II GSK 1882/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej ze skargi kasacyjnej Naczelnej Rady Lekarskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 4016/21 w sprawie ze skargi Z. B. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia 10 czerwca 2021 r. nr 17/21/VIII-O w przedmiocie skreślenia lekarza z listy członków izby lekarskiej i z okręgowego rejestru lekarzy i lekarzy dentystów oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 4016/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyniku rozpoznania skargi Z. B. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia 10 czerwca 2021 r. nr 17/21/VIII-O w przedmiocie odmowy skreślenia lekarza z listy członków izby lekarskiej i z okręgowego rejestru lekarzy i lekarzy dentystów, uchylił zaskarżoną uchwałę. Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpił organ administracji zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. Organ administracji wniósł również o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.: a) naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, a mianowicie art. 49 ust. 7 pkt 1 w związku z art. 49 ust. 5 pkt 36 i 37 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1342) w związku z art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) p.p.s.a. polegającą na przyjęciu, że uchybienie przez lekarza obowiązkowi aktualizacji danych przekazanych do rejestru lekarzy i lekarzy dentystów poprzez brak zawiadomienia okręgowej rady lekarskiej izby, której lekarz jest członkiem w terminie 30 dni o zmianie danych dotyczących adresu zamieszkania nie uprawnia organów do dokonywania skutecznych doręczeń w postępowaniu w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej lekarzy na nieaktualny adres lekarza umieszczony w rejestrze, która to wykładnia miała wpływ na wynik sprawy. Pismem procesowym z dnia 31 lipca 2023 r. skarżący przedstawił swoje stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując legalność uchwały Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej w przedmiocie odmowy skreślenia lekarza z listy członków izby lekarskiej i z okręgowego rejestru lekarzy i lekarzy dentystów stwierdził, że uchwała ta nie jest zgodna z prawem, co uzasadniało jej uchylenie. Skarga kasacyjna, której zarzuty wyznaczają, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadnia twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie tego wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie. Innymi słowy, nie podważa prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, z którego wynika, że kontrolowany przez ten Sąd akt nie jest zgodny z prawem. Odnosząc się do wniesionej w rozpatrywanej sprawie skargi kasacyjnej, w punkcie wyjścia wymaga przypomnienia, że jej podstawowy charakter, jako środka zaskarżenia, wynika przede wszystkim z faktu, że umożliwia ona z inicjatywy stron oraz niektórych organów państwowych dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli wyroków wydawanych w pierwszej instancji przez wojewódzkie sądy administracyjne oraz postanowień tych sądów kończących postępowanie w sprawie sądowoadministracyjnej (art. 173 p.p.s.a.), a istotą wywołanego nią postępowania jest weryfikacja, w granicach wyznaczonych stawianymi zarzutami kasacyjnymi, zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania (art. 183 § 1 p.p.s.a.), nie zaś ponowne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie. Wobec istoty oraz funkcji skargi kasacyjnej przypomnienia również wymaga – co nie jest bez znaczenia – że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym wniesieniem tego pisma (jak w przypadku skargi czy też zażalenia), ale także z jego treścią oraz czytelnością zawartego w nim komunikatu (zob. wyrok NSA z dnia 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/17). Zgodnie z art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Przy tym, z art. 176 p.p.s.a. wynika, że uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać korespondujące ze stawianymi zarzutami ich rozwinięcie, co oznacza nie tylko obowiązek wskazania, które przepisy prawa zostały naruszone przez sąd administracyjny I instancji, lecz w odniesieniu do przepisów prawa materialnego również obowiązek wykazania na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie, a co więcej, jaka powinna być prawidłowa wykładnia oraz zastosowanie tych przepisów prawa (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), w odniesieniu natomiast do przepisów postępowania, obowiązek wykazania (uprawdopodobnienia) wpływu zarzucanego ich naruszenia na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W związku z tym, ocena zasadności, a co za tym idzie skuteczności zarzutów zmierzających do podważenia zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie można pomijać znaczenia konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 1 i pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. oraz określonych tymi przepisami prawa koniecznych wymogów, którym w relacji do celu, o którym mowa była powyżej powinny odpowiadać stawiane na ich podstawie zarzuty oraz korespondujące z nimi ich uzasadnienie (por. w tej mierze np. wyroki NSA z dnia: 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1925/21; 6 listopada 2020, sygn. akt II GSK 742/20; 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/15 oraz wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15 oraz wyroki NSA z dnia: 11 października 2022 r., sygn. akt II GSK 581/19; 4 sierpnia 2022 r., sygn. akt II FSK 187/20; 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18; 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09). Wobec zaś znaczenia konsekwencji wynikających zasady dyspozycyjności – o której mowa była na wstępie – Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać granic zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, albowiem te wyznaczają zarzuty skargi kasacyjnej, a nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków, uzupełnianie, konkretyzowanie, uściślanie lub interpretowanie niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, czy też nadawanie im innego znaczenia niż wynika to z ich treści i towarzyszącej im argumentacji, czy też stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych i domniemywanie tym samym intencji wnoszącego skargę kasacyjną (zob. np. wyroki NSA z dnia: 6 maja 2021 r., sygn. akt I GSK 1542/20; 29 października 2020 r. sygn. akt I GSK 285/18; 16 lipca 2020 r. sygn. akt I GSK 611/20; 4 grudnia 2019 r. sygn. II FSK 2031/18; akt 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13). Z perspektywy przedstawionych uwag wprowadzających – których przypomnienie było konieczne – należało stwierdzić, że skarga kasacyjna nie może odnieść skutku oczekiwanego przez skarżący kasacyjnie organ, albowiem stawiany na jej gruncie zarzut błędnej wykładni przepisów art. 49 ust. 7 pkt 1 w związku z art. 49 ust. 5 pkt 36 i 37 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izba lekarskich nie podważa zgodności z prawem zaskarżonego wyroku. O braku zasadności, a co za tym idzie skuteczności tego zarzutu trzeba przede wszystkim wnioskować na podstawie deficytów jego konstrukcji oraz uzasadnienia. Przypomnienia wymaga bowiem – co nie jest to bez znaczenia – że błędna wykładnia, o której jest mowa w pkt 1 art. 174 p.p.s.a., to wadliwe zrekonstruowanie normy prawnej z konkretnego przepisu (przepisów) prawa, wyrażające się w mylnym zrozumieniu jego (ich) treści (w tym, poprzez wadliwą klaryfikację znaczeń), a przez to w wadliwym ustaleniu jego (ich) sensu normatywnego przez sąd administracyjny I instancji, co – aby zarzut naruszenia prawa przez jego błędną wykładnię mógł być rozpatrzony – wymaga wykazania na czym dokładnie polegała błędna wykładnia przepisu prawa, którego zarzut kasacyjny dotyczy oraz jaka powinna być jego wykładnia prawidłowa, i co jednocześnie oznacza potrzebę podjęcia merytorycznej polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnośnie do tego rodzaju kwestii spornej – a więc innymi słowy wymaga przeciwstawienia stanowisku nieprawidłowemu stanowiska, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną jest prawidłowe (zob. np. wyroki NSA z dnia: 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1925/21; 6 listopada 2020, sygn. akt II GSK 742/20; 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/15). Odwołując się więc do przyjmowanego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozumienia błędu wykładni oraz koniecznych wymogów, które muszą spełniać zarzuty błędnej wykładni prawa materialnego stawiane na podstawie z pkt 1 art. 174 p.p.s.a., trzeba stwierdzić, że przywołanie – jako naruszonych – szeregu przepisów prawa – przy tym bez wyjaśnienia, bo nic takiego nie wynika ze skargi kasacyjnej (zob. s. 2 - 5) w odniesieniu do każdego z nich, jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, którą należałoby przeciwstawić nieprawidłowej wykładni wojewódzkiego sądu administracyjnego – nie może być uznane za skuteczne. Tym bardziej, gdy podnieść, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika również (zob. s. 2 – 7), aby Sąd I instancji – ograniczając się jedynie do przywołania treści art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o izbach lekarskich – w ogóle, w tym również w kontekście wskazywanym przez skarżący kasacyjnie organ, odwoływał się do przepisów art. 49 ust. 7 pkt 1, art. 49 ust. 5 pkt 36 i pkt 37 oraz art. 2 ust. 2 wymienionej ustawy, a w konsekwencji, aby w odniesieniu do rozumienia przywołanych przepisów prawa podejmował jakiekolwiek zabiegi interpretacyjne, w rezultacie których miałby wyrazić pogląd, który – jako nieprawidłowy – przypisuje mu skarżący kasacyjnie organ. Nie jest więc tak, że przepisy prawa, których wadliwość rozumienia zarzuca skarga kasacyjna stanowiły podstawę wyrażenia przez Sąd I instancji poglądu – abstrahując już nawet od tego, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby został on wyrażony, a mianowicie, aby Sąd ten stwierdził, że "[...] że uchybienie przez lekarza obowiązkowi aktualizacji danych przekazanych do rejestru lekarzy i lekarzy dentystów poprzez brak zawiadomienia okręgowej rady lekarskiej izby, której lekarz jest członkiem w terminie 30 dni o zmianie danych dotyczących adresu zamieszkania nie uprawnia organów do dokonywania skutecznych doręczeń w postępowaniu w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej lekarzy na nieaktualny adres lekarza umieszczony w rejestrze [...]" – który, jako nieprawidłowy podważa skarżący kasacyjnie organ podejmując jednocześnie, jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć w świetle powyższego, polemikę z poglądem nieistniejącym, a mianowicie z poglądem niewyrażonym przez wojewódzki sąd administracyjny. O braku zasadności skargi kasacyjnej trzeba również wnioskować i na tej podstawie – co nie mniej jasno wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku (zob. s. 4 – 6) – że w relacji do niekwestionowanych okoliczności stanu faktycznego przyjętych za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie ocena odnośnie do braku zgodności z prawem kontrolowanej uchwały była motywowana przez Sąd I instancji znaczeniem konsekwencji wynikających z art. 67 ust. 1, art. 72 ust. 2, zwłaszcza zaś z art. 112 ustawy o izbach lekarskich oraz zawartego w tym przepisie prawa odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy Kodeks postępowania karnego, w tym w szczególności w zakresie odnoszącym się do regulowanej odpowiednimi przepisami karnej ustawy procesowej instytucji doręczeń odpowiednio stosowanej w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej lekarzy. Jeżeli więc skarżący kasacyjnie organ nie podważa prawidłowości stanowiska Sądu I instancji w omawianym zakresie, a mianowicie nie podnosi naruszenia wymienionych przepisów prawa, to skarga kasacyjna – w tym wobec braku skuteczności podnoszonego na jej gruncie zarzutu błędu wykładni – nie mogła być uznana za zasadną. W rekapitulacji wszystkich przedstawionych argumentów należało więc stwierdzić, że skarga kasacyjna, jako niezasadna, podlegała oddaleniu, albowiem stawiany na jej gruncie zarzut błędu wykładni nie podważa zgodności z prawem zaskarżonego wyroku. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.