II GSK 1892/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Rysz po rozpoznaniu w dniu 17 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Związku Gmin [...] o zmianę postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2017 r. o sygn. akt II GSK 1892/17 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi kasacyjnej Związku Gmin [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 648/16 w sprawie ze skargi Związku Gmin [...] na decyzję Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia [...] czerwca 2016 r. sygn. akt [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej postanawia: 1) uchylić postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2017 r. o sygn. akt II GSK 1892/17; 2) wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) postanowieniem z 30 czerwca 2017 r. (sygn. akt II GSK 1892/17) odmówił Związkowi Gmin [...] (dalej: skarżący) wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Zarządu Województwa Łódzkiego z [...] czerwca 2016 r. (nr [...]), w której określono skarżącemu przypadającą do zwrotu kwotę dofinansowania w wysokości 953 025,78 zł wraz z odsetkami. NSA uznał, że skarżący nie wykazał wystąpienia w sprawie przesłanek wstrzymania wykonania decyzji, określonych w art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), ponieważ nie przedstawił żadnych dokumentów obrazujących jego sytuację finansową i majątkową, przez co nie było możliwości skonfrontowania opisanych przez skarżącego konsekwencji wykonania zaskarżonej decyzji z jego aktualną kondycją finansową. Pismem z 29 września 2017 r. (zakwalifikowanym przez NSA jako wniosek o zmianę postanowienia z 30 czerwca 2017 r.) skarżący ponownie wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do czasu rozpoznania jego skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 14 lutego 2017 r. (sygn. akt III SA/Łd 648/16). Stwierdził, że w razie wykonania zaskarżonej decyzji zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody w majątku skarżącego oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wskazał, że zapłata kwoty określonej w decyzji pochłonie budżet skarżącego po stronie wydatków bieżących z trzech kolejnych lat. Zaznaczył przy tym, że budżet ten składa się z części przeznaczonej na inwestycje (zasilanej dotacjami i wpłatami członków – na realizację oznaczonych zadań) i z części przeznaczonej na wydatki bieżące (złożonej ze składek członków i przeznaczonej na wypłaty wynagrodzeń pracowników i utrzymanie biura skarżącego). Skarżący podkreślił, że średnie dochody w części administracyjnej w latach 2014-2016 wyniosły 489 367,92 zł, a średnie wydatki – 391 201,96 zł. Zwrócił uwagę, że nie odpowiada za zobowiązania swoich członków oraz członkowie nie ponoszą odpowiedzialności za zobowiązania skarżącego. Skarżący dodał, że wykonał i nadal wykonuje wiele inwestycji mających duże znaczenie dla lokalnych społeczności (obecnie prowadzi inwestycję pod nazwą "Budowa i przebudowa dróg w gminach Związku Gmin [...]" i ma realizować projekt pod nazwą "Odnawialne źródła energii w gminach Związku Gmin [...]"). Zdaniem skarżącego, zwrot kwoty ustalonej przez Zarząd Województwa Łódzkiego spowoduje konieczność zaprzestania inwestycji, które są już wykonywane, brak możliwości prowadzenia inwestycji zaplanowanych oraz brak możliwości weryfikacji trwałości wykonanych już zadań. Ponadto, brak środków na kontynuowanie wszczętych już inwestycji narazi skarżącego na konsekwencje finansowe wynikające z opóźnienia w płatnościach lub braku tych płatności. Skarżący oświadczył również, że nie prowadzi działalności gospodarczej i nie dysponuje środkami trwałymi, których zbycie pozwoliłoby mu na zapłatę kwoty ustalonej w zaskarżonej decyzji. W ocenie skarżącego, w takiej sytuacji wykonanie decyzji doprowadzi do powstania szkody, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia, ani też przez przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Wykonanie decyzji może natomiast prowadzić do wstrzymania działalności skarżącego, a w konsekwencji jego likwidacji. Do wniosku skarżący załączył dokumentację w postaci m.in. kopii rocznych sprawozdań dochodów i wydatków za lata 2014-2016, kopii umowy o dofinansowanie projektu "Budowa i przebudowa dróg w gminach Związku Gmin [...]" i kopii listy projektów wybranych do dofinansowania w ramach jednego z konkursów realizowanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014-2020. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W art. 61 § 3 p.p.s.a. ustawodawca określił, że po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu w całości lub w części. W takim przypadku sąd powinien zbadać czy zaistniały przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, tj. niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenie skutków. Uprawdopodobnienie okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji spoczywa na stronie wnioskującej o ochronę tymczasową w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z 16 kwietnia 2007 r. (sygn. akt I GPS 1/07; ONSAiWSA 2007, nr 4, poz. 77) w postępowaniu kasacyjnym, wszczętym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego skargę, dopuszczalne jest wstrzymanie wykonania decyzji na podstawie art. 61 § 3 w związku z art. 193 p.p.s.a. W niniejszej sprawie postanowieniem z 30 czerwca 2017 r. NSA odmówił już skarżącemu wstrzymania wykonanie zaskarżonej decyzji. Postanowienie to jest prawomocne. Należy jednak zauważyć, że z art. 61 § 4 p.p.s.a. (znajdującego odpowiednie zastosowanie również w postępowaniu przed NSA, stosownie do art. 193 p.p.s.a.) wynika, iż postanowienia w sprawie wstrzymania wykonania aktu lub czynności sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności. Przepis ten w określonych okolicznościach daje zatem możliwość uchylenia prawomocnego postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji. Z sytuacją taką mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Postępowanie wpadkowe dotyczące zmiany postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania decyzji powinno mieć na celu ocenę, czy zmieniły się okoliczności, które były podstawą odmowy zastosowania ochrony tymczasowej w poprzednim, prawomocnie zakończonym postępowaniu dotyczącym tej kwestii. Z uzasadnienia postanowienia NSA z 30 czerwca 2017 r. wynika, że wówczas powodem odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji było to, że skarżący nie przedstawił dokumentacji, dzięki której możliwe było skonfrontowanie sytuacji finansowej skarżącego z podnoszonymi we wniosku okolicznościami mającymi przemawiać za zastosowaniem ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W piśmie z 29 września 2017 r. skarżący uwzględnił stanowisko NSA wynikające z postanowienia z 30 czerwca 2017 r. Zaprezentował bowiem argumenty na poparcie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji oraz załączył dokumentację dotyczącą swojej sytuacji finansowej. Zdaniem NSA, okoliczności podniesione w obecnie rozpoznawanym wniosku dają podstawy do uchylenia poprzedniego postanowienia NSA z 30 czerwca 2017 r. i wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżący wykazał bowiem, że wykonanie zaskarżonej decyzji może wyrządzić mu znaczną szkodę lub spowodować trudne do odwrócenia skutki, a więc zostały spełnione przesłanki z art. 61 § 3 w zw. z art. 61 § 4 p.p.s.a. NSA uznał, że wprawdzie przedmiot sporu stanowi świadczenie pieniężne, które z natury rzeczy jest odwracalne, jednak wysokość ustalonej w decyzji kwoty podlegającej zwrotowi jest ponad 2 razy większa niż roczny budżet skarżącego. W takiej sytuacji wykonanie zaskarżonej decyzji przed zakończeniem kontroli sądowoadministracyjnej może spowodować u skarżącego nie tylko znaczną szkodę, ale i skutki, które byłyby trudne do odwrócenia w razie ewentualnego późniejszego wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Skarżący uprawdopodobnił, że zwrot kwoty wskazanej w decyzji może doprowadzić nie tylko do zachwiania jego sytuacji finansowej, ale i do przerwania realizowanych już przedsięwzięć związanych w szczególności z budową dróg lokalnych w gminach będących członkami skarżącego. Mając powyższe na uwadze, NSA uznał, że w sprawie wystąpiły zarówno przesłanki uchylenia prawomocnego postanowienia NSA z 30 czerwca 2017 r., o jakich mowa w art. 61 § 4 p.p.s.a., jak i przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, o jakich mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Wobec tego NSA, działając na podstawie art. 61 § 4 i art. 61 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji. PG