisma, także decyzje, powinny być doręczane pełnomocnikowi, o tyle nie było podstaw do takiego doręczania w postępowaniu odwoławczym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, że T. M. nie była umocowana do działania w imieniu skarżącego w postępowaniu prowadzonym przez Dyrektora Oddziału ARiMR. W każdym razie takie umocowanie nie wynika z pełnomocnictwa z [...] września 2011 r., na które powoływał się organ odwoławczy. W związku z tym nie było podstaw do przyjęcia, że w postępowaniu odwoławczym strona działa przez pełnomocnika a w konsekwencji wszelkie pisma należało doręczać stronie. Doręczenie decyzji (art. 109 § 1 k.p.a.) powinno nastąpić zgodnie z regułami określonymi w art. 39-48 k.p.a., gdyż tylko w takim przypadku będzie ono skuteczne – decyzja zostanie wprowadzona do obrotu prawnego (art. 110 k.p.a.). Wobec powyższego stwierdzić należy, że decyzja z [...] lipca 2014 r. została doręczona osobie, która nie była umocowana do działania w postępowaniu odwoławczym w charakterze pełnomocnika strony, a więc decyzja ta nie weszła do obrotu prawnego. W przypadku gdy decyzji nie doręczono stronie, lecz osobie, która błędnie została uznana przez organ prowadzący postępowanie za pełnomocnika, nie powstają także skutki prawne jakie ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wiąże z doręczeniem decyzji. Tego rodzaju doręczenie nie jest bowiem zdarzeniem, od którego rozpoczyna bieg termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 53 § 1 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny, mając powyższe na uwadze stwierdza, że skarga została wniesiona na decyzję, które nie weszła do obrotu prawnego, a tym samym jako niedopuszczalna (przedwczesna) podlegała odrzuceniu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 189 w związku z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę.