II GSK 1933/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia del. WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 2121/14 w sprawie ze skargi L. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym oddala skargę kasacyjną

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 lutego 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 2121/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi L. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 5000 zł za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2014 r., stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu [...] stycznia 2014 r. na drodze krajowej nr [...] w miejscowości R. zatrzymano do kontroli pojazd członowy, składający się z dwuosiowego ciągnika marki [...] o nr rej. [...] wraz z trzyosiową naczepą marki [...] o nr rej. [...]. Pojazdem kierował G. G., który wykonywał przejazd na trasie O. – L. z ładunkiem podzielnym w postaci - jak to wpisano w dokumencie Wz - podkładów sosnowych typu II B sztuk 350. Podczas kontroli stwierdzono, że kontrolowany zespół pojazdów przekroczył dopuszczalny nacisk na pojedynczej osi napędowej. W wyniku pomiarów kontrolowanego pojazdu stwierdzono bowiem, że nacisk pojedynczej osi napędowej wynosi 10,8 t, co po odjęciu dopuszczalnego błędu pomiaru w wysokości 2% zaokrąglonego w górę do 0,1 t stanowiło przekroczenie o 2,8 t. W trakcie postępowania strona powoływała się na treść art. 5 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 222, poz. 1321), podnosząc, że przewożono drewno i nie stwierdzono, żeby pojazd przekroczył dopuszczalną masę całkowitą. W odpowiedzi na pytanie organu producent przewożonych w dniu kontroli podkładów wyjaśnił, że przewożonym towarem był surowiec drzewny w postaci drewna średniowymiarowego zgodnie z Polską Normą PN-92/D-95018 w postaci kłód i wyrzynek, z którego w późniejszym etapie - w wyniku formowania przez obróbkę, miały powstać podkłady sosnowe typu B 350. W następstwie powyższego [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nałożył na L. S. karę pieniężną w wysokości 5.000 zł za wykonywanie przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii III-VI. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że pod pojęciem drewna należy rozumieć drewno jak surowiec w stanie nieprzetworzonym. Natomiast drewno poddane procesowi technologicznemu traci przymiot drewna w rozumieniu ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.; dalej "p.r.d."). W odwołaniu od powyższej decyzji strona zarzuciła organowi m.in., że nie wziął pod uwagę opinii odbiorcy surowca drewna, jak i wytycznych GITD z dnia 6 kwietnia 2012 r. w sprawie wykładni pojęć "ładunku sypkiego" i "drewna". Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podnosząc w uzasadnieniu, że przewożone drewno nie było w stanie nieprzetworzonym, ale zostało poddane procesowi technologicznemu, zatem utraciło przymiot drewna w rozumieniu p.r.d. Analizując ustawowe cele regulacji określającej rzeczywistą masę pojazdu na podstawie iloczynu objętości i normatywnej gęstości właściwej dla danego drewna organ uznał, że regulacja ta została wprowadzona z uwagi na brak możliwości technicznych w zakresie prawidłowego ustalania masy drewna podczas jego załadunku, który zazwyczaj odbywa się w lesie. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie dokumentacja fotograficzna potwierdza fakt przewozu podkładów sosnowych o równomiernej strukturze poddanych uprzednio procesowi technologicznemu. L. S. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, ponownie podkreślając, że organ błędnie uznał, iż przewożony towar nie był drewnem, a co za tym idzie nałożył na niego karę w sytuacji, gdy powinien umorzyć postępowanie. W jego ocenie, przewożony towar był surowcem drzewnym, gdyż miał być poddany dalszemu przerobowi. Na potwierdzenie swojego stanowiska powołał się na wyjaśnienia odbiorcy, a także nadawcy produktu. Wyrokiem z dnia 17 lutego 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że organ nie wyjaśnił w sposób wymagany przez art. 8 k.p.a. co rozumie pod pojęciem "drewna poddanego procesowi technologicznemu" w szczególności jaki to "proces technologiczny" ma na myśli. Sąd zauważył, że pojecie procesu technologicznego w stosunku do drewna jest bardzo szerokie. Następnie Sąd I instancji powołał się na treść Wytycznych Głównego Inspektora Transportu Drogowego nr 1 z dnia 6 kwietnia 2012 r. w sprawie wykładni pojęć "ładunku sypkiego" i "drewna", z których wynika, że we wszelkiego rodzaju opracowaniach jednoznacznie przyjmuje się, iż drewno to po prostu surowiec drzewny otrzymywany ze ściętych drzew i formowany przez obróbkę w różnego rodzaju sortymenty. Występuje "drewno wielkowymiarowe (brak górnych granic rozmiaru) lub średniowymiarowe (wyrabiane w dłużycach, kłodach i wyrzynkach)". W pkt 10 Wytycznych "Przetworzenie drewna" wyjaśnia się natomiast, że "nie jest drewnem, w rozumieniu przepisu art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy zmieniającej, drewno w sytuacji jego przetworzenia przemysłowego i uzyskania "wyrobów z drewna" albowiem traci ono wówczas przymiot surowca. Norma ta nie znajdzie już zatem zastosowania np. w przypadku przewozu boazerii, mebli, elementów domków letniskowych, czy innych wyrobów drewnianych, stanowiących produkt przemysłu drzewnego." Zdaniem Sądu I instancji, za co najmniej nieuprawione należało uznać ustalenia dokonane przez organ w zakresie charakteru ładunku przewożonego przez skarżącego w sytuacji, gdy ładunek stanowiący "kłody i wyrzynki" (określony tak w piśmie producenta z dnia 13 lutego 2014 r.) został w Wytycznych zaliczony do pojęcia drewna w rozumieniu ustawy - Prawo o ruchu drogowym jako drewno średniowymiarowe. Główny Inspektor Transportu Drogowego złożył od wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 lutego 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 2121/14 skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Organ zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a., przejawiające się w mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ dokonał niewyczerpującej i błędnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, uznając, że w sprawie nie ma podstaw do umorzenia postępowania wobec skarżącego, w sytuacji, gdy ten wykazał, że przewożony w dniu kontroli ładunek stanowiło drewno i dołożył należytej staranności, czyli uczynił wszystko, czego można od niego rozsądnie wymagać, przy organizowaniu przewozu, podczas gdy okoliczności takie w żadnym razie nie znajdują oparcia w materiale dowodowym sprawy, ponieważ przewożony ładunek podkładów sosnowych nie może zostać zaliczony do żadnego z sortymentów drewna. Ponadto, z ostrożności procesowej organ zarzucił także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 61 ust. 15 i ust. 16 w zw. z art. 140aa ust. 4 pkt 2 p.r.d. i przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska oraz Ministra Gospodarki z dnia 2 maja 2012 r. w sprawie określenia gęstości drewna (Dz. U. z 2012 r., poz. 536) poprzez ich błędną wykładnię, przejawiającą się w przyjęciu przez Sąd I instancji, że zgodnie z definicją ustawową pojęcie "drewna" obejmuje swym zakresem także produkt powstały w wyniku produkcji tartacznej, jaki stanowią podkłady sosnowe, mylnie uznane przez Sąd I instancji za "kłody" będące drewnem średniowymiarowym, podczas gdy materiał ten (podkłady sosnowe) nie stanowi drewna w rozumieniu przepisów p.r.d., wobec czego przepisy rozporządzenia nie przewidują nawet sposobu przeliczania (o którym mowa w art. 61 ust. 15 i ust. 16 p.r.d.) ani też współczynnika dla przeliczania jednostki miary wyrażonej w sztukach (350 sztuk - jaka została ustalona w niniejszej sprawie) na objętość w metrach sześciennych dla danego materiału i nie określa go żadna z Polskich Norm traktujących o podziale klasyfikacji drewna, a zatem jedyną metodą pozwalającą na ustalenie rzeczywistej masy tego towaru jest jego zważenie; - art. 61 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 15 i ust. 16, art. 64 ust. 1 pkt 1, art. 140aa ust. 4 pkt 2 p.r.d. i przepisów rozporządzenia z dnia 2 maja 2012 r. w sprawie określenia gęstości drewna, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sprawie, w sytuacji gdy ładunkiem przewożony w dniu kontroli przez skarżącego nie było drewno, o którym mowa w art. 61 ust. 15 i ust. 16 i art. 140aa ust. 4 pkt 2 p.r.d., przy jednoczesnym przyjęciu przez Sąd I instancji zgodnie za stroną, producentem i odbiorcą ładunku, wbrew informacjom zawartym w dokumencie przewozowym, wskazującym na rodzaj ładunku określonego jako podkłady sosnowe, a nade wszystko w dokumentacji fotograficznej zgromadzonej podczas przeprowadzonej kontroli drogowej obrazującej wprost, iż przedmiotem ładunku nie były kłody, a produkt powstały w wyniku produkcji tartacznej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że przedmiotem przewozu nie było drewno, gdyż żadna z dostępnych klasyfikacji sortymentów drewna nie wyróżnia takiej kategorii jak podkłady sosnowe, które w istocie rzeczy stanowią produkt powstały w wyniku produkcji tartacznej. Wobec wątpliwości przy zaliczaniu do "drewna średniowymiarowego", niezbędne jest odwołanie się do Polskich Norm, które co prawda stosowane są na zasadzie dobrowolności, jednak stanowią wyłączną podstawę naukową do odpowiedniej kwalifikacji drewna w ramach jego poszczególnych sortymentów. Zdaniem organu, pod pojęciem drewna należy rozumieć drewno jako surowiec, w stanie nieprzetworzonym. Drewno poddane procesowi technologicznemu traci przymiot drewna w rozumieniu p.r.d. We wszelkiego rodzaju opracowaniach jednoznacznie przyjmuje się, że drewno, to po prostu surowiec drzewny otrzymywany ze ściętych drzew i formowany przez obróbkę w różnego rodzaju sortymenty. Organ powołał się na cel, dla którego wprowadzono do ustawy - Prawo o ruchu drogowym art. 61 ust. 15 i 16, określające, że przy przewozie drewna ustala się rzeczywistą masę całkowitą pojazdu na podstawie iloczynu jego objętości i normatywnej gęstości właściwej dla danego drewna. W ocenie organu, takie rozwiązanie miało ułatwić przewoźnikom kalkulację możliwości transportowych, jak i właściwe załadowanie pojazdów odpowiednio do parametrów technicznych, tak aby przedmiotem wykroczeń popełnianych przez przewoźników nie były przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi. Regulacja ta została wprowadzona z uwagi na brak możliwości technicznych w zakresie prawidłowego ustalania masy drewna podczas jego załadunku, który dokonywany jest zazwyczaj w lesie, gdzie bardzo często nie ma możliwości określenia jego dokładnych wymiarów, a parametry podawane są w metrach sześciennych lub przestrzennych. Skarżący nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej organu nie są uzasadnione i dlatego skarga nie została uwzględniona. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji zakwestionował stanowisko organów administracyjnych co do tego, że przewożone drewno nie jest w istocie drewnem w rozumieniu art. 61 ust. 15 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Surowe podkłady sosnowe stanowią bowiem produkt przetworzony. Są wynikiem poddania drewna procesowi technologicznemu, wskutek czego utraciły przymiot drewna, o którym mowa we wspomnianym art. 61 ust. 15 ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji wyrażone w kontrolowanym wyroku. Pomijając już kwestię rozumienia pojęcia drewna w świetle przywołanych przez Sąd I instancji Wytycznych Głównego Inspektora Transportu Drogowego nr 1 z dnia 6 kwietnia 2012 r. w sprawie wykładni pojęć "ładunku sypkiego" i "drewna" (ten akt nie ma mocy prawa powszechnie obowiązującego), należy przede wszystkim podkreślić, że ustawa - Prawo o ruchu drogowym nie definiuje pojęcia drewna na użytek nakładania kar za przejazd pojazdem nienormatywnym. Takiej definicji nie ma również w innych przepisach prawa. Stąd też zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy przyjąć, że w rozumieniu tej ustawy drewnem jest to wszystko, co zachowuje naturalne, właściwe temu surowcowi cechy fizyczne i chemiczne, niezależnie od postaci, jaką mu nadano. Nie każde zatem przetworzenie drewna pozyskanego z lasu prowadzi do powstania nowego rodzajowo produktu pozbawionego cech drewna surowego (tak NSA w wyroku z dnia 24 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 1693/16). W rozpatrywanej sprawie nie jest sporne, że przewożono surowe podkłady sosnowe, a więc surowe drewno poddane obróbce polegającej jedynie na jego pocięciu na odpowiednie wymiary. Pozwala to stwierdzić, że przewożone podkłady nie straciły w ten sposób cech fizycznych i chemicznych właściwych dla drewna jako surowca. Można dodać, że art. 61 ust. 16 ustawy – Prawo o ruchu drogowym zawiera upoważnienie do określenia w drodze rozporządzenia rodzaju i postaci przewożonego drewna. Jednakże w rozporządzeniu wydanym na podstawie tego przepisu – rozporządzeniu Ministra Środowiska oraz Ministra Gospodarki z dnia 2 maja 2012 r. w sprawie określenia gęstości drewna z tego upoważnienia nie skorzystano. Tym samym nie ma podstaw prawnych do tego, aby z tej możliwości korzystały organy administracji w sprawach o nałożenie kary za przejazd pojazdem nienormatywnym, przewożącym drewno rozstrzygając, co jest, a co nie jest drewnem w ich rozumieniu. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.