II GSK 1919/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Ostrowska Sędzia NSA Dariusz Zalewski Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2025 r. sygn. akt VI SAB/Wa 93/24 w sprawie ze skargi K.N. na bezczynność Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji w przedmiocie załatwienia wniosku o nałożenie zakazu rozpowszechniania audycji oraz nałożenia kary za naruszenie obowiązków oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 maja 2025r., sygn. akt VI SA/Wa 93/24 na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, pkt 3 i § 1a ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024r., poz. 935 t.j., dalej: "p.p.s.a.") po rozpoznaniu skargi K. N. (dalej też: "strona", "skarżący") na bezczynność Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (dalej też: "Przewodniczący KRRiT", "organ") w przedmiocie załatwienia wniosku o nałożenie zakazu rozpowszechniania audycji oraz nałożenie kary za naruszenie obowiązków stwierdził, że Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji dopuścił się bezczynności (pkt 1. wyroku), stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2. wyroku), zobowiązał Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji do załatwienia wniosku K. N. z 26 i 27 sierpnia 2024r. oraz 16 września 2024r. w terminie miesiąca od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami (pkt 3. wyroku), orzekając o kosztach postępowania (pkt 4. wyroku). Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismami z dnia 26 i 27 sierpnia oraz 16 września 2024r. skarżący wystąpił do Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji w związku z wyemitowaną w różnych godzinach i terminach audycją Interwencja przez TV P. na jego temat. W pismach tych wskazywał, że nie wyraża zgody na publikację materiałów dotyczących jego życia prywatnego i rodzinnego, gdyż naruszają one jego dobre imię, prywatność i godność. Pismami z 9 września 2024r. i 2 października 2024r., Przewodniczący KRRiT zwrócił się do nadawcy audycji o przekazanie zapisu przedmiotowej audycji oraz przedstawienie w terminie 14 dni stanowiska odnoszącego się do przedstawionych przez stronę zarzutów. Jednocześnie, pismem z 9 września 2024r. poinformowano stronę, że organ zwrócił się o przekazanie do nadawcy audycji niezbędnych materiałów oraz iż sprawa zostanie przeanalizowana wyłącznie pod kątem naruszenia przez nadawcę przepisów ustawy z 29 grudnia 1992r. o radiofonii i telewizji (tekst jedn. Dz.U. z 2024r., poz. 96, dalej także: "ustawa"). Kolejno, pismem z 29 września 2024r. złożył ponaglenie, wskazując że do tej pory jego wnioski nie zostały załatwione. Następnie wniósł skargę na bezczynność Przewodniczącego KRRiT w związku z jego wystąpieniami z 26, 27 sierpnia 2024r. oraz 16 września 2024r., domagając się zobowiązania organu do niezwłocznego wydania decyzji, stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie oraz zasądzenia na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący KRRiT wniósł o jej odrzucenie w oparciu o art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., ewentualnie o jej oddalenie w całości. W ocenie organu skarga powinna zostać odrzucona, gdyż sprawa zainicjowana podaniami skarżącego z 26 sierpnia 2024r., uzupełnionym 27 sierpnia 2024r., i 16 września 2024r. nie należy do właściwości sądów administracyjnych. Organ wyjaśnił, że podanie złożone przez skarżącego zainicjowało postępowanie skargowe, w ramach którego organ prowadzi czynności wewnętrzne zmierzające do ustalenia i wyjaśnienia okoliczności wskazywanych przez skarżącego, o czym jest zawiadamiany. Dopiero w przypadku uznania przez organ, że zachodzi prawdopodobieństwo naruszenia przepisów ustawy o radiofonii i telewizji, możliwym staje się wszczęcie przez Przewodniczącego KRRiT z urzędu postępowania administracyjnego wobec nadawcy i zastosowanie narzędzi interwencyjno-represyjnych przewidzianych w ustawie. W sytuacji zaś, gdyby Sąd nie podzielił stanowiska organu co do odrzucenia skargi, wniósł o jej oddalenie. W tym zakresie wskazał, że podania skarżącego wpłynęły do organu w dniu 26 sierpnia 2024r. i 16 września 2024r., wobec czego na dzień złożenia ponaglenia nie upłynął jeszcze ustawowy miesięczny okres rozpatrzenia sprawy dla żadnej z ww. skarg. Wskazał, też, że Przewodniczący KRRiT nie może wszcząć i wydać jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w danej sprawie, bez uzyskania zapisu nagrania przekazanego przez nadawcę danej audycji i jej zbadania. W przedmiotowej sprawie zwrócono się do nadawcy - Telewizji P. S.A. z wezwaniem o przedłożenie nagrań spornej audycji. Do czasu ich przekazania i oceny pod kątem możliwych naruszeń ustawy, organ nie może efektywnie dalej prowadzić i zakończyć postępowania zainicjowanego wnioskami skarżącego. WSA stwierdzając, że Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji dopuścił się bezczynności, uznał jednakże, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego z 26 i 27 sierpnia 2024r. oraz 16 września 2024r. w terminie miesiąca od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami. W pierwszej kolejności wskazał, że intencją skarżącego nie było złożenie skargi o której mowa w Dziale VIII k.p.a., ale spowodowanie podjęcia przez organ konkretnych działań. W tej konkretnej sytuacji, zasadniczo organ zobowiązany był do załatwienia sprawy poprzez wydanie odpowiedniego rozstrzygnięcia, a zatem nie uwzględnił wniosku organu o odrzucenie skargi w oparciu o art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wskazał, że zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez Sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W niniejszej sprawie, uznał, że skarżący przed wniesieniem skargi na bezczynność wypełnił ustawową przesłankę dopuszczalności jej wniesienia, a mianowicie poprzedził ją złożonym do organu ponagleniem (art. 53 § 2b p.p.s.a. w zw. z art. 37 k.p.a.). Z akt administracyjnych wynika, że ponaglenie do organu wpłynęło jako pierwsze. Zaś w następnej kolejności została wniesiona skarga. Przywołując treść art. 61 § 1 k.p.a. wskazał, że żądanie złożone w zakresie właściwości danego organu wszczyna postępowanie, które musi być zakończone rozstrzygnięciem merytorycznym lub procesowym. Zatem organ mając na względzie żądanie strony musi dokonać jego oceny z punktu widzenia materialnych i procesowych przesłanek konstruujących sprawę administracyjną i stosownie do wyników takiej oceny podjąć rozstrzygnięcie. Dotyczy to również sytuacji, gdy w ocenie organu żądanie jest niezasadne, czy też nie ma oparcia w przepisach prawa. Jednostka ma bowiem prawo do załatwienia jej żądania w odpowiedniej procedurze, która następnie podlega kontroli. Co do zasady zatem organ winien podjąć działania mające na celu załatwienie sprawy. Brak takich działań pozbawia wnioskodawcę uprawnień procesowych wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego, jak również uniemożliwia zakwestionowanie stanowiska organu przez skorzystanie z przewidzianych prawem środków odwoławczych. W ocenie WSA bezsprzecznie organ nie załatwił sprawy w terminie prawem wymaganym. W dacie wniesienia skargi sprawa nie została zakończona. Również i na dzień orzekania brak jest informacji o załatwieniu sprawy. Dlatego uznał, że organ pozostawał w bezczynności. Jednakże, w ocenie Sądu I instancji, bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast fakt przekroczenia ustawowych terminów załatwiania spraw sam w sobie, co do zasady, nie jest taką szczególną okolicznością. W konsekwencji stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, chociaż niewątpliwie stanowi naruszenie prawa, nie przesądza jeszcze o rażącym charakterze tego naruszenia. W tej konkretnej sprawie w ocenie WSA organ podjął działania mające na celu pozyskanie zapisu audycji wskazywanych przez stronę od jej nadawcy i poinformował o tym skarżącego. Ponadto z wypowiedzi organu wynika, że pisma strony zostały zakwalifikowane jako skarga w rozumieniu Działu VIII k.p.a. Brak jest zatem podstaw do przypisania organowi złej woli, natomiast organ winien zakończyć postępowanie wszczęte wnioskiem strony w sposób procesowy, stosownie do obowiązujących w tym zakresie przepisów. Uznał, że brak jest podstaw do wymierzenia organowi z urzędu grzywny, albowiem okoliczności sprawy niniejszej nie naprowadzają na przyjęcie, że organ lekceważy prawo. Rozważając zaś kwestię zasądzenia z urzędu sumy pieniężnej uznał, że już samo stwierdzenie bezczynności odpowiada poczuciu sprawiedliwości za niewłaściwe działanie organu, które nie było intencjonalne. W sprawie zaś nie zachodzi szczególnie drastyczny przypadek zwłoki, noszący cechy celowego unikania załatwienia sprawy. W skardze kasacyjnej Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i odrzucenie w całości skargi; na ewentualność uznania przez NSA, iż w sprawie nie zachodzi nieważność postępowania przed Sądem I instancji lub nie występują w niej podstawy do odrzucenia skargi, oraz że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona uchylenie skarżonego orzeczenia w całości oraz o oddalenie skargi w całości, zasądzenie zwrotu poniesionych niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym wpisu od skargi kasacyjnej oraz kosztów zastępstwa procesowego. Oświadczył również, iż zrzeka się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: I. Naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność, w sytuacji gdy sprawa nie podlega kontroli sądowej - co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 2) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z kontrolą postępowania, które ma się zakończyć wydaniem rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie nie może być wydane, co powoduje, że sprawa nie podlegała kontroli Sądów administracyjnych i skarga K. N. z 29 września 2024r. winna być odrzucona - co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 3) art. 61 § 1 k.p.a. i art. 61a w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 149 § 1 pkt 1) i 3 ) i 153 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organ był zobowiązany do "wydania aktu administracyjnego" w przedmiocie wszczęcia postępowania wskutek wystąpienia skarżącego, co skutkowało niezasadnym zobowiązaniem organu do wydania aktu normatywnego i niezasadnym orzeczeniem o bezczynności organu; 4) art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. art. 227 k.p.a. i art. 237 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że tut. organ jest zobowiązany do rozpoznania wniosków z 14 stycznia 2020r. poprzez wydanie rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy tego rodzaju wnioski skarżącego z 26 i 27 sierpnia 2024r. oraz 16 września 2024r. nie wszczynają postępowania administracyjnego, a organ zobowiązany jest jedynie do zawiadomienia skarżącego o sposobie załatwienia sprawy - co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 5) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z. art. 227 k.p.a. i art. 237 § 3 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że Przewodniczący KRRiT dopuścił się bezczynności, w sytuacji gdy tut. organ poinformował stronę o sposobie załatwienia sprawy, tym samym nie pozostawał w bezczynności - co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie i rozważenie możliwości podjęcia uchwały rozstrzygającej rozbieżności orzecznicze i dokonującej wykładni prawa w celu ujednolicenia stanowiska dotyczącego zagadnienia prawnego objętego postępowaniem, a prawidłowo rozstrzygniętego przedmiotowym wyrokiem. Oświadczył też, iż zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. W uzupełnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazał na przyjęcie skargi przez Europejski Trybunał Praw Człowieka w sprawie N. v. Polska, skarga nr 9636/25 na sporną audycję Telewizji P. Interwencja wraz z korespondencją. Pismem z 6 października 2025r. organ ustosunkował się do odpowiedzi skarżącego na skargę kasacyjną podtrzymując stanowisko, iż skarga skarżącego winna zostać odrzucona. W piśmie z 20 października 2025r. uzupełnionym pismem z 27 października 2025r. skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z kserokopii załączonych dokumentów oraz nagrań. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, zaś strona nie zażądała jej przeprowadzenia. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Granice skargi są więc wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż z uwagi na związanie Sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy Sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 26 września 2000r., sygn. akt IV CKN 1518/2000, OSNC 2001/3, poz. 39 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 sierpnia 2004r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36, wyrok NSA z 12 września 2019r., sygn. akt II GSK 634/19). Skarga kasacyjna została oparta na podstawie kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to jest na naruszeniu przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem NSA zarzuty te są nietrafne. Przede wszystkim za nietrafne należy uznać zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1-4 oraz pkt 8 i 9 p.p.s.a., w których Przewodniczący KRRiT podnosi błędne zastosowanie tych przepisów i nieodrzucenie skargi, w sytuacji gdy sprawa nie należała do właściwości Sądu administracyjnego. Zaznaczyć należy, że skarżący we wnioskach z 26 i 27 sierpnia oraz 16 września 2024r. wystąpił do Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji w związku z wyemitowaną w różnych godzinach i terminach audycją Interwencja przez TV P. na jego temat. W pismach tych wskazywał, że nie wyraża zgody na publikację materiałów dotyczących jego życia prywatnego i rodzinnego, gdyż naruszają one jego dobre imię, prywatność i godność. Ponadto w piśmie z 2 października 2024r. doprecyzował, że w związku z tymi publikacjami domaga się ukarania nadawcy i zakazu dalszych publikacji przedmiotowych materiałów. W tej konkretnej sytuacji, zatem organ zobowiązany był do załatwienia sprawy poprzez wydanie odpowiedniego rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji, wskazując bezczynność Przewodniczącego KRRiT, nie twierdził, że organ ma wydać konkretną decyzję. Sąd ten stwierdził tylko, że Przewodniczący KRRiT ma zakończyć postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącego i dokonać jego oceny z punktu widzenia materialnych i procesowych przesłanek konstruujących sprawę administracyjną i stosownie do wyników takiej oceny podjąć rozstrzygnięcie, co dotyczy również sytuacji, gdy w ocenie organu żądanie jest niezasadne, czy też nie ma oparcia w przepisach prawa. Trafnie WSA wskazał, że strona ma prawo do załatwienia jej żądania w odpowiedniej procedurze, która następnie podlega kontroli. Co do zasady zatem organ winien podjąć działania mające na celu załatwienie sprawy. Brak takich działań pozbawia wnioskodawcę uprawnień procesowych wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego, jak również uniemożliwia zakwestionowanie stanowiska organu przez skorzystanie z przewidzianych prawem środków odwoławczych. Załatwienie to ma mieć charakter procesowy, zatem nie spełnia tego wymogu poinformowanie skarżącego na temat jego żądania. Z treści art. 61 § 1 k.p.a. wynika, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Oznacza to, że żądanie złożone w zakresie właściwości danego organu wszczyna postępowanie, które musi być zakończone rozstrzygnięciem merytorycznym lub procesowym. Zatem organ, mając żądanie strony, musi dokonać jego oceny z punktu widzenia materialnych i procesowych przesłanek konstruujących sprawę administracyjną i stosownie do wyników takiej oceny podjąć rozstrzygnięcie. Brak takiego działania jest bezczynnością, co trafnie wykazał Sąd I instancji. NSA zauważa również, że skarga na bezczynność Przewodniczącego KRRiT została złożona po wniesieniu przez skarżącą ponaglenia. Na gruncie obowiązującego prawa skarga na bezczynność jest niedopuszczalna po zakończeniu postępowania (zob. uchwała NSA z 22 czerwca 2020r., sygn. akt II OPS 5/19, publ. na stronie internetowej CBOSA), jednak przez zakończenie postępowania należy rozumieć wydanie aktu rozstrzygającego o żądaniu, a nie podjęcie innych działań w ramach postępowań regulowanych przez Kodeks postępowania administracyjnego, ale niebędących postępowaniem jurysdykcyjnym. Z tych powodów rozpoznawane zarzuty należało uznać za niezasadne. Konsekwencją tego musi być stwierdzenie, że nietrafne są zarzuty podnoszące naruszenie przez Sąd I instancji art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. Skutkiem stwierdzenia niedziałania organu w sposób prawem nakazany musi być uznanie jego bezczynności, a konsekwencją tego ma być wyznaczenie terminu do wydania aktu lub podjęcia prawem nakazanych czynności. W taki sposób orzekł Sąd I instancji, zatem nie można temu Sądowi stawiać zarzutu naruszenia wskazanych przepisów. Końcowo należy zauważyć, że skarżący nie składał Przewodniczącemu KRRiT wniosku w trybie Działu VIII Skargi i wnioski Kodeksu postępowania administracyjnego, ale żądał wszczęcia postępowania w związku ze wskazanymi publikacjami domagając się ukarania nadawcy i zakazu dalszych publikacji przedmiotowych materiałów. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji intencją skarżącego nie było złożenie skargi o której mowa w Dziale VIII k.p.a., ale spowodowanie podjęcia przez organ konkretnych działań. A zatem wniesione żądanie wymagało rozstrzygania w trybie procesowym, a nie działania na podstawie art. 249 k.p.a., co czyni niezasadnym zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. art. 227 k.p.a. i art. 237 § 3 k.p.a. Z przepisów art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. wynika, że Sądy administracyjne rozpoznają skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego w zakresie spraw lub kwestii rozstrzyganych w drodze postanowień zaskarżalnych zażaleniem oraz postanowień kończących postępowanie w sprawie i rozstrzygających sprawę co do istoty. Wbrew zatem twierdzeniu skarżącego kasacyjnie organu, niezałatwienie żądania strony w terminie określonym w art. 35 § 1 k.p.a. stanowiło bezczynność organu w rozumieniu przytoczonych przepisów, podlegającą skardze do Sądu administracyjnego. Niezasadny jest zatem wniosek skargi kasacyjnej o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Z kolei § 3 powołanego przepisu stanowi, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Wykładnia przepisów proceduralnych w tym zakresie nie może budzić wątpliwości. W zakresie wniosku o przeprowadzenie dowodu z dokumentów zauważyć trzeba, że w postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną NSA ocenia wyłącznie prawidłowość działania Sądu administracyjnego I instancji w granicach podstaw kasacyjnych. Pomijając, iż załączone przez skarżącego kserokopie nie są dokumentami w rozumieniu przepisów prawa, nie zostały poświadczone za ich zgodność z oryginałem, to wskazać należy, iż Sąd I instancji jak i NSA nie prowadzą postępowania dowodowego, a jedynie kontrolują ustalenia faktyczne dokonane przez właściwe organy. Natomiast tylko wyjątkowo Sąd administracyjny może na mocy art. 106 § 3 p.p.s.a. przeprowadzić z urzędu lub na wniosek stron dowody uzupełniające, lecz tylko z dokumentów urzędowych, oraz gdy jest to konieczne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości związanych z oceną czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w danej sprawie. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie występują istotne wątpliwości co do oceny zgodności zaskarżonego aktu administracyjnego z prawem. Na dzień orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawa administracyjna nie została załatwiona. Z kolei w związku z zarzutem naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...)" wskazać należy, że przepis ten określa granice rozpoznania skargi przez Sąd administracyjny I instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania (bezczynności) organu administrującego. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby Sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Nie mieści się w tym zakresie kwestionowanie prawidłowości ustalenia stanu faktycznego sprawy. W realiach niniejszej sprawy Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w zakresie bezczynności prowadzenia postępowania przez organ, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Oznacza to, że kwestie merytoryczne dotyczące prawa materialnego nie mogą być rozstrzygane w sprawie, której przedmiotem jest bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji (wyrok NSA z 19 kwietnia 2018r.,sygn. akt II OSK 101/18). Instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania ma na celu jedynie spowodowanie ustania stanu bezczynności czy też przewlekłości poprzez doprowadzenie do załatwienia sprawy, nie może natomiast prowadzić do jej merytorycznego rozstrzygnięcia przez Sąd. Akt lub czynność organu, będące następstwem uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania, podlegają kontroli sądowej w odrębnym postępowaniu, wszczynanym w wyniku ich zaskarżenia i wówczas Sąd administracyjny ocenia, czy sposób załatwienia sprawy wybrany przez organ był zgodny z przepisami prawa (wyrok NSA z 22 marca 2018r., sygn. akt I OSK 2032/16). Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku nie orzekał merytorycznie, nie przesądził, jaką decyzję powinien wydać organ. Orzekał tylko w zakresie bezczynności prowadzonego postępowania w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego. Mając na uwadze wszystkie przedstawione argumenty należało więc stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. Odnosząc się do wniosku o przedstawienie powiększonemu składowi orzekającemu Naczelnego Sądu Administracyjnego pytania prawnego, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę nie znalazł podstaw do skierowania wniosku do składu powiększonego NSA o podjęcie uchwały zawierającej rozstrzygnięcie zagadnień prawnych budzących poważne wątpliwości w niniejszej sprawie. W tym stanie rzeczy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.