II GSK 1943/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Andrzej Kuba Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 12 sierpnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 5 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Go 341/14 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w R. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie pracy kierowców 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M. M. na rzecz Dyrektora Izby Celnej w R. 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Go 341/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalił skargę M. M. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w R. z dnia [...] lutego 2014 r., w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że w dniu [...] czerwca 2013 r. o godz. 10.40 na drodze krajowej nr [...] funkcjonariusze celni zatrzymali do kontroli zespół pojazdów, składający się z ciągnika samochodowego marki DAF o nr rej. [...] oraz naczepy marki KRONE o nr rej. [...], którym kierowca A. K. wykonywał przewóz drogowy towaru z Holandii do Polski, realizowany przez firmę M. M. "M." M. W toku kontroli, skontrolowany został okres pracy kierowcy od 16 maja do 13 czerwca 2013 r., w którym to okresie stwierdzono naruszenie przepisów o czasie pracy kierowców, polegające na skróceniu przez kierowcę dziennego czasu odpoczynku o 1 godzinę i 23 minuty w 30-godzinnym okresie rozliczeniowym trwającym od godz. 20.37 dnia 20 maja do godz. 02.37 dnia 22 maja 2013 r. Kierowca pojazdu, przesłuchany w charakterze osoby podejrzanej o popełnienie opisanego w protokole wykroczenia przyznał się do jego popełnienia. Oświadczył, iż transport został mu zlecony przez dyspozytora firmy A. W., który wydając polecenie wyjazdu nie mógł mieć świadomości, że kierujący pojazdem za późno odebrał odpoczynek dobowy. Naczelnik Urzędu Celnego w Z. decyzją z dnia [...] października 2013 r. nałożył na M. M. karę pieniężną w wysokości 300 zł za naruszenie przepisów dotyczących czasu pracy kierowców - skrócenie o 1 godzinę i 23 minuty dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego w 30-godzinnym okresie rozliczeniowym trwającym od godz. 20.37 dnia 20 maja do godz. 02.37 dnia 22 maja 2013 r. tj. za naruszenie o jakim mowa w Lp.5.3.1, 5.3.2 zał. nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1414; dalej: u.t.d.). Zaskarżoną decyzją Dyrektor Izby Celnej w R., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] października 2013 r. Odnosząc się do oświadczeń strony zawartych w piśmie z dnia 1 sierpnia 2013 r., stwierdził, że zabezpieczenie się prawne strony przed ewentualnymi naruszeniami kierowcy, określające zasady jego odpowiedzialności w przypadku złamania przepisów prawa, nie zwalnia przedsiębiorcy z odpowiedzialności określonej w art. 92a ust. 1 u.t.d. Nie można zatem uznać za wystarczające zaopatrzenie kierowców w instrukcje, regulaminy i inne materiały dotyczące zasad organizacji i dyscypliny pracy zgodnie z obowiązującymi przepisami Unii Europejskiej i krajowymi. Celem sankcji określonych w art. 92a ustawy jest wymuszenie na podmiocie wykonującym przewóz drogowy takich działań organizacyjnych, które zagwarantują bezpieczeństwo innych użytkowników dróg przez właściwy dobór kierowców i ułożenie planu ich pracy. W świetle powyższego w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania art. 92b ust.1 u.t.d. Odnosząc się do zwalniających przedsiębiorcę od odpowiedzialności administracyjnej przesłanek wymienionych w art. 92c ust.1 pkt 1 u.t.d. organ wskazał, że powołany przepis dotyczy sytuacji wyjątkowych, których profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy przy zachowaniu należytej staranności i przezorności nie był w stanie racjonalnie przewidzieć. W ocenie organu, pomyłki kierowcy w wyliczeniu czasu pracy z pewnością nie można uznać za okoliczność niemożliwą do przewidzenia przez przedsiębiorcę. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. wniósł M. M. Sąd I instancji uzasadniając oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), wskazał, że przedmiotem sporu w sprawie jest odpowiedzialność M. M. - jako przedsiębiorcy prowadzącego działalność w zakresie wykonywania transportu drogowego - za zaniechania lub działania zatrudnionego kierowcy, wykonującego przewóz w jego imieniu, a istota tego sporu koncentrowała się wokół możliwości zastosowania w sprawie przepisów art. 92b ust. 1 i art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. W tym zakresie Sąd wskazał, że przepisy art. 92b ust. 1 oraz 92c ust. 1 pkt 1 ustawy, stanowiące ogólne klauzule wyłączające odpowiedzialność administracyjną przedsiębiorcy nie mogą być interpretowane w sposób, który dopuszczałby zwolnienie przedsiębiorcy z obowiązków określonych w art. 10 ust. 2 i 3 rozporządzenia Nr 561/2006 z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (...) (Dz. U. UE Nr L 102 z dnia 11 kwietnia 2006 r., s. 1; dalej: Rozporządzenie Nr 561/2006). WSA nie podzielił zatem stanowiska skarżącej, że wyłączną odpowiedzialność za naruszenie przepisów w zakresie czasu pracy ponosi kierowca, gdyż to on skrócił wymagany czas odpoczynku, przez – jak wskazał - zbyt późne "odebranie" wypoczynku dobowego. W ocenie Sądu I instancji, nawet w sytuacji, gdy kierowca weźmie na siebie całą odpowiedzialność za powstałe naruszenie, jego wina nie jest równoznaczna z brakiem odpowiedzialności administracyjnej po stronie przedsiębiorcy. WSA stwierdził też, że zawarte w piśmie z dnia 1 sierpnia 2013 r. oświadczenia skarżącego pozostają w sprzeczności z treścią odwołania. Z jednej bowiem strony skarżący oświadczył, że to kierowca źle rozplanował sobie trasę, nie zostały mu narzucone sztywne terminy rozładunku i załadunku oraz że strona nie wpływu ani możliwości bieżącej kontroli kierowcy, który sam odpowiada za rozplanowanie swojej trasy. Z drugiej zaś strony, skarżący zarzuca niezastosowanie przez organy przepisów art. 92b ust. 1 i 92c ust. 1 u.t.d., twierdząc, że dołożył należytej staranności w zaplanowaniu trasy przejazdu włącznie z okresami odpoczynku kierowcy, co jest przesłanką zwalniającą go z odpowiedzialności. W ocenie Sądu, skarżący nie wykazał, że zaplanował przewóz w ramach realizacji zlecenia spedycyjnego w sposób gwarantujący kierowcy rzeczywiste warunki do przestrzegania wymogów określonych w przepisach art. 8 ust. 2 i ust. 5 Rozporządzenia Nr 561/2006 i pozwalający na uniknięcie przez niego błędów w zakresie obliczania czasu pracy i wypoczynku. W istocie scedował bowiem na kierowcę podejmowanie decyzji w sprawie rozplanowania trasy przejazdu, rozładunku i załadunku, a także organizacji przejazdu co w ocenie WSA potwierdzają oświadczenia strony złożone w piśmie z dnia 1 sierpnia 2013 r. oraz brak przedłożenia wnioskowanych przez organ I instancji dokumentów dotyczących zaplanowania przejazdu. W konsekwencji, to że na skutek złego wyliczenia przez kierowcę czasu pracy, dyspozytor firmy wydał mu polecenie załadunku samochodu w Dunkierce w dniu 22 maja 2013r. do godz. 15.00, świadczy według WSA o nieprawidłowościach w organizacji pracy oraz w sprawowanym nadzorze i kontroli czasu pracy kierowców. Zasadnicze znaczenie dla uwolnienia się strony skarżącej od odpowiedzialności administracyjnej mogłoby mieć zdaniem Sądu wykazanie, że strona stworzyła takie zasady organizacji i kontroli pracy kierowców, a także w taki sposób zorganizowała przewóz, aby faktycznie stworzyć warunki do przestrzegania powyższych wymogów przez kierowcę. Brak przeprowadzenia przez skarżącego, w toku postępowania przed organami obu instancji, dowodu na wskazane okoliczności nie pozwalał na uznanie, że w sprawie udowodnił zaistnienie okoliczności o jakich mowa w art. 92b ust. 1 pkt 1 u.t.d. Pomyłka kierowcy co do obowiązku skorzystania z odpowiedniego czasu wypoczynku i przekonanie, że dysponuje "zaoszczędzonym czasem pracy" nie stanowi zdaniem Sądu w świetle art. 92c ust.1 pkt 1 u.t.d. okoliczności nadzwyczajnej, która zwalniałaby przewoźnika od odpowiedzialności. Za bezpodstawny WSA uznał również zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji przez naruszenie zasady równego traktowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. M. zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie o przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Wyrokowi zarzucił naruszenie: 1. prawa materialnego, a to: a) art. 92 ust. 1 u.t.d., przez jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że skarżący dopuścił się naruszenia przepisów ustawy podczas wykonywania przewozu drogowego, podczas, gdy osobą, która dopuściła się naruszeń był kierowca zatrudniony u skarżącego, b) art. 92b ust. 1 u.t.d. przez jego niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie może on znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, podczas, gdy osobą, która dopuściła się naruszeń był kierowca zatrudniony u skarżącego, który skrócił odpoczynek dobowy bez wiedzy i zgody pracodawcy, c) art. 92c u.t.d. przez jego niezastosowanie, będące wynikiem błędnego przyjęcia, że skarżący nie dołożył należytej staranności organizując przewóz, mimo, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, iż do naruszenia doszło wskutek okoliczności, których skarżący nie mógł przewidzieć, d) art. 32 Konstytucji RP przez naruszenie zasady równego traktowania polegające na pociągnięciu do odpowiedzialności skarżącego mimo braku winy i zawinieniu przez osobę bezpośrednio wykonującą przewóz. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że wypełnił dyspozycję przepisu art. 92b u.t.d., co pozwalało na odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej. Tymczasem z uzasadnienia skarżonego wyroku, nie wynika, dlaczego organizacja pracy i logistyczne rozwiązania stosowane w przedsiębiorstwie skarżącego nie wystarczają na uznanie braku jego odpowiedzialności, ani też jakie rozwiązania winny być wprowadzone. W przedsiębiorstwie skarżącego systematycznie jest analizowany i kontrolowany czas pracy kierowców. W przypadku stwierdzenia naruszeń, kierowca pouczany jest o popełnionych błędach, stosowane są również kary porządkowe - upomnienia lub nagany. Nadto, przeprowadzane są regularne szkolenia kierowców, a pracownik działu kadr prowadzący szkolenia dostępny jest w każdej chwili pod służbowym numerem telefonu. W sprawie, kierowca przyznał, że źle obliczył godziny pracy, co było przyczyną skrócenia dziennego czasu odpoczynku. Skarżący zaś nie był w stanie przewidzieć powyższej okoliczności i nie miał na nią żadnego wpływu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Celnej wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpią - jak w tej sprawie - przesłanki nieważności postępowania, enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., to Naczelny Sąd Administracyjny, kontrolując zaskarżony wyrok, zobowiązany jest ograniczyć się do zbadania, czy wyrok ten uchybia przepisom wskazanym w skardze kasacyjnej w ramach podstaw z art. 174 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie. Sąd kasacyjny, co do zasady, nie powinien doprecyzowywać podstaw kasacyjnych ani domyślać się intencji strony, co do zamiaru postawienia konkretnych zarzutów. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna musi zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych, co oznacza wymóg podania konkretnych przepisów (ze wskazaniem jednostek redakcyjnych) określonego aktu prawnego, które, zdaniem strony, zostały naruszone przez Sąd pierwszej instancji, wskazanie na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. uzasadnienie postanowienia SN z dnia 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997, nr 6–7, poz. 96 oraz postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04; a także wyrok NSA z 25 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 705/12). Mając powyższe na uwadze skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawy, na których została oparta, nie mogły bowiem zostać uznane za usprawiedliwione. Sposób sformułowania zarzutu naruszenia art. 92 ust. 1 u.t.d. - "przez jego błędną, wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżący dopuścił się naruszenia przepisów ustawy podczas wykonywania przewozu drogowego, podczas, gdy osobą która dopuściła się naruszeń był kierowca zatrudniony u skarżącego" - świadczy o tym, że autor skargi kasacyjnej w istocie podważa nie tyle interpretację tego przepisu co jego zastosowanie w sprawie. Należy bowiem przypomnieć, że błędna wykładnia oznacza mylne rozumienie treści określonej normy prawnej. Ocena zaś czy stan faktyczny ustalony w sprawie odpowiada stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, to kwestia prawidłowości zastosowania przepisu. Zgodnie z art. 92 ust. 1 u.t.d., kierujący wykonujący przewóz drogowy z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze grzywny w wysokości do 2.000 złotych. Przy czym stosownie do ust. 2 wskazanego artykułu, wykaz naruszeń, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości grzywien za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 1 do ustawy. W rozpoznawanej sprawie tymczasem - jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku - powołanych regulacji nie stosowano i nie dokonywano ich interpretacji. Pisemne motywy rozstrzygnięcia jednoznacznie wskazują natomiast, że podstawę prawną nałożenia na skarżącego kary pieniężnej stanowił art. 92a ust. 1 u.t.d. oraz l.p. 6.3.3. załącznika nr 3 do ustawy (do którego odsyła jej art. 92a w ustępie 6.). Według art. 92a ust. 1 u.t.d. podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10.000 złotych za każde naruszenie. Niewątpliwie zatem to nie art. 92 ust. 1 u.t.d. (dotyczący kierującego) ale art. 92a ust. 1 tej ustawy reguluje odpowiedzialność podmiotu wykonującego przewóz drogowy. Skarga kasacyjna nie zawiera przy tym nie tylko żadnych zarzutów naruszenia przepisów postępowania - celem podważenia ustaleń stanu faktycznego sprawy - ale i nie kwestionuje wykładni oraz prawidłowości zastosowania art. 92a ust. 1 u.t.d. Sformowany w pkt. 1 lit.a petitum skargi kasacyjnej zarzut nie mógł być więc uznany za trafny. Wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania nie usprawiedliwia też oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu art. 92b i art. 92c u.t.d. Oba wskazane artykuły posiadają liczne jednostki redakcyjne. Brak prawidłowego przytoczenia podstaw kasacyjnych - w świetle wymogów tego środka odwoławczego (art. 176 p.p.s.a.) oraz wobec wskazanej na wstępie zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) - zasadniczo utrudnia merytoryczną ocenę tak postawionych Sądowi I instancji zarzutów. Nawet jednak gdyby przyjąć, że zarzut naruszenia art. 92b dotyczy jego ust. 1 pkt 1 u.t.d. a zarzut naruszenia art. 92c u.t.d. odnosi się do jego ust. 1 pkt 1 - to i tak wskazane podstawy kasacyjne nie mogłyby zostać uznane za trafne. Ocena bowiem, czy podmiot wykonujący przewóz zapewnił właściwą organizację i dyscyplinę pracy (w rozumieniu art. 92b ust. 1 pkt 1 lit. a-c) oraz czy okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewóz nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć (jak stanowi art. 92c ust. 1 pkt 1) - to kwestia faktów. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni podziela tymczasem ugruntowany w orzecznictwie i doktrynie pogląd, że zarzutem naruszenia prawa materialnego nie można podważać ustaleń faktycznych sprawy. W rozpatrywanym przypadku skarga kasacyjna nie zawiera natomiast żadnego zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Za skuteczny nie mógł w końcu zostać uznany zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Nie ulega bowiem kwestii, że wyrażona w tym artykule zasada równości wobec prawa oznacza, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych) charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu powinny być traktowane według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących lub faworyzujących. Zarzut zaś nałożenia kary na wnoszącego skargę kasacyjną (jako podmiot wykonujący przewóz drogowy, na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d.), mimo braku jego winy - jak twierdził w uzasadnieniu zarzutu - żadną miarą nie wskazuje na naruszenie konstytucyjnej zasady równości. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania wydano na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 490).