II GSK 1905/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Anna Robotowska (spr.) Sędzia del. WSA Marek Sachajko Protokolant Anna Fyda-Kawula po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej I. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2015 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1054/14 w sprawie ze skargi I. S. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu podania w sprawie ustalenia zasad dostępu do budynku w celu zapewnienia telekomunikacji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od I. S. na rzecz Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 1 kwietnia 2015 r., sygn. VIII SA/Wa 1054/14, oddalił skargę I. S. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (UKE) z dnia [...] lipca 2014 r. w przedmiocie zwrotu podania w sprawie ustalenia zasad dostępu do budynku w celu zapewnienia telekomunikacji. I Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: I. S., prowadząca działalność gospodarczą pod firmą I. S. [...], (dalej: skarżąca) pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r., na podstawie art. 30 ust. 1 oraz art. 21 ust. 2 i art. 22 ust. 1 w zw. z art. 30 ust. 5 i art. 31 ust. 1 ustawy z 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2010 r., nr 106, poz. 675 ze zm.), wystąpiła do Prezesa UKE z wnioskiem o wydanie decyzji administracyjnej, zastępującej umowę stron, stwierdzającej obowiązek uczestników postępowania do zapewnienia skarżącej dostępu do budynku położonego w R. przy ul. L. [...] w celu zapewnienia wnioskodawcy telekomunikacji, tj.: możliwości wykorzystania istniejącego przyłącza telekomunikacyjnego (systemów bezprzewodowych łączących instalację wewnętrzną budynku z publiczną siecią telekomunikacyjną wnioskodawcy), znajdujących się na dachu budynku, oraz możliwości wykorzystania istniejącej instalacji telekomunikacyjnej budynku (urządzeń radiowych, antenowych konstrukcji wsporczych, elementów infrastruktury telekomunikacyjnej, w szczególności kabli i przewodów wraz z osprzętem instalacyjnym, kanalizacją kablową w budynku). Prezes UKE postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. zwrócił wniosek skarżącej. Organ wskazał, iż z uwagi na przedmiot sprawy (istniejąca infrastruktura) właściwym do orzekania jest sąd powszechny. W ocenie Prezesa UKE przedmiotem żądania skarżącej jest w istocie uregulowanie bezumownego korzystania z nieruchomości pozostającej w zarządzie Wspólnoty Mieszkaniowej, nie zaś zapewnienie dostępu do budynku. Powyższe w ocenie organu przemawia za tym, że nie jest on właściwy w sprawie uregulowania korzystania z nieruchomości w celu zapewnienia telekomunikacji w sytuacji, w której to korzystanie już miało miejsce i jednocześnie brak jest podstawy prawnej dla tego korzystania, a wnioskująca domaga się uregulowania praw i obowiązków w zakresie takiego dostępu. Skarżąca w dniu [...] lutego 2014 r. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, iż ustawa o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych po nowelizacji art. 30 pozwala wprost na wydanie decyzji administracyjnej, której przedmiotem będzie rozstrzygnięcie o zasadach korzystania z nieruchomości w celu eksploatacji istniejącej infrastruktury telekomunikacyjnej, będącej własnością skarżącej. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. Prezes UKE działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) w skrócie: k.p.a. w związku z art. 206 ust. 1 ustawy z 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2014 r., poz. 243) w skrócie: p.t. oraz art. 66 § 3 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie o zwrocie podania skarżącej z dnia [...] sierpnia 2013 r. W uzasadnieniu organ ponownie wskazał, iż przedmiotem postępowania jest tylko (wbrew twierdzeniom skarżącej) uregulowanie bezumownego korzystania z dudynku, a nie dostęp do tego budynku w celu zapewnienia jego mieszkańcom telekomunikacji i w związku z powyższym podtrzymał stranowisko, iż właściwym dla rozpoznania sprawy jest sąd powszechny. Prezes UKE przywołał także art. 30 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, podnosząc, iż ma on zastosowanie w sytuacji, w której przedsiębiorca telekomunikacyjny ma zamiar wykorzystać istniejące przyłącze lub istniejącą instalację telekomunikacyjną budynku, przy czym dotyczy to przyłącza i instalacji niebędącej własnością przedsiębiorcy telekomunikacyjnego, który żąda dostępu do nieruchomości/budynku. W ocenie organu roszczenie dotyczące uregulowania bezumownego korzystania z cudzej nieruchomości jest przedmiotem sprawy cywilnej, a nie administracyjnej. Skarżącej przysługuje bowiem roszczenie o ustanowienie służebności przesyłu na podstawie art. 3052 § 1 w zw. z art. 49 § 1 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz.121 ze zm.) w skrócie: k.c., podlegające rozpoznaniu przez sąd powszechny. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, skarżąca wniosła skargę domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i zarzucając naruszenie art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych poprzez jego błędną wykładnię, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 66 ust. 3 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 p.t. oraz art. 7, art. 77 ust. 1 i art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia o zwrocie wniosku bez rozpatrzenia w całości przedstawionej sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) w skrócie: p.p.s.a., oddalił skargę I. S. i wskazał, że zgodnie z art. 66 § 3 k.p.a., który stanowił podstawę wydania zaskarżonego postanowienia, jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono zwraca je wnoszącemu. W ocenie Sądu pierwszej instancji prawidłowo Prezes UKE skorzystał z uprawnienia przewidzianego w tym przepisie uznając, że skarżąca swojego żądania w sprawie zalegalizowania korzystania z nieruchomości może dochodzić na drodze postępowania sądowego przed sądem powszechnym, tj. o ustanowienie służebności przesyłu. WSA wskazał, że z ustalonego przez organ i w zasadzie bezspornego stanu faktycznego wynika, iż skarżąca w dniu [...] września 2011 r. zawarła ze spółką [A.] sp. j. w R. umowę sprzedaży sieci internetowej, na mocy której nabyła znajdującą się w budynku sieć internetową wraz z wyposażeniem i innymi urządzeniami technicznymi niezbędnymi do świadczenia przez tę sieć usług internetowych. Strona, w oparciu o powyższą umowę rozpoczęła świadczenie usług telekomunikacyjnych dla mieszkańców tego budynku. Następnie skarżąca otrzymała projekt nowej umowy regulującej kwestie dostępu do budynku w celu świadczenia usług telekomunikacyjnych, jednak z uwagi na fakt, iż w ocenie skarżącej projekt tej umowy był niezgodny z przepisami ustawy szerokopasmowej, tj. przewidywał odpłatność z tytułu dostępu w kwocie 1500 zł rocznie, skarżąca pismem z dnia [...] czerwca 2012 r., poinformowała spółkę Zarządzanie Nieruchomościami [B.] Sp. z o.o., że nie akceptuje przedstawionych jej warunków uzyskania dostępu do budynku. Prezes UKE na podstawie treści wniosku z dnia [...] sierpnia 2013 r. uznał, iż skarżąca posiada faktyczny dostęp do budynku w celu zapewnienia telekomunikacji i za pomocą posiadanej infrastruktury telekomunikacyjnej świadczy usługi telekomunikacyjne mieszkańcom budynku. Korzystanie z nieruchomości nie opiera się jednak na żadnym tytule prawnym i jest kwestionowane przez właściciela nieruchomości, albowiem skarżącą nie zawarła stosownej umowy z właścicielem nieruchomości tj. Wspólnotą Mieszkaniową. Dalej WSA przywołał treść art. 30 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, który obliguje właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcę nieruchomości niebędącego przedsiębiorcą telekomunikacyjnym do zapewnienia temu przedsiębiorcy dostępu do nieruchomości, w tym do budynku oraz miejsca w budynku, w którym zbiegają się kable lub przewody telekomunikacyjne doprowadzone do lokalu w tym budynku. Redakcja art. 30 ust. 1 cytowanej ustawy wskazuje na to, iż celem nałożenia tego obowiązku jest zapewnienie telekomunikacji w budynku poprzez umożliwienie stworzenia, wykorzystania czy też odtworzenia instalacji i przyłączy telekomunikacyjnych. W myśl art. 30 ust. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych warunki dostępu, o którym mowa w ust. 1 i 3, określa umowa zawarta między przedsiębiorcą telekomunikacyjnym a wskazanymi wyżej podmiotami. WSA stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie brak tytułu prawnego w postaci umowy został spowodowany powstaniem sporu pomiędzy skarżącą i Wspólnotą Mieszkaniową co do określenia kwoty należności za korzystanie z nieruchomości wspólnej, w tym z energii elektrycznej. Sąd pierwszej instancji zgodził się z organem, że korzystanie z sieci telekomunikacyjnej zlokalizowanej w przedmiotowym budynku, stanowi korzystanie z cudzej nieruchomości i jest sprawą ze stosunków z zakresu prawa cywilnego. W tych okolicznościach, skoro skarżąca i Wspólnota Mieszkaniowa nie mogą dojść do porozumienia i zawrzeć stosownej umowy, skarżąca powinna dochodzić swoich roszczeń przed sądem powszechnym. Końcowo WSA wskazał, że organ prawidłowo ustalił stan faktyczny i należycie uzasadnił swoje stanowisko odnośnie braku kompetencji do orzekania w sprawie, nie dopuścił się przy tym naruszenia art. 7, art. 77, art. 80, art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. II W wywiedzionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skardze kasacyjnej I. S., na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzuciła: I. nierozpoznanie sprawy co do istoty, a przez to naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 ust. 1 p.p.s.a. polegające na uznaniu, że fakt posiadania przez operatora telekomunikacyjnego tytułu prawnego do jego sieci w budynku oznacza automatycznie faktyczny dostęp do budynku i nieruchomości w celu zapewnienia telekomunikacji w tym budynku i w konsekwencji braku rozważenia i rozstrzygnięcia przez sąd, czy wnioskodawca ma rzeczywiście taki dostęp i czy możliwe jest wydanie decyzji administracyjnej, której przedmiotem jest uzyskanie dostępu do nieruchomości i budynku w celu zapewnienia telekomunikacji w tym budynku poprzez wykorzystanie już istniejącej infrastruktury telekomunikacyjnej, należącej do skarżącego (wnioskodawcy); II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 30 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych poprzez jego błędną wykładnię (oraz w konsekwencji niezastosowanie) polegającą na przyjęciu, iż przepis uniemożliwia wydanie decyzji administracyjnej zastępującej umowę stron, określającą warunki korzystania z nieruchomości i budynku, w celu zapewnienia telekomunikacji w tym budynku, poprzez umożliwienie operatorowi wykorzystania należącej do niego i istniejącej sieci, pomimo tego, że przepis literalnie taką możliwość przewiduje; 2) art. 30 ust. 1 w związku z art. 30 ust. 5 i art. 22 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż na tej podstawie zapewniany jest wyłącznie dostęp faktyczny do budynku, a nie ustanawiany tytuł prawny do korzystania z nieruchomości i budynku w celu zapewnienia telekomunikacji w budynku, podczas gdy zgodnie z treścią art. 22 ust. 2 w zw. z art. 30 ust. 5 decyzja zastępuje umowę stron i określa prawne uwarunkowania korzystania z nieruchomości i budynku przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego; 3) art. 30 ust. 5 w zw. z art. 30 ust. 1 i 3 i art. 30 ust. 3a i ust. 3b ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż Prezes UKE nie jest władny do określania zasad ponoszenia kosztów przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 30 ust. 1 cytowanej ustawy. Podnosząc te zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a w konsekwencji uchylenie zaskarżonego postanowienia Prezesa UKE z dnia [...] lipca 2014 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych. Prezes UKE nie udzielił odpowiedzi na skargę kasacyjną. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, ponieważ podniesione w niej zarzuty naruszenia wskazanych przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz przepisów ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nie są uzasadnione. Istota sporu prawnego w tej sprawie sprowadza się do tego, czy żądanie skarżącej wszczęcia postępowania administracyjnego i załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej dotyczy sprawy administracyjnej, ponieważ Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu, że żądanie skarżącej dotyczy sprawy o charakterze cywilnoprawnym, której załatwienie należy do właściwości sądu powszechnego. Skarżąca w skardze kasacyjnej przedstawiła bardzo obszerną argumentację na podstawie własnej wykładni przepisu art. 30 w związku z art. 22 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych w celu uzasadnienia stanowiska, że stosunki prawne między skarżącą a Wspólnotą Mieszkaniową w zakresie korzystania przez skarżącą z budynku przy ul. L. [...] w R. podlegały uregulowaniu w drodze decyzji w sprawie dostępu do infrastruktury technicznej, o której mowa w art. 22 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Argumentacja przedstawiona przez skarżącą nie jest przekonująca, gdyż nie uwzględnia istotnych okoliczności sprawy oraz nie odnosi się do zasadniczych motywów stanowiska organu i Sądu pierwszej instancji. Przede wszystkim skarżąca pomija to, że co do zasady stosunki prawne w zakresie łączy telekomunikacyjnych w budynku między właścicielem nieruchomości (budynku) a przedsiębiorcą telekomunikacyjnym mają charakter cywilnoprawny. Kształtowanie tych stosunków w drodze decyzji administracyjnej dopuszcza ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, jednakże tylko w ściśle określonym zakresie. Oznacza to, że przepisy ustawy dopuszczające możliwość ingerencji administracyjnej, muszą być stosowane ściśle, jako wyjątek ograniczający swobodę stron stosunku cywilnoprawnego i właściwość sądu powszechnego – w razie powstania sporu między stronami. Z tego względu nie ma racji skarżąca, która prezentuje stanowisko bazujące na rozszerzającej wykładni przepisów art. 30 cytowanej ustawy. Skarżąca w skardze kasacyjnej nie kwestionuje stanowiska organu, przyjętego na podstawie oświadczenia skarżącej, co do tego, że za pomocą posiadanej infrastruktury telekomunikacyjnej w budynku świadczy usługi telekomunikacyjne mieszkańcom tego budynku (dotyczy to 8 lokatorów, co oznacza, że posiada dostęp do infrastruktury technicznej w tym budynku (skarżąca nabyła te uprawnienia od poprzedniego właściciela, który miał już umowę ze Wspólnotą Mieszkaniową). Ustalenie to zostało powtórzone w stanowisku Sądu pierwszej instancji. Wynika z tego, że sprawa dostępu do nieruchomości (budynku) w celu zapewnienia telekomunikacji w budynku Wspólnoty w rozumieniu art. 30 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nie wymaga załatwienia w drodze decyzji administracyjnej w sprawie dostępu do infrastruktury technicznej, o której mowa w art. 22 cytowanej ustawy. W takim stanie faktycznym, gdy przedsiębiorca telekomunikacyjny posiada infrastrukturę techniczną zapewniając telekomunikację w budynku i świadczy usługi telekomunikacyjne mieszkańcom budynku, spór nie dotyczy braku dostępu do budynku (nieruchomości) w rozumieniu art. 30 ust. 1 ustawy, ale sporu, którego przedmiotem jest korzystanie z cudzej nieruchomości, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości sądu powszechnego i spór taki nie może być rozstrzygany w postępowaniu administracyjnym w drodze decyzji administracyjnej. W tym zakresie należy podzielić stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 2984/14 (publ. CBOSA). Sąd pierwszej instancji trafnie zwrócił uwagę, że koszty związane z udostępnieniem nieruchomości w celu wykorzystywania istniejącej instalacji telekomunikacyjnej w budynku, szczególnie koszty energii elektrycznej oraz najmu, które ponosi przedsiębiorca telekomunikacyjny, zostały uregulowane w art. 30 ust. 3b ustawy z o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Natomiast z art. 30 ust. 5 tej ustawy wynika wprost, że przepisy art. 19-24 ustawy, które regulują wydawanie decyzji w sprawie dostępu do infrastruktury technicznej stosuje się do dostępu, o którym mowa w art. 30 ust. 1 i 3, co oznacza, że został pominięty art. 30 ust. 3b ustawy i sprawa kosztów, o których mowa w tym przepisie, nie może być rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli przedsiębiorca telekomunikacyjny posiada już dostęp do nieruchomości i świadczy usługi mieszkańcom wykorzystując istniejące przyłącza telekomunikacyjne. W tym stanie rzeczy nie można podzielić zarzutu skarżącej, że Sąd pierwszej instancji nie rozpoznał sprawy co do jej istoty, ponieważ w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku obszernie odniesiono się do wszystkich kwestii, które miały istotne znaczenie dla oceny, że przedmiotem żądania skarżącej jest rozpoznanie sprawy cywilnej, która należy do właściwości sądu powszechnego. Stąd zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a. jest oczywiście chybiony. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.