II GSK 1947/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 marca 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 710/22 w sprawie ze skargi Wielkopolskiej Okręgowej Izby Aptekarskiej w Poznaniu na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 31 stycznia 2022 r. nr POD.503.297.2021.KWO.2 w przedmiocie dopuszczenia do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od Wielkopolskiej Okręgowej Izby Aptekarskiej w Poznaniu na rzecz M. D. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 marca 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 710/22, po rozpoznaniu skargi Wielkopolskiej Okręgowej Izby Aptekarskiej w Poznaniu na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 31 stycznia 2022 r. w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym, 1/ uchylił zaskarżone postanowienie oraz 2/ zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Pismem z 30 września 2021 r. Wielkopolska Okręgowa Izba Aptekarska w Poznaniu (dalej: skarżąca, OIA, Izba) złożyła do Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego wniosek o dopuszczenie do udziału na prawach strony w postępowaniu w przedmiocie przeniesienia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej: "[...]" zlokalizowanej przy Os. [...] w K.; "[...]" zlokalizowanej przy ul. [...] w P.; "[...]" zlokalizowanej przy ul. [...] w P. Postanowieniem z 25 października 2021 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny, działając w oparciu o art. 31 § 1 pkt 2 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775; powoływanej dalej jako: k.p.a.), odmówił OIA dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie przeniesienia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. WWIF uznał, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 31 § 1 k.p.a. w zakresie dotyczącym posiadania przez Okręgową Izbę Aptekarską interesu społecznego w przedmiotowym postępowaniu. Zdaniem organu, udział OIA w postępowaniu należy traktować jako partykularny interes konkretnej grupy farmaceutów zainteresowanych zmianami dotyczącymi podmiotu przejmującego działalność reglamentowaną w postaci aptek wymienionych we wniosku OIA, którzy stanowią konkurencję na rynku. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła Okręgowa Izba Aptekarska, domagając się dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu. W uzasadnieniu zażalenia wskazała, że przeniesienie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej na podmiot, który w myśl aktualnie obowiązujących przepisów prawa nie może prowadzić apteki ogólnodostępnej wpływa w sposób bezpośredni na sytuację farmaceutów wykonujących zawód w tych aptekach oraz innych podmiotów prowadzących apteki ogólnodostępne. Wpływa też pośrednio na sytuację osób korzystających z aptek, a prowadzenie apteki przez podmiot nieuprawniony jest ewidentnie sprzeczne z interesem społecznym. Postanowieniem z 31 stycznia 2022 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny, po rozpatrzeniu zażalenia Okręgowej Izby Aptekarskiej na postanowienie o odmowie dopuszczenia jej do udziału na prawach strony w ww. postępowaniach administracyjnych, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Jako podstawę prawną wskazano art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 115 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2301; powoływanej dalej jako: p.f.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 31 § 1 pkt 2 § 2 k.p.a. Zdaniem GIF, argumentacja OIA, uzasadniająca jej zdaniem istnienie interesu społecznego, została wskazana w sposób bardzo ogólnikowy. Tym samym przesłanka interesu społecznego nie została skonkretyzowana ani zindywidualizowana. Organ stwierdził, że udział OIA na prawach strony w toczących się postępowaniach administracyjnych w przedmiocie przeniesienia zezwolenia nie skutkowałby zabezpieczeniem interesu społecznego, nie powodowałby zapewnienia nadzoru nad wykonywaniem zawodu farmaceuty, ani też nie zabezpieczałby statusu osób zatrudnionych w przejmowanych aptekach. Natomiast udział organizacji społecznej w postępowaniu musi być uzasadniony potrzebą ochrony obiektywnego interesu społecznego, a nie interesu partykularnego członków organizacji. W skardze do WSA w Warszawie Okręgowa Izba Aptekarska zaskarżyła postanowienie GIF z 31 stycznia 2022 r., zarzucając naruszenie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 7 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. w zw. z art 124 k.p.a. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę GIF wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 marca 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 710/22, uwzględniając skargę wskazał m.in., że GIF w sposób nieprawidłowy ocenił przesłanki z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., bezzasadnie odmawiając skarżącej dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu w sprawie, błędnie uznając, że interes społeczny nie koresponduje z interesem samorządu zawodowego i jego celami statutowymi. WSA dodał, że cele statutowe samorządu zawodowego aptekarzy zostały określone w akcie rangi ustawowej, natomiast szczególnego zaakcentowania wymaga, iż głównym, konstytucyjnym celem działalności samorządu aptekarskiego jest sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu farmaceuty. Z kolei zawód ten może być wykonywany m.in. w aptece ogólnodostępnej, na prowadzenie której wymagane jest zezwolenie właściwego wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podkreślono także, że cel istnienia samorządu aptekarskiego uzasadnia jego wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie przeniesienia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Oznacza to, że postępowanie w takiej sprawie, którego prowadzenie należy do kompetencji organu nadzoru farmaceutycznego, jest zbieżne z celami statutowymi przypisanymi okręgowym izbom aptekarskim. To bowiem izba, jako organ samorządu farmaceutycznego, sprawuje nadzór nad wykonywaniem zawodu farmaceuty, a do czynności objętych tym zawodem należy kierowanie apteką. Żądanie dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie przeniesienia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej mieści się więc w zakresie działań samorządu aptekarskiego. Nie jest zatem trafne stanowisko organu, że w sprawie nie została wykazana przesłanka interesu społecznego. Skarżąca, realizując cele statutowe, jako organizacja społeczna ma interes w żądaniu dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie przeniesienia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, który to interes winien być kwalifikowany w kategoriach interesu społecznego, w rozumieniu art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. WSA podkreślił także, że celem działalności samorządu aptekarskiego jest także zachowanie godności i niezależności zawodu farmaceuty (art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich /t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1850/). Wyłącznie niezależny farmaceuta, wykonujący swoje obowiązki zawodowe w odpowiednich warunkach, gwarantuje osiągnięcie celu w postaci ochrony zdrowia publicznego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M. D., zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie kosztów postepowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi Strony i uchylenie postanowienia organu Il instancji z dnia 31 stycznia 2022 r., nr POD.503.297.2021.KWO.2 utrzymującego w mocy postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 25 października 2021 r., nr WIFPOP.021.2.2.2021.ND, na skutek błędnego uznania, że organ Il instancji naruszył art. 31 § 1 pkt 2 w sytuacji gdy Strona, wbrew dyspozycji przepisu art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., złożyła wniosek o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniach przed wszczęciem przedmiotowych postępowań, w związku z czym wniosek Strony był przedwczesny i zarazem bezprzedmiotowy, a wobec czego organ Il instancji prawidłowo zastosował art. 31 § 2 k.p.a. odmawiając dopuszczenia Strony do udziału na prawach strony w postępowaniach administracyjnych prowadzonych w przedmiocie przeniesienia zezwoleń na prowadzenie trzech aptek ogólnodostępnych; 2. art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 i w zw. z art. 16 § 1 k.p.a., poprzez bezpodstawne uchylenie postanowienia organu Il instancji z dnia 31 stycznia 2022 r., nr POD.503.297.2021.KWO.2 na skutek błędnego uznania, że Strona jako organizacja społeczna może zostać dopuszczona do udziału w postępowaniach, w sytuacji gdy zostały one zakończone prawomocnymi decyzjami. Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy zgodnie z treścią art. 176 § 2 p.p.s.a., a pozostałe strony nie zażądały jej przeprowadzenia, przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Na wstępie należy zaznaczyć, iż trafne jest stanowisko sądu I instancji, że Naczelny Sąd Administracyjny pozytywnie rozpatruje wnioski samorządu aptekarskiego o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze uczestnika postępowania - w sprawach dotyczących przeniesienia zezwoleń na prowadzenie apteki ogólnodostępnej – przyjmując, że za dopuszczeniem samorządu aptekarskiego przemawia interes publiczny (por. postanowienie NSA z 4 października 2022 r. sygn. akt II GSK 1756/21 oraz postanowienie NSA z 4 października 2022 r. sygn. akt II GSK 2505/21, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a tego typu argumenty można również odnieść do postępowania administracyjnego. Natomiast odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej należy zauważyć, iż kwestia bezprzedmiotowości postępowania z wniosku organizacji społecznej o dopuszczenie do udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym z powodu zakończenia tego postępowania decyzją zanim doszło do ostatecznego i prawomocnego rozpatrzenia tego wniosku jest przedmiotem rozbieżności w orzecznictwie sądowym. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony już na gruncie podobnych w istocie problemów prawnych np. w wyroku NSA z 23 września 2020 r, sygn. akt II OSK 1203/20; wyroku NSA z 10 grudnia 2019 r. o sygn. akt II OSK 265/18; wyroku NSA z 27 stycznia 2023 r., sygn. akt II GSK 561/22; wyroku NSA z 27 stycznia 2023 r., sygn. akt II GSK 562/22; wyroku NSA z 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt II GSK 248/22; wyroku NSA z 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt II GSK 241/22; publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a zatem zasadne było odwołanie się do motywów wskazanych powyżej rozstrzygnięć. Powyższe oznacza, iż w ocenie NSA uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 i w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie postanowienia organu drugiej instancji na skutek błędnego uznania, że organizacja społeczna powinna zostać dopuszczona do udziału w postępowaniach, w sytuacji gdy zostały one zakończone ostatecznymi decyzjami. W tym kontekście należy zauważyć, iż w realiach niniejszej sprawy mimo, że Okręgowa Izba Aptekarska wystąpiła z żądaniem dopuszczenia do udziału jeszcze przed wszczęciem postępowania w przedmiocie przeniesienia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, to dopiero z chwilą ewentualnego doręczenia postanowienia GIF w sprawie dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, Izba uzyskałaby prawa strony, zgodnie z art. 31 § 3 k.p.a. (por. P.M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el.2022, Komentarz do art. 31 k.p.a., t. 5, A. Wróbel w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt- Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el.2022, komentarz do art. 31 k.p.a., t. 14 i powołane tam orzecznictwo). Jak trafnie zaznacza strona skarżąca kasacyjnie, skoro decyzja wydana w sprawie wskutek jej niezaskarżenia stała się już ostateczna (co nie jest przez strony kwestionowane), to biorąc pod uwagę zasadę trwałości ostatecznych decyzji, wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a., uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Jak podnosi się w orzecznictwie NSA, nawet ewentualna wadliwość działania organów Inspekcji Farmaceutycznej, skutkująca zbyt późnym dopuszczeniem Izby na prawach strony do udziału w postępowaniu, w którym nie składano wcześniej odwołania od wydanego zezwolenia, nie może skutkować utratą przez zezwolenie "cechy ostateczności". Nie można, odwołując się de facto do bezterminowej możliwości wniesienia odwołania przez stronę uczestniczącą w postępowaniu, której nie doręczono decyzji, dopuścić do naruszenia zasady trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a., stwarzając w ten sposób niepewność w niemożliwym do przewidzenia czasie, co do statusu decyzji organu I instancji, a tym samym co do praw i obowiązków stron, wynikających z takiej decyzji (wyrok NSA z 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt II GSK 241/22; publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy dodać, iż w świetle art. 129 § 2 k.p.a. termin do wniesienia odwołania przez stronę, która bez swej winy nie brała udziału w postępowaniu w I instancji, jest liczony od dnia doręczenia decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu, lub od dnia ustnego ogłoszenia decyzji. Jeżeli w postępowaniu brały udział dwie strony lub więcej, to termin ten jest liczony od dnia doręczenia decyzji ostatniej ze stron. Natomiast stronie, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i dowiedziała się o wydaniu decyzji, gdy ta była już ostateczna, przysługuje prawo złożenia wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. A. Wróbel, tamże, komentarz do art. 129 k.p.a., t. 6 i powołane tam orzecznictwo; P. M. Przybysz, tamże komentarz do art. 129 k.p.a., t. 7 i przywołane tam orzecznictwo). Przesłanki dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w sprawie wyznacza art. 31 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wystąpienie przesłanki dopuszczenia do udziału jest uwarunkowane pozostawaniem w toku postępowania w sprawie. Tok postępowania w sprawie jest wyznaczony czasowo: – po pierwsze, wszczęciem postępowania w sprawie; – po drugie, zamknięciem postępowania w sprawie przez doręczenie lub ogłoszenie decyzji. Czynność doręczenia (ogłoszenia) decyzji zamyka tok postępowania w sprawie. Dopuszczenie do udziału w postępowaniu to dopuszczenie do czynności tego postępowania. To, że dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji otwiera jej prawo do wniesienia odwołania, nie daje podstaw do wyprowadzenia istnienia kwestii procesowej rozstrzygnięcia o udziale w postępowaniu, które zostało zakończone decyzją. Dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, w sytuacji wystąpienia bezprzedmiotowości jej żądania z uwagi na zakończenie tego postępowania, narusza art. 31 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nie znajdując podstaw w regulacji Kodeksu. Należy nadto podkreślić, że art. 31 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego daje organizacji społecznej prawo do żądania wszczęcia postępowania, w przypadkach, gdy są podstawy do wszczęcia postępowania z urzędu. Przed organizacją społeczną otwarte jest prawo do żądania wszczęcia nadzwyczajnych trybów postępowania. Nie można zatem wyprowadzać braku bezprzedmiotowości z pozbawienia prawa odwołania, skoro nie zostaje zamknięta możliwość zaskarżenia decyzji, która w ocenie organizacji społecznej została wydana z naruszeniem interesu społecznego. Nie do przyjęcia jest stanowisko o pozbawieniu przymiotu ostateczności decyzji, wynikającego z art. 16 § 2 k.p.a., poprzez dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. Przyznanie praw procesowych nie daje podstaw do podważenia trwałości rozstrzygnięcia materialnoprawnego, a zatem kwestia dopuszczenia organizacji społecznej na tym etapie postępowania, zdaniem sądu w niniejszym składzie, stała się już bezprzedmiotowa. Oznacza to, że Sąd w niniejszym składzie nie podziela, odmiennego w tym zakresie poglądu zaprezentowanego np. w wyroku NSA z 15 kwietnia 2021 r., sygn. akt II GSK 1215/20; wyroku NSA z 15 kwietnia 2021 r., sygn. akt II GSK 1197/20; wyroku NSA z 12 czerwca 2007 r., sygn. akt II GSK 20/07 oraz wyroku NSA z 25 października 2013 r. o sygn. akt II OSK 1217/12; wyroku NSA z 23 maja 2024 r., sygn. akt II GSK 1622/23, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, na mocy art. 188 i art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), zasądzając od skarżącej na rzecz uczestnika postępowania wnoszącego skargę kasacyjną 340 zł, przy czym na kwotę tę składają się: równowartość wpisu od skargi kasacyjnej (100 zł) oraz wynagrodzenie dla pełnomocnika, który prowadził sprawę w I instancji, za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej (240 zł).