II GSK 1940/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędzia del. WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 1563/14 w sprawie ze skargi D. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 5 marca 2014 r. nr .... w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 lutego 2015 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1563/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia ... marca 2014 r. nr ... w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia, oddalił skargę. W sprawie poczyniono następujące ustalenia: W dniu ... lipca 2013 r. w Inowrocławiu na drodze krajowej nr 15 zatrzymano do kontroli dwuosiowy samochód ciężarowy marki M. o nr rej. ... z ładunkiem ziemniaków w workach, należącego do D. P., dalej "skarżący", prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą: "D.. W wyniku pomiarów kontrolowanego samochodu stwierdzono: • nacisk 14,35 t na pojedynczej osi napędowej pojazdu, co stanowiło przekroczenie dopuszczalnego nacisku o 4,35 t (o 43,5 %); • masę całkowitą pojazdu 21,05 t, co stanowiło przekroczenie dmc o 3,05 t. Pomiarów dokonano przenośnymi wagami do pomiarów statycznych typu LP600. Przebieg kontroli utrwalono protokołem nr ... z dnia ... lipca 2013 r., który skarżący podpisał bez zastrzeżeń. Wskazaną na wstępie decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia ... listopada 2013 r. nr .... Kujawsko - Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, nakładającego na skarżącego karę pieniężną w wysokości 15.000 zł, a to w związku z przejazdem po drodze publicznej pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii VII. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał w szczególności art. 64 ust. 1, 2, art. 140 aa ust. 1, 3 pkt 1, 4, art. 140 ab ust. 1 pkt 3 lit. c), ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm. dalej "prd"). W myśl art. 64 ust. 1 prd ruch pojazdu nienormatywnego jest dozwolony pod warunkiem uzyskania zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego odpowiedniej kategorii, wydawanego, w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 64 ust. 2 prd zabrania się przewozu pojazdem nienormatywnym ładunków innych niż ładunek niepodzielny, z wyłączeniem pojazdów nienormatywnych uprawnionych do poruszania się na podstawie zezwoleń kategorii I lub kategorii II. Stosownie do art. 140 aa ust. 1 prd za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia nakłada się karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej. W świetle art. 140aa ust. 3 pkt 1 prd karę pieniężną, o której mowa w ust. 1, nakłada się na podmiot wykonujący przejazd. Zgodnie z art. 140 ab ust. 1 pkt 3 lit. c) prd karę pieniężną, o której mowa w art. 140aa ust. 1, ustala się za brak zezwolenia kategorii VII w pozostałych przypadkach w kwocie 15.000 zł. Jak wskazał organ, powołując się na ustalenia wspomnianego protokołu z kontroli drogowej, podpisanego przez skarżącego bez zastrzeżeń, miejsce ważenia pojazdu legitymuje się stosownym protokołem z pomiaru pochylenia terenu z dnia 8 marca 2012 r. Pojazd został zważony przy pomocy przenośnych wag do pomiarów statycznych typu LP600 o nr fabrycznych... i ..... Wagi te w dniu kontroli legitymowały się ważnymi świadectwami legalizacji ponownej wydanymi przez Naczelnika Obwodowego Urzędu Miar w S. z datą ważności do 30 października 2013 r. dla wagi o nr .... i przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Miar w P. z datą ważności do 31 stycznia 2014 r. dla wagi o nr .... Powyższe dokumenty zostały okazane kierowcy. Kierowca został również poinformowany o sposobie przeprowadzania pomiarów oraz o przysługujących mu uprawnieniach. Dlatego organ nie zgodził się zarzutem skarżącego, aby wspomniane dokumenty nie były mu okazane podczas kontroli drogowej. Zgromadzony materiał dowodowy, zdaniem organu, w sposób pełny odzwierciedla ustalony w rozpatrywanej sprawie stan faktyczny. Z całokształtu materiału dowodowego w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że doszło do naruszenia obowiązku w zakresie posiadania zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. Jak wskazał organ przyczyną stwierdzenia wykonywania przejazdu drogowego pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii VII była wielkość nacisku na pojedynczej osi napędowej ujawniona podczas kontroli, tj. 14,35 t. Stanowiło to przekroczenie dopuszczalnej wartości o więcej niż 20 %, tj. o wartość 43,5 %, skutkujące nałożeniem kary pieniężną w wysokości 15.000 zł. Ponadto, co zauważył organ, w przypadku postępowania administracyjnego z tytułu przejazdu pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia nie znajdują zastosowania przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), lecz ustawy Prawo o ruchu drogowym. W ocenie organu w sprawie nie zaszła przesłanka do umorzenia postępowania na podstawie 140aa ust. 4 prd, gdyż skarżący nie dostarczył dowodów, z których wynikałoby wyłączenie jego odpowiedzialności za brak wspomnianego zezwolenia. Rozpoznając skargę na powyższą decyzję, wniesioną przez skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę tę oddalił, o czym była mowa na wstępie. Sąd pierwszej instancji w całej rozciągłości podzielił ustalenia organu, że z przyczyn zależnych od skarżącego w sprawie doszło do przekroczenia nacisku osi pojazdu na drogę o 4,35 t, co wymagało posiadania zezwolenia kategorii VII, którym skarżący się nie legitymował. Z tego względu nałożenie na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 15.000 zł znajdowało uzasadnienie we wskazanych wyżej przepisach, które stanowiły podstawę prawną zaskarżonej decyzji. Nie dopatrzono się naruszenia w sprawie przepisów prawa, które mogły by mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarga kasacyjna oparta jest na obu podstawach zaskarżenia wskazanych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej "ppsa"). W pierwszej kolejności skarga kasacyjna zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 140aa ust. 4 pkt 1 prd poprzez jego niezastosowanie oraz nie uchylenie decyzji organów obu instancji i nieumorzenie wszczętego postępowania administracyjnego wobec podmiotu wykonującego przewóz w sytuacji, gdy okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewóz nie miał wpływu na powstanie naruszenia oraz dochował należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem. Skarga kasacyjna, jak już wskazano, zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej "psa") oraz art. 3 § 1 ppsa poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 ppsa poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadającego wymogom art. 141 § 4 ppsa polegające na braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych przez skarżącego w skardze zarzutów, że teren na którym był ważony pojazd skarżącego nie ma legalizacji, podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 10 § 1 kpa, że organ administracyjny przed wydaniem decyzji uniemożliwił stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów, nie odniesienie się do zarzutu naruszenia przez organ prawa materialnego w postaci 140aa ust. 4 pkt 1 i art. 140ab ust. 1 pkt 3 litera c) prd, 2) art. 1 § 1 i 2 psa oraz art. 145 § 1 pkt 1 litera c) ppsa w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 kpa, polegające na oddaleniu skargi oraz nie uchyleniu decyzji organów obu instancji, pomimo iż decyzje te oparto na wynikach pomiaru wagi LP600, która nie może być użyta do pomiaru masy całkowitej pojazdu oraz do pomiaru nacisku osi, zaś uzyskany wynik pomiaru może mieć znaczenie jedynie orientacyjne, zaś na tej podstawie nie można nałożyć kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia w kategorii VII. Ponadto, zdaniem skargi kasacyjnej, skarżący nie miał wpływu na powstanie naruszenia oraz dochował należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem. W wyniku transportu musiało dojść do nieznacznego przemieszczenia ładunku, skoro nacisk pojedynczej osi napędowej pojazdu został przekroczony i wyniósł 14,350 ton, zaś druga oś pojazdu była niedoładowana. Skarga kasacyjna zakwestionowała również dopuszczalność dokonania pomiarów wagami LP600. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach. Na wstępie niniejszych rozważań podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 174 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ppsa rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Innymi słowy Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje sprawy w jej całokształcie, a więc niejako od początku, lecz ocenia legalność zaskarżonego wyroku przez pryzmat zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. Wyjątkiem od tej zasady jest powinność wzięcia pod uwagę z urzędu nieważności postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jako pierwszy należało poddać ocenie zarzut naruszenia przepisów postępowania, przy czym w pierwszej kolejności należy to czynić pod kątem prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych, które wyznaczają przepisy prawa materialnego mające w sprawie zastosowanie. Wskazane w skardze kasacyjnej przepisy postępowania nie zostały w sprawie naruszone, w każdym razie w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 ppsa. Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 1 § 1 psa, w myśl którego Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Przepis ten określa ogólne kompetencje sądów administracyjnych do sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Zaskarżona decyzja, co nie może budzić wątpliwości, podlegała orzecznictwu sądu administracyjnego. Toteż, wydając zaskarżony wyrok, Sąd pierwszej instancji nie naruszył tego przepisu. W sprawie nie został również naruszony przepis art. 1 § 2 psa, zgodnie z którym kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga kasacyjna nie wskazała, aby rozpoznając skargę Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia inne kryteria, niż zgodność z prawem, np. odwołując się do zasad słuszności. Również nie można podzielić stanowiska skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 1 ppsa, stosownie do którego sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Podlega kontroli przez sąd administracyjny działalność Głównego Inspektora Transportu Drogowego i skarga kasacyjna tego nie kwestionuje. Ponadto skarga kasacyjna nie wskazała żadnego instrumentu procesowego zastosowanego przez Sąd Pierwszej instancji, który nie miałby oparcia w przepisach ustawy. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 141 § 4 ppsa. W świetle tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W myśl stanowiska wyrażonego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010/3/39, ZNSA 2010/2/122), które podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, powołany wyżej przepis może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 ppsa), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka sytuacja nie ma jednakże miejsca w okolicznościach sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymagane od wyroku. Przedstawia bowiem stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Natomiast, czego nie bierze pod uwagę skarga kasacyjna, ta część uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego nie powinna łączyć się z oceną pod względem zgodności z prawem rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 119/09; LEX nr 590810). Toteż, zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa nie jest usprawiedliwioną podstawą dla czynienia zaskarżonemu wyrokowi zarzutu dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, czy też błędnego rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto skarga kasacyjna nie wykazała, jaki wpływ na wynik sprawy mógłby mieć stosowny dokument na okoliczność legalizacji terenu, na którym był ważony pojazd skarżącego. Natomiast istotna jest okoliczność istnienia w sprawie sporządzonego przez uprawnionego geodetę protokołu pochylenia terenu na stanowisku ważenia pojazdów, w świetle którego spadki są niższe od dopuszczalnych. Skarga kasacyjna czyni zarzut uniemożliwienia skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów przed wydaniem ostatecznej decyzji, w czym upatruje naruszenie art. 10 § 1 kpa, w myśl którego organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Prawdą jest, że organ nie wystosował do skarżącego odrębnego pisma z powołaniem się na powyższy przepis. Jednakże nie miało to żadnego wpływu na treść decyzji, gdyż w aktach sprawy, poza wspomnianym protokołem z kontroli drogowej, który skarżący otrzymał, znajdowały się jedynie kopie dokumentów wskazanych w tym protokole. Również w uzasadnieniu decyzji organ nie powołał się na żadne inne dowody. W tym miejscu, co należy podkreślić, protokół kontroli drogowej jest podstawowym dowodem w sprawie na okoliczność przekroczenia przez pojazd skarżącego dopuszczalnego nacisku osi na drogę, penalizowanego karą pieniężną. Protokół ten ma walor dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 kpa. W świetle utrwalonego orzecznictwa dowód z dokumentu urzędowego, jakim jest prawidłowo sporządzony protokół kontroli, ma znaczenie szczególne, bowiem zostaje w nim utrwalony stan rzeczy, jaki kontrolerzy zastali podczas kontroli. Protokół ten, podpisany przez osoby uczestniczące w kontroli, tj. inspektorów i kierowcę, co w sprawie miało miejsce, stanowi dowód tego, co zostało w nim stwierdzone (wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2015 r., II GSK 440/14; LEX nr 1682660). Nie jest uzasadniony zarzut podważający wiarygodność wyników ważenia pojazdu wagami LP600, co zdaniem skargi kasacyjnej uzasadnia zarzut naruszenia w sprawie przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 kpa. W świetle instrukcji użytkowania tych wag są one przeznaczone w pierwszej kolejności do statycznego pomiaru nacisku kół i osi pojazdu. Oddala to zarzut nieprzydatności tych wag w odniesieniu do ustalonego w trakcie kontroli pojazdu przekroczenia o 4,35 t dopuszczalnego nacisku osi napędowej pojazdu. Nieprawidłowość ta sankcjonowana jest karą pieniężną w wysokości 15.000 zł, zasadnie nałożoną na skarżącego. Trudno zaakceptować stanowisko skargi kasacyjnej o zachowaniu przez skarżącego należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem na tej podstawie, że w wyniku transportu doszło do przemieszczenia się ładunku w kierunku pojedynczej osi napędowej pojazdu. Czego nie bierze pod uwagę skarga kasacyjna, pojazd powinien być zabezpieczony w sposób, który uniemożliwia przesuwanie się ładunku w trakcie przewozu. Wynika to wprost z przepisu art. 61 ust. 3 prd. Ponadto wspomniana sugestia skargi kasacyjnej nie znajduje potwierdzenia w treści protokołu z kontroli drogowej. Z powyższych względów nie są oparte na usprawiedliwionej podstawie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia w sprawie przepisów postępowania. Przechodząc do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego, stosownie do art. 174 pkt 1 ppsa, zarzut ten nie poddaje się możliwości kontroli Jak już wspomniano skarga kasacyjna zarzuca błędne nałożenie na skarżącego kary pieniężnej na podstawie art. 140aa ust. 4 pkt 1 prd w sytuacji, gdy okoliczności sprawy i dowody wskazują, że skarżący nie miał wpływu na powstanie naruszenia oraz dochował należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem. Natomiast uzasadnianie zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa nie może sprowadzać się przez zakwestionowanie w skardze kasacyjnej prawidłowości ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie, gdyż kwestia ta przynależy do sfery przepisów postępowania, stanowiąc odrębną podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 ppsa (por. J.P. Tarno, Komentarz, str. 373 wraz z podanym orzecznictwem). W tym stanie sprawy skarga kasacyjna, jako nie oparta na usprawiedliwionej podstawie, podlega oddaleniu (art. 184 ppsa). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 207 § 2 ppsa.