II GSK 19/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat - Rembelska Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 27 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 198/18 w sprawie ze skargi R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę R.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] listopada 2017 r. w przedmiocie zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu uchyliło decyzję Wójta Gminy Lubicz z dnia [...] marca 2017 r., w sprawie odmowy wydania zezwolenia kategorii I na przejazd pojazdu nienormatywnego po drodze zlokalizowanej przy ulicy [...] w [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Orzekając ponownie, decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., Wójt Gminy Lubicz odmówił R.W. (skarżący, skarżący kasacyjnie), prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą [...], wydania zezwolenia kat. I i jednego wypisu na przejazd pojazdu nienormatywnego po drodze ul. [...] w [...], gmina Lubicz na okres 12 miesięcy. Organ I instancji zwrócił uwagę, że dojazd do nieruchomości wnioskodawcy zlokalizowanej przy ulicy [...]w [...] umożliwia przejazd drogą wojewódzką nr [...], przy której usytuowany jest zjazd indywidualny na tę nieruchomość. Droga wojewódzka nr [...], w dalszym ciągu łączy się z drogą wojewódzką nr [...], przez co nie występuje konieczność korzystania z przejazdu po drodze - ulicy [...] w [...], na której obowiązuje zakaz, wprowadzony znakiem B-18. Na drogach wojewódzkich nr [...] i [...] zakaz powyższy nie obowiązuje i dopuszczony jest ruch pojazdów cięższych, o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 tony. W dalszej kolejności organ I instancji wskazał, że nawierzchnia jezdni, stanowiąca część drogi przeznaczoną do ruchu pojazdów, zlokalizowanej przy ulicy [...] w Z. nie jest dostosowana do przenoszenia ruchu nienormatywnego. Została ona wykonana z materiałów niedostosowanych do ruchu pojazdów ciężarowych - jedna warstwa masy mineralno - bitumicznej gr. 4 cm na istniejącej nawierzchni w ramach robót odtworzeniowych po wykonaniu kanalizacji sanitarnej bez pełnej konstrukcji podbudowy. Droga pozbawiona jest chodników i utwardzonego pobocza, a szerokość jezdni nie jest dostosowana do wymijania dwóch pojazdów, w tym jednego o charakterze nienormatywnym. Reasumując, Wójt Gminy Lubicz stwierdził, że w rejonie objętym wnioskiem wprowadzony został zakaz wjazdu pojazdów, których rzeczywista masa całkowita przekracza 8 ton. Na powyższe wpływ miała także okoliczność usytuowania niniejszej drogi, po której przebiega ulica [...] w [...], w zabudowie jednorodzinnej, która stanowi także dostęp do szkoły, usytuowanej przy ulicy [...] w [...]. W związku z tym, że przedmiotowa droga nie posiada chodników, ani utwardzonego pobocza, ruch pieszych odbywa się jezdnią. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, rozstrzygając przedmiotową sprawę, przywołanych przepisów Prawo o ruchu drogowym (p.r.d.) nie można interpretować w oderwaniu od przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 z póz. zm. ), które m.in. określają obowiązki zarządcy drogi, związane z prawidłowym utrzymaniem dróg. Jak ustawa prawo o ruchu drogowym odsyła do ustawy o drogach publicznych np. w zakresie: definicji drogi publicznej, tak ustawa o drogach publicznych odsyła do ustawy prawo o ruchu drogowym np. przy definiowaniu pojęcia "pojazd nienormatywny". W ocenie organu odwoławczego z treści art. 64a ust. 3 p.r.d., zgodnie z którym "zezwolenie wydaje zarządca drogi właściwy dla drogi, po której ruch ma być wykonywany" nie można wywieść, iż właściwy organ w każdej sytuacji wystąpienia o wydanie zezwolenia kat. I, musi takie zezwolenie wydać. Również przepisy rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 22 czerwca 2012 r., w sprawie zezwoleń na przejazd pojazdów nienormatywnych (Dz.U. z 2012 r., poz. 764, dalej rozporządzenie) nie nakładają na właściwy organ obowiązku bezwarunkowego wydawania stosownych zezwoleń. Właściwy organ udziela zezwolenia albo odmawia jego udzielenia po dokonaniu prawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, obejmującego m.in. ocenę stanu dróg, po których ma się odbywać przejazd pojazdu nienormatywnego, gdyż stwierdzony przez organ zły stan techniczny dróg oraz ustanowione przez zarządcę drogi zakazy poruszania się po drogach pojazdów przekraczających określoną masę całkowitą, mogą uzasadniać odmowę wydania wnioskowanego zezwolenia. Podstawę do odmowy wydania zezwolenia, zdaniem Kolegium stanowić może np. dbałość o prawidłowy stan drogi oraz bezpieczeństwo ruchu drogowego, które w sprawach dotyczących wydawania zezwoleń składają się na interes publiczny, który organy administracji publicznej uwzględniać powinny przy załatwianiu sprawy. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że z akt sprawy wynika, iż droga, po której miałby się odbywać przejazd pojazdu nienormatywnego - ul. [...] w [...], w roku 2014, w związku z umieszczeniem w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej (kanalizacji sanitarnej) w części uzyskała nową nawierzchnię. Droga pozbawiona jest chodników oraz pobocza, po którym mógłby się odbywać ruch pieszych. Dla ww. drogi obowiązują: zakaz wjazdu pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej pow. 8 ton oraz ograniczenie prędkości do 40 km/h. Ustanowione zakazy służyć mają zapewnieniu przeciwdziałania niszczeniu drogi oraz zapewniać mają bezpieczeństwo wszystkim uczestnikom ruchu. Przedstawione przez organ I instancji okoliczności, w ocenie organu odwoławczego, stanowić mogą uzasadnioną podstawę do odmowy wydania zezwolenia kat. I na przejazd pojazdów nienormatywnych po drodze - ul. [...] w [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy rozpoznając skargę uznał, że skarga jest niezasadna. W ocenie WSA określenie przez ustawodawcę, że uzyskanie zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego następuje na podstawie decyzji oznacza, że właśnie ten akt kształtuje sytuację prawną wnioskodawcy, będąc źródłem jego praw i obowiązków. Na gruncie przepisów normujących zasady poruszania się po drogach pojazdów nienormatywnych nie można stwierdzić, że istnieją podstawy do uzyskania tego prawa z mocy ustawy. Skoro uzyskanie zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego wymaga uzyskania decyzji, konieczne jest zatem ustalenie kryteriów, które należy spełnić, by uzyskać uprawnienie do ruchu pojazdem nienormatywnym. Zdaniem Sądu I instancji utożsamianie warunków uzyskania zezwolenia od warunków wyznaczania trasy nie znajduje więc właściwego uzasadnienia. Sprzeciwia się również temu konieczność realizowania przez zarządcę drogi jego ustawowych obowiązków. Właściwy organ udziela zezwolenia albo odmawia jego udzielenia po dokonaniu wszechstronnej oceny stanu dróg, po których ma się odbywać przejazd pojazdu nienormatywnego. Do obowiązków zarządcy drogi należy m.in. przeciwdziałanie niszczeniu dróg przez ich użytkowników, co jest wprost zapisane w art. 20 pkt 12 u.d.p. Pod pojęciem "ochrona drogi" należy rozumieć zgodnie z art. 4 pkt 20 u.d.p. działania mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Jeśli takie niebezpieczeństwo występuje organ powinien temu przeciwdziałać. Oceniając zatem warunki uzyskania zezwolenia należy dokonać systemowej oceny analizowanej regulacji. Za trafne uznał stanowisko organów, że przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym (p.r.d.) w zakresie spełnienia warunków do uzyskania zezwolenia nie można interpretować w oderwaniu od przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 z póz. zm., dalej ustawa o drogach publicznych), które m.in. określają obowiązki zarządcy drogi, związane z prawidłowym utrzymaniem dróg. Obie ustawy są ze sobą powiązane. Ustawa Prawo o ruchu drogowym odsyła do ustawy o drogach publicznych np. w zakresie: definicji drogi publicznej, a ustawa o drogach publicznych odsyła do ustawy prawo o ruchu drogowym np. przy definiowaniu pojęcia "pojazd nienormatywny". W tych warunkach nie można wywieść, że właściwy organ w każdej sytuacji wystąpienia o wydanie zezwolenia kat. I, musi takie zezwolenie wydać gdy spełnione są tylko warunki wyznaczenia trasy przejazdu. WSA wskazał, iż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, z dokumentacji stanu technicznego drogi wynika, że w związku z umieszczeniem urządzeń w pasie drogi i warunkami odtworzenia nawierzchni po przekopach kanalizacji sanitarnej, grubość przekroju poprzecznego nawierzchni jezdni jest niewystarczająca do przeniesienia ruchu ciężkiego. Zgodnie z decyzją Wójta Gminy Lubicz z [...] marca 2014 r. na umieszczenie urządzeń w pasie drogowym, w miejscu wykopów przewidziano odtworzenie nawierzchni jezdni z zastosowaniem podbudowy z kamienia łupanego oraz warstwy wiążącej. Na pozostałej części znajduje się stara nawierzchnia bitumiczna ułożona w latach 90-tych. Po wybudowaniu kanalizacji sanitarnej, odtworzono nawierzchnię poprzez ułożenie warstwy ścieralnej grubości 4 cm. W takich warunkach ruch ciężki doprowadzi do degradacji nawierzchni drogowej. Dodatkowo, według Zarządu dróg w związku z odtworzeniem nawierzchni na określonym odcinku, w najwęższym miejscu szerokość drogi wynosi 5,10 m. a nie jak twierdzi skarżący 5,50 m. W tych warunkach- wykonania nawierzchni z materiałów niedostosowanych dla ruchu pojazdów ciężarowych, braku możliwości wymijania 2 pojazdów w tym jednego o charakterze nienormatywnym, uzasadniało odmowę wydania zezwolenia. Sąd I instancji podkreślił, że dojazd do nieruchomości skarżącego możliwy jest drogą wojewódzką nr [...] a następnie zjazdem i drogą - wojewódzką nr [...]. Oznacza to, że cel o którym mowa w art. 64a ust. 1 p.r.d. może zostać zrealizowany w inny sposób. W świetle powyższych okoliczności, w ocenie Sądu I instancji, zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa i tym samym zarzuty skargi naruszenia przepisów prawa materialnego i procedury są niezasadne. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.). oddalił skargę. Skarżący powyższy wyrok zaskarżył w całości, wniósł o uchylenie jego w całości przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania w całości. Zrzekł się rozprawy i wniósł o zasądzenie od organu administracji kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego za I i II instancję, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 20 pkt 12 p.r.d. w zw. z art. 4 pkt 21 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 64a ust. 1 p.r.d. w zw. z § 10 ust. 1 rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i w ich wyniku błędne uznanie, że przesłanką przemawiającą za odmową udzielenia Skarżącemu zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego kat. I może być abstrakcyjnie ujęty w ustawie o drogach publicznych obowiązek zarządcy drogi "przeciwdziałania niszczeniu dróg przez ich użytkowników" w wypadku, gdy żaden przepis prawa, w szczególności ustawy Prawo o ruchu drogowym, przewidujących przedmiotowe zezwolenia, nie przewiduje takiej przesłanki odmowy udzielenia przedmiotowego zezwolenia kat. I, jako jedyne negatywne przesłanki wskazując wymogi określone dla trasy przejazdu pojazdu nienormatywnego określone w § 10 ust. 1 rozporządzenia, które w niniejszej sprawie nie zachodzą; 2. naruszenie przepisu prawa materialnego w postaci art. 64i pkt 3 p.r.d. w związku z § 10 ust. 1 rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że odmowę wydania wnioskowanego zezwolenia może uzasadniać abstrakcyjnie określony obowiązek zarządcy drogi przeciwdziałania niszczeniu drogi, w wypadku, gdy ustawodawca uwzględniając już ten obowiązek wyraźnie określił w § 10 ust. 1 rozporządzenia jakie parametry techniczne drogi muszą być spełnione dla przejazdu pojazdu nienormatywnego i brak jest podstaw do tworzenia nowych, nieznanych przepisom prawa podstaw do odmowy wydania zezwolenia kat. I i wprowadzania de facto uznaniowości zarządcy drogi w przyznawaniu przedmiotowych zezwoleń kat. I poprzez odwoływanie się do innych warunków technicznych niż określone w § 10 ust. 1 rozporządzenia. Organ nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez WSA. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., co oznacza, że skarżący kasacyjnie nie podważa ustaleń stanu faktycznego. Autor skargi kasacyjnej, uzasadniając zarzut zawarty w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej podniósł, że ustawa Prawo o ruchu drogowym w ogóle nie przewiduje negatywnych przesłanek do odmowy wydania zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego kategorii I w celu umożliwienia dojazdu do i z wskazanego w zezwoleniu miejsca. W jego ocenie negatywnej przesłanki wynikają jedynie z art. 64i pkt 3 p.r.d. w związku z § 10 ust. 1 rozporządzenia, które przewiduje warunki techniczne konieczne do spełnienia dla trasy przejazdu pojazdu nienormatywnego. Stanowisko to nie zasługuje na aprobatę. Fakt, iż ustawa Prawo o ruchu drogowym nie wskazuje konkretnych sytuacji, które wykluczają możliwość uzyskania zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego kategorii I, nie oznacza, że organ uprawniony do jego wydania nie ma możliwości weryfikacji wniosku o jego wydanie. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji na gruncie przepisów normujących zasady poruszania się po drogach pojazdów nienormatywnych nie można stwierdzić, że istnieją podstawy do uzyskania takiego prawa z mocy ustawy. Należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 64 ust. 1 pkt 1 p.r.d. ruch pojazdu nienormatywnego jest dozwolony pod warunkiem uzyskania zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego odpowiedniej kategorii, wydawanego w drodze decyzji administracyjnej, przez właściwy organ (...). W sytuacji gdy uzyskanie stosownego zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego wymaga uzyskania decyzji obowiązkiem właściwego organu jest ustalenie czy nie zachodzą jakiekolwiek okoliczności uniemożliwiające wydanie takiego zezwolenia. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że właściwy organ wydając lub odmawiając wydania zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego winien dokonać wszechstronnej oceny stanu dróg, po których ma się odbywać przejazd takiego pojazdu. Obowiązek taki należy wywieść bezpośrednio z dyspozycji z art. 4 pkt 21 u.d.p. w zw. art. 20 pkt 12 u.d.p. Zgodnie, bowiem z art. 4 pkt 21 u.d.p. ochrona drogi to działania mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Zaś w myśl art. 20 pkt 12 u.d.p do zarządcy drogi należy w szczególności przeciwdziałanie niszczeniu drogi przez ich użytkowników. W rozpoznawanej sprawie z niekwestionowanych ustaleń organów zaakceptowanych przez Sąd I instancji wynika, że na drodze objętej wnioskiem w związku umieszczeniem urządzeń w pasie drogi i warunkami odtworzenia nawierzchni po przekopach kanalizacji sanitarnej, grubość przekroju poprzecznego nawierzchni jezdni jest niewystarczająca do przeniesienia ruchu ciężkiego. W miejscu wykopów przewidziano odtworzenie nawierzchni jezdni z zastosowaniem podbudowy z kamienia łupanego oraz warstwy wiążącej. Na pozostałej części znajduje się stara nawierzchnia bitumiczna ułożona w latach 90-tych. Po wybudowaniu kanalizacji sanitarnej, odtworzono nawierzchnię poprzez ułożenie warstwy ścieralnej grubości 4 cm. Dodatkowo w związku z odtworzeniem nawierzchni na określonym odcinku, w najwęższym miejscu szerokość drogi wynosi 5,10 m. a nie jak twierdzi skarżący 5,50 m., co powoduje, że szerokość jezdni nie jest dostosowana do wymijania się dwóch pojazdów w tym jednego o charakterze nienormatywnym. W tych okolicznościach udzielenie zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego po przedmiotowej drodze prowadziłoby do degradacji nawierzchni tej drogi, co WSA trafnie wskazał. Podkreślenia wymaga okoliczność, także nie podważona, skoro nie podniesiono zarzutu naruszenia przepisów postępowania, że dojazd do nieruchomości skarżącego kasacyjnie położonej przy ulicy [...] w [...] umożliwia droga wojewódzka nr [...], która łączy się z drogą wojewódzką nr [...], przez co nie występuje konieczność korzystania z przyjazdu wnioskowaną drogą, albowiem na obydwu drogach dopuszczalny jest ruch pojazdów ciężarowych o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 tony. Przyznać zatem należy rację Sądowi I instancji, że w związku z powyższym cel, o którym mowa w art. 64a ust. 1 p.r.d. może zostać zrealizowany w inny sposób. Zdaniem skarżącego kasacyjnie określone w rozporządzeniu warunki techniczne są jedynymi wymogami stawianymi przed trasą przejazdu pojazdu nienormatywnego dotyczącymi stanu technicznego drogi. W wypadku gdy warunki te są spełnione brak jest jakichkolwiek negatywnych przesłanek do odmowy wydania przedmiotowego zezwolenia kategorii I. Z poglądem tym nie można się zgodzić. Jak wyżej wskazano właściwy organ przed wydaniem lub odmową wydania zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego winien wyjaśnić wszystkie okoliczności istotne w sprawie. Organ zobligowany jest do ustalenia czy interes publiczny przejawiający się w przeciwdziałaniu niszczenia dróg przez ich użytkowników nie sprzeciwia się uwzględnieniu wniosku o zezwolenie na przejazd pojazdem nienormatywnym. Wskazać należy, że do wyznaczenia przez właściwy organ trasy przejazdu pojazdu nienormatywnego spełniającej wymagania określone w § 10 ust. 1 rozporządzenia dochodzi wówczas, gdy organ ten stwierdzi, że nie sprzeciwia się temu interes publiczny. Dlatego też, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, ziszczenie się warunków określonych w § 10 rozporządzenia nie obliguje automatycznie organu do udzielenia zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego. Rozpoznający wniosek o wydanie zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego organ, bowiem zobowiązany jest do jego oceny sposób kompleksowy, uwzględniając także uregulowanie zawarte w ustawie o drogach publicznych, między innymi obowiązki zarządcy drogi związane z prawidłowym utrzymaniem dróg. W rozpoznawanej sprawie ustalony przez organy stan techniczny drogi, po której miały być wykonywany przejazd pojazdem nienormatywnym, uniemożliwia przejazd tym pojazdem, albowiem doprowadziłoby to do dewastacji nawierzchni drogi. Jednocześnie skarżący kasacyjnie ma możliwość dojazdu do swojej nieruchomości drogami wojewódzkimi, po których mogą poruszać się pojazdy ciężarowe o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 tony. Okoliczności te dawały organom podstawę do odmowy wydania zezwolenia kategorii I i jednego wpisu na przejazd pojazdu nienormatywnego o jakie wnioskował skarżący kasacyjnej, co zatem idzie ocenę tego stanowiska przez WSA uznać należy za prawidłową. Dlatego też podniesiony w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego należy uznać za nieuzasadnione. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.