II GSK 1875/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. Sp.k. w D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2025 r. sygn. akt V SA/Wa 1342/24 w sprawie ze skargi T. Sp.k. w D. na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia 23 lutego 2024 r. nr DNR-5/4/2024 w przedmiocie wycofania produktu z obrotu i nałożenie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów na rzecz T. Sp. k. w D. 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 3. nakazuje zwrócić T. Sp.k. w D. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie 1.300 (tysiąc trzysta) złotych tytułem nadpłaconego wpisu od skargi, ujętego w rejestrze opłat sądowych dnia 27 marca 2024 r. pod pozycją 11137.

I. Decyzją z 10 listopada 2023 r. nr DNR-1/41/2023 Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów na podstawie: 1. art. 24 ust. 4 pkt 2 lit. b) w zw. z art. 10 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 1 oraz art. 13 ustawy z 12 grudnia 2003 r. o ogólnym bezpieczeństwie produktów (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 222 - dalej jako ustawa), stwierdził, że produkty eko podpałka do grilla [...] oraz podpałka do grilla [...], wprowadzone na rynek przez T. Sp.k. w D. (spółka, skarżąca, przedsiębiorca), nie są bezpieczne i nakazał przedsiębiorcy natychmiastowe wycofanie ich z rynku; 2. art. 24 ust. 12 ustawy zobowiązał przedsiębiorcę do przekazania dowodów wykonania punktu 1. decyzji w terminie 21 dni od dnia doręczenia niniejszej decyzji; 3. art. 33a ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ustawy za wprowadzenie na rynek ww. produktów nałożył na przedsiębiorcę karę pieniężną w wysokości 50.000 zł, płatną do budżetu państwa; 4. art. 25a ust. 1 i 6 oraz art. 13 ustawy zobowiązał przedsiębiorcę do uiszczenia na rachunek Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów kwoty 209,10 zł stanowiącej równowartość kosztów badań laboratoryjnych produktów przeprowadzonych przez Laboratorium Paliw Płynnych i Ochrony Środowiska w Nowej Wsi Wielkiej; 5. art. 24 ust. 11 w zw. z art. 5 ust. 3 ustawy nadał decyzji w zakresie punktu 1. rygor natychmiastowej wykonalności. II. Po rozpoznaniu wniosku spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes UOKiK decyzją z 23 lutego 2024 r. nr DNR-5/4/2024 utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie. Wyjaśnił, że w wyniku przeprowadzonej kontroli, zabezpieczono próbki produktów, które poddano następnie badaniu w Laboratorium Paliw Płynnych i Ochrony Środowiskowej w Nowej Wsi Wielkiej. Jak wynika ze sprawozdania z badań nr [...] z 18 kwietnia 2023 r. oraz [...] z 25 kwietnia 2023 r. stwierdzono zaniżoną wartość temperatury zapłonu - 28°C dla eko podpałki do grilla [...] dla podpałki do grilla [...], podczas gdy wymagana temperatura zapłonu ≥ 55°C. Bezsporne jest, że strona jest producentem ww. podpałek, stosownie do art. 3 pkt 2 lit. a ustawy i że zobowiązany jest wprowadzać na rynek tylko produkty bezpieczne - art. 10 ust. 1. Na podstawie wyników przeprowadzonych badań stwierdzono, że temperatury zapłonu obu podpałek (odpowiednio 28°C i 23°C) są - jak na polskie warunki pogodowe - niskie. Mając na względzie, że w ciągu miesięcy letnich - a wtedy właśnie najczęściej używane są podpałki do grilla - temperatura powietrza w ciągu dnia bardzo często przekracza 25°C w cieniu, może dojść do samozapłonu podpałek nawet w przypadku ich nieużywania przez konsumentów, w wyniku czego może dojść do wypadków związanych z obrażeniami ciała na skutek doznanych poparzeń lub nawet - w skrajnych przypadkach - do śmierci, a także zniszczenia mienia. Organ wyjaśnił, że w przypadku, gdy brak jest szczegółowych przepisów Wspólnoty Europejskiej dotyczących bezpieczeństwa określonego produktu, produkt wprowadzony na rynek polski uznaje się za bezpieczny, jeżeli spełnia określone odrębnymi przepisami polskimi szczegółowe wymagania dotyczące bezpieczeństwa produktów. Domniemywa się, że produkt spełniający wymagania wynikające z norm krajowych państw członkowskich Unii Europejskiej, będących transpozycją norm europejskich uznanych przez Komisję Europejską za zgodne z przepisami dotyczącymi ogólnego bezpieczeństwa produktów, do których odniesienia Komisja Europejska opublikowała w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej, jest produktem bezpiecznym w zakresie wymagań objętych tymi normami. Natomiast w przypadku braku przepisów lub norm, o których mowa powyżej, albo jeżeli produkt nie jest zgodny z tymi normami, bezpieczeństwo produktu ocenia się, w szczególności z uwzględnieniem m.in. spełniania przez produkt wymagań wynikających z dobrowolnych norm krajowych państw członkowskich Unii Europejskiej, będących transpozycją norm europejskich innych niż normy uznane przez Komisję Europejską za zgodne z przepisami dotyczącymi ogólnego bezpieczeństwa produktów lub spełniania przez produkt Polskich Norm (stosownie do przepisu art. 6 ustawy). W przypadku takich produktów jak podpałki, dla których nie ma innych norm niż Polskie Normy, to organ nadzoru nie tylko ma prawo, ale również obowiązek opierania ustaleń w odniesieniu do oceny bezpieczeństwa wprowadzanych na polski rynek produktów, opierając się na normach technicznych dotyczących poszczególnych kategorii produktów. Reasumując, w związku z faktem, że norma PN-EN 1860-3:2005/A1:2006 jest rodzajem normy, określonym w art. 6 ust. 3 pkt 1 ustawy, Prezes UOKiK uprawniony jest do oceny bezpieczeństwa podpałek, będących przedmiotem niniejszego postępowania, z uwzględnieniem określonych w niej wymagań w zakresie bezpieczeństwa. Organ uznał, w zakresie stwarzanego zagrożenia przez produkty, że poziom ryzyka jest na poziomie poważnym. Co istotne, strona jedynie zakwestionowała wyniki badań laboratoryjnych, lecz nie skorzystała z prawa do złożenia wniosku o poddanie badaniom próbek rozjemczych podpałek, zabezpieczonych w toku kontroli. Jej twierdzenia nie mogą zatem obalić dowodów w postaci sprawozdania z badań laboratoryjnych podpałek, wykonanych przez akredytowane laboratorium badawcze. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że strona zaprzestała produkcji obu rodzajów podpałek i nie posiada już tych produktów na stanie magazynowym. Jednakże wbrew twierdzeniu skarżącej, postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, ponieważ nie zostały przez stronę przedstawione dowody na okoliczność, że podpałki nie znajdują się u kontrahentów. Dowodami potwierdzającymi, że podpałki nie znajdują się u kontrahentów są odpowiednio albo faktury korygujące potwierdzające odebranie podpałek od kontrahentów, którzy posiadają je na stanie, albo oświadczenia kontrahentów o nieposiadaniu podpałek na stanie oraz w przypadku odebranych podpałek zwrot ich do dostawcy. Dowodem tego będzie faktura korygująca lub zniszczenie produktów i wówczas jako dowód należy przedstawić protokół likwidacji wraz ze zdjęciami zniszczonych podpałek i wskazaniem ich liczby, dokument przekazania do utylizacji albo fakturę potwierdzającą wykonanie takiej usługi przez zewnętrzny podmiot. Takie zaś dowody nie zostały przedstawione, a samo stwierdzenie strony o nieposiadaniu podpałek przez kontrahentów jest niewystarczające. Uzasadnione było również nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności bowiem poziom ryzyka jest wiązanego z produktami jest na poziomie poważnym. Uzasadniając nałożenie i wysokość administracyjnej kary pieniężnej organ wskazał, że nie można uznać aby w niniejszej sprawie zaistniała znikoma waga naruszenia prawa. Strona wprowadziła na rynek dużą liczbę (łącznie 22.381 sztuk) produktów stwarzających dla ich użytkowników poważny poziom ryzyka. Przy ocenie wagi naruszenia prawa nie można pominąć, że wprowadzony na rynek produkt stwarzał poważne zagrożenie dla zdrowia i życia. Z uwagi zatem na znaczy sposób naruszenia dobra jakim jest zdrowie i życie konsumentów nie jest uprawnione twierdzenie, że waga naruszenia prawa jest znikoma. Zdrowie konsumentów, jako interes chroniony przez ustawę, zostało w znaczny sposób narażone. Ponadto, strona nie zaprzestała naruszenia prawa, gdyż pomimo wiedzy o stwierdzonych wadach produktów i ich wpływie na bezpieczeństwo konsumentów, nie przedstawiła żadnych dowodów potwierdzających podejmowanie działań w celu wyeliminowania zagrożenia, w tym np. poinformowanie dystrybutorów podpałek o konieczności wstrzymania ich sprzedaży i prezentowania konsumentom, ani nawet nie zadeklarowała zaprzestania sprzedaży podpałek po wszczęciu niniejszego postępowania administracyjnego, stwierdzając, że w jej opinii są to produkty pełnowartościowe, które mogą być używane zgodnie z ich przeznaczeniem, narażając tym samym konsumentów na zagrożenie utraty zdrowia, z uwagi na możliwość doznania obrażeń ciała (poparzeń). Nie został zatem spełniony żaden z warunków przesłanki pierwszej warunkującej możliwość odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu. Organ nie dysponuje również informacjami, z których by wynikało, że strona została już ukarana za to samo zachowanie przez inny uprawniony organ, a także sama strona nie wskazała, aby taka okoliczność miała miejsce. W kwestii wysokości nałożonej kary pieniężnej organ wskazał, że profesjonalny charakter działalności gospodarczej skarżącej oznacza, że konsumenci mają prawo oczekiwać, iż wprowadzone na rynek produkty będą spełniały wymagania bezpieczeństwa. Okolicznością przemawiającą na niekorzyść producenta jest wprowadzenie na rynek dużej liczby podpałek niespełniających wymagań bezpieczeństwa i stwarzających zagrożenie dla konsumentów (łącznie 22.381 sztuk). Wszystkie z wprowadzonych na rynek egzemplarzy podpałek mogą wciąż znajdować się na rynku lub w rękach konsumentów (w toku niniejszego postępowania strona nie podjęła współpracy z organem nadzoru i nie wycofała z rynku żadnych produktów), narażając użytkowników na poważne ryzyko stwarzane przez te produkty. Ustalono bowiem, że tak niska temperatura zapłonu obu podpałek może stanowić ryzyko pożaru, na skutek czego może dojść do obrażeń ciała spowodowanych poparzeniami. Do nieszczęśliwego wypadku może dojść nawet bez aktywnego udziału konsumentów (na skutek przechowywania lub przewożenia produktów). Temperatury zapłonu produktów są bowiem tak niskie, że latem, nawet w cieniu mogą zostać przekroczone. Nawet pomimo podjęcia podstawowych środków ostrożności, może dojść do nieszczęśliwego wypadku. Na niekorzyść strony przemawia także brak przeprowadzenia oceny bezpieczeństwa podpałek przed ich wprowadzeniem na rynek. Tymczasem podstawowym obowiązkiem, jaki nakłada na producenta ustawa jest obowiązek wprowadzania na rynek wyłącznie produktów bezpiecznych - art. 10 ust. 1 ustawy. Okolicznością łagodzącą jest brak postępowań administracyjnych prowadzonych na podstawie ustawy. W rozpoznawanej sprawie korzyść osiągniętą ze sprzedaży stanowi iloczyn sprzedanych produktów, które nie spełniają ogólnych wymagań bezpieczeństwa (22.381 szt. podpałek) i średniej ceny sprzedaży uzyskanej przez stronę. Prezes UOKiK przyjął jako średnią cenę sprzedaży jednej sztuki produktu średnią arytmetyczną najwyższej (6,90 zł) oraz najniższej (2,40 zł) ceny sprzedaży produktu netto (4,65 zł). W ten sposób ustalona korzyść majątkowa ze sprzedaży 22.381 sztuk podpałek wyniosła 104.071,65 zł. W opinii organu wymierzona w zaskarżonej decyzji kara pieniężna w wysokości 50.000 zł jest adekwatna do naruszenia, zaś jej wysokość spełni swoją funkcję prewencyjną, gdyż jest wyraźnym ostrzeżeniem na przyszłość zapobiegającym powstawaniu nagannych praktyk rynkowych oraz funkcję represyjną, ponieważ stanowi dolegliwość dla przedsiębiorcy. Prezes UOKiK zobowiązany był również do nałożenia na stronę obowiązku uiszczenia kosztów przeprowadzonych badań, co też uczynił. Jednocześnie wpisał produkty do rejestru produktów niebezpiecznych. III. Skargę od powyższej decyzji wywiodła spółka, zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie jak również o uchylenie poprzedzającej ją decyzji z 10 listopada 2023 r. oraz umorzenie postępowania ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub orzeczenie co do istoty sprawy. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. został naruszony tryb postępowania wskazany w art. 6, 7, 7a, 77 i 10 k.p.a., 2. naruszenie art. 10 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z uwagi na fakt, że w rozumieniu spółki produkty są bezpieczne i nie stwarzają dla nikogo zagrożenia, a nawet jeżeli już to co najwyżej znikome dlatego uznanie go za produkt niebezpieczny skutkujący natychmiastowym wycofaniem jest niezasadne, 3. zaprzestanie produkcji i sprzedaży obu podpałek do grilla i nie posiadanie ich na sklepach, magazynach, ani u kontrahentów żadnych wyżej wskazanych podpałek na co dowody zostały przedstawione, przesłane organowi oraz dołączone co powinno skutkować umorzeniem postępowania w tej sprawie, 4. współpraca z organami (niezgodnie z opisem w uzasadnieniu decyzji czy to UOKiK czy Inspektorami Inspekcji Handlowej) oraz dostarczanie żądanych dokumentów i informacji we wskazywanych terminach (niewielkie z tym problemy i opóźnienia, wynikały z normalnych zdarzeń losowych, w tym absencji pracowników za to odpowiedzialnych oraz niektóre czynności wymagały czasu i nakładu pracy), 5. nieobowiązkowe stosowanie polskich norm (PN-EN 1860-3:2005/A1:2006), brak posiadania i powoływania się na deklarację zgodności z normami co powoduje, że kwestionowane produkty nie muszą spełniać określonych w normach parametrów jak było to już wskazywane, 6. uważanie obu podpałek za produkty niebezpieczne stwarzające zagrożenie, gdzie co najwyżej można je uznać za produkty, które stwarzają znikome zagrożenie, a nie poziom ryzyka czy zagrożenia jako poważny z czym trudno jest się zgodzić, tym bardziej biorąc pod uwagę brak jakichkolwiek roszczeń ze strony klientów, zgłaszania szkód przez nabywców i użytkowników w tym zakresie, natomiast z drugiej strony wyciąganie przez organ znacznych konsekwencji i kar z tego powodu dla spółki, 7. brak stwarzania poważnego zagrożenia, co w konsekwencji powoduje brak podstawy i zasadności nadawania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji, 8. brak zasadności i obowiązku nałożenia aż tak znacznej kary pieniężnej w wysokości 50.000 zł, lecz możliwości poprzestania na mniej uciążliwej/mniejszej lub odstąpienia w całości ewentualnie nawet przy założeniu, że należy nałożyć karę to jest ona niewspółmiernie wysoka do zysków i ewentualnych naruszeń prowadząca w odczuciu spółki w okolicznościach całej sprawy do jej pokrzywdzenia, co podważa sens prowadzenia działalności gospodarczej, 9. nieprawidłowe wyliczenia samej kwoty osiąganego zysku i zawyżenie kwot sprzedaży produktu, co ma wpływ również na nadmierne wyliczenie wysokości kary, 10. brak pouczenia przez organ o prawach i obowiązkach związanych ze wszczęciem postępowania administracyjnego oraz możliwości ugodowego zakończenia sprawy, 11. brak rozważenia zachodzenia przesłanek z k.p.a. do odstąpienia od ukarania przedsiębiorcy nakładając na niego karę przepisy - art. 189a do 189f k.p.a., a w przypadku jej nałożenia do rozpatrzenia wniosku zawartego w niej i umorzenia z 189f k.p.a., 12. wstrzymanie wpisania do rejestru produktów niebezpiecznych oraz wstrzymanie jej wykonania do czasu prawomocnego zakończenia sprawy z uwagi na poniesienie uszczerbku majątkowego oraz nieodwracalne skutki, a także jej znaczną wysokością. IV. Wyrokiem z 13 lutego 2025 r. sygn. akt V SA/Wa 1342/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę spółki na ww. decyzję Prezesa UOKiK. W działaniu Prezesa UOKiK Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Poczynione przez organ ustalenia faktyczne znajdują uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym. Materiał dowodowy został przez organ zgromadzony, rozpatrzony i oceniony w sposób wyczerpujący. W przedmiotowej sprawie WSA przyjął za podstawę rozstrzygnięcia ustalenia faktyczne poczynione przez organ, albowiem stan faktyczny został ustalony z zachowaniem reguł procedury administracyjnej. Odwołując się do treści art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 1, art. 10 ust. 1, art. 24 ust. 4 pkt 1 lit. b, pkt 2 lit. b i ust. 10 ustawy uznał, że zastosowane przez Prezesa UOKiK środki określone są adekwatne do zagrożenia stwarzanego przez skontrolowany produkt. Z uwagi na fakt, że przedmiotowy produkt nie spełniał wymagań bezpieczeństwa określonych w art. 4 ust. 1 ustawy skarżąca naruszyła obowiązek określony w art. 10 ust. 1 ustawy, co wyczerpuje przesłanki określone w art. 33a ust. 2 pkt 2 ustawy. Dalej WSA wyjaśnił, że nakładanie kar - względnie samo zagrożenie nimi - stanowi istotny instrument, który ma na celu przyczynienie się do przestrzegania przepisów ustawy. Kara pieniężna nakładana przez organ nadzoru ma charakter represyjno-wychowawczy i jest nakładana oraz wykonywana w celu zachowania oraz przestrzegania obowiązującego porządku prawnego. Ma ona na celu prewencję, tj. zapobieganie w przyszłości tego rodzaju naruszeniom ustawy, jak również represję, czyli ma stanowić odczuwalną dolegliwość za jej naruszenie. Ustawa nie zawiera zamkniętego katalogu przesłanek, od których uzależniona jest wysokość kar nakładanych na przedsiębiorców. W ocenie WSA, przy ustalaniu wysokości kary w niniejszej sprawie Prezes UOKiK uwzględnił w szczególności stopień oraz okoliczności naruszenia obowiązków przez skarżącą, jak również ilość produktów wprowadzonych na rynek. Nałożona kara pieniężna jest adekwatna do stwierdzonych naruszeń i spełnia skutek prewencyjny by w przyszłości skarżąca przestrzegała przepisów z zakresu ogólnego bezpieczeństwa produktów. Działalność skarżącej ma charakter profesjonalny (zawodowy), co zobowiązuje do wprowadzania na rynek produktów spełniających podstawowe wymagania bezpieczeństwa. W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu pierwszej instancji, Prezes UOKiK w zaskarżonej części decyzji szczegółowo uzasadnił przesłanki, jakie wziął pod uwagę określając wysokość kary nałożonej na skarżącą. Przedstawił zarówno okoliczności obciążające jak i takie, które wpłynęły na obniżenie kary. Przedstawione w decyzji przesłanki wymierzenia wskazanej kary nie wykraczają przy tym poza ramy zakreślone normami k.p.a. i ustawy, a także nie noszą znamion dowolności. Zaznaczyć należy, że przez stopień i okoliczności naruszenia obowiązków należy rozumieć z jednej strony takie okoliczności, jak współpraca z organem nadzoru rynku w zakresie eliminacji zagrożeń stwarzanych przez produkt, a z drugiej ilość niebezpiecznego produktu wprowadzonego na rynek, czy też ryzyko narażenia konsumentów na negatywne skutki związane z użytkowaniem produktu. Natomiast jako okoliczności obciążające skarżącą organ wskazał na wprowadzenie na rynek znacznej ilości produktów niespełniających wymagań bezpieczeństwa. W ocenie WSA organ zasadnie wskazał na znaczne ryzyko wystąpienia zdarzeń zagrażających zdrowiu i życiu konsumentów. Powyższe implikuje, prawidłowość stwierdzenia organu o braku podstaw do uznania naruszenia prawa za znikome (a tym samym brak podstaw do odstąpienia od nałożenia kary). Aby można było odstąpić od wymierzenia kary niezbędne jest przekonanie organu, że usunięcie skutków naruszającego prawo zachowania strony pozwoli na spełnienie celów, dla których miałaby zostać nałożona kara pieniężna. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. Aby usunąć naruszenie prawa nie wystarczy przerwać naruszanie przepisów prawa, lecz należy usunąć skutki naruszenia. Zdaniem WSA obowiązek wprowadzania na rynek wyłącznie produktów bezpiecznych jest podstawowym obowiązkiem przedsiębiorcy co oznacza, że waga naruszenia tego obowiązku nie może zostać uznana w realiach sprawy za znikomą. Organ zasadnie stwierdził, że dobro chronione jakim jest życie i zdrowie konsumentów zostało w sposób istotny naruszone i nie wystąpiły w niniejszej sprawie przesłanki do zastosowania odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu. Tym samym, rozstrzygnięcie Prezesa UOKiK nie nosi znamion dowolności. Zostało wystarczająco uzasadnione, a wymierzona w sprawie kara jest adekwatna do zaistniałego naruszenia. Spełni swoją funkcję prewencyjną. Tym samym Sąd pierwszej instancji uznał za zasadne stanowisko organu, że nałożona na skarżącą kara jest adekwatna do stwierdzonych naruszeń, spełni swój skutek prewencyjny i powinna skłonić przedsiębiorcę do takiego działania, aby nie dochodziło do naruszania przepisów z zakresu ogólnego bezpieczeństwa produktów. Nie stanowi również nadmiernej dolegliwości. V. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła spółka, kwestionując go w całości i zarzucając: I. naruszenie prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy: 1. błędną wykładnię art. 10 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów poprzez przyjęcie, że podpałki są produktami niebezpiecznymi, natomiast w rozumieniu spółki produkty te są bezpieczne i nie stwarzają dla nikogo zagrożenia i mają cechy produktu bezpiecznego, a nawet jeżeli już to co naj wyżej znikome dlatego uznanie ich za produkt niebezpieczny skutkujący natychmiastowym wycofaniem jest niezasadne i brak jest podstaw prawnych takiego postępowania, a ponadto brak jest powszechnie obowiązujących przepisów i norm, które miały by tu zastosowanie, a organ i sąd powołuje się na nie przy rozpatrywaniu odwołania oraz skargi, 2. niewłaściwe zastosowanie art. 6 ust. 3 pkt 1 ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów poprzez uznanie podpałek za produkty niebezpieczne i podlegające normom w związku z wykonaniem badań przez Laboratorium w Nowej Wsi i na ich podstawie powoływanie się na dalszym etapie na ich rezultaty w sytuacji gdy normy tam wskazywane są nieobowiązkowe tak jak również ich stosowanie (PN-EN 1860-3:2005/A1:2006) - brak powoływania się na produktach na deklarację zgodności z normami co powoduje, że kwestionowane produkty nie muszą spełniać określonych w normach parametrów co wskazywano i powoływano się natomiast sąd nawet nie odniósł się do tego, 3. niewłaściwe zastosowanie art. 24 ust. 4 pkt 1 lit. b oraz pkt 2 lit. b ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów poprzez ich zastosowanie w przedmiotowej sprawie i stwierdzając, że produkty nie są bezpieczne, nakazano spółce natychmiastowe ich wycofanie i zakazano wprowadzania na rynek oraz podjęcie innych czynności zapobiegawczych i naprawczych przez co spółka poniosła wysokie straty, zaprzestała produkcji i sprzedaży, 4. niewłaściwe zastosowanie art. 24 ust. 14 pkt 2 ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów w związku z zaprzestaniem produkcji i sprzedaży obu podpałek do grilla i ich nie posiadanie oraz z wycofaniem na sklepach, magazynach, u kontrahentów żadnych podpałek na co dowody zostały przedstawione, przesłane organowi oraz dołączone, a także współpraca na każdym etapie z organami (niezgodnie z opisem w uzasadnieniu decyzji czy to UOKiK czy Inspektorami Inspekcji Handlowej oraz wyroku) oraz dostarczanie żądanych dokumentów i informacji we wskazywanych terminach, przez co organ powinien umorzyć postępowanie w sprawie, a nie wydać decyzję, 5. niewłaściwe zastosowanie art. 33a ust 2 pkt 2 ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów poprzez brak zasadności oraz dalej idąc obowiązku nałożenia kary pieniężnej w wysokości 50.000 zł, lecz możliwości poprzestania na mniej uciążliwej czy mniejszej lub odstąpienia w całości ewentualnie nawet przy założeniu, że należy nałożyć karę to jest ona niewspółmiernie wysoka do zysków i ewentualnych naruszeń prowadząca w odczuciu spółki w okolicznościach całej sprawy do jej pokrzywdzenia, co podważa sens prowadzenia działalności gospodarczej, natomiast poziom ryzyka czy zagrożenia uznano jako poważny z czym trudno jest się zgodzić, tym bardziej biorąc pod uwagę brak jakichkolwiek roszczeń ze strony klientów, zgłaszania szkód przez nabywców i użytkowników w tym zakresie, natomiast z drugiej strony wyciąganie przez organ znacznych konsekwencji i kar z tego powodu dla spółki, II. naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. 1. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez: a) wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku nieodpowiadające wymogom określonym w tym przepisie, polegające na braku szczegółowego rozpoznania i dokonania oceny prawnej podnoszonych przez skarżącą w skardze do WSA wszystkich zarzutów naruszenia przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego (pkt 1 dotyczący produktu bezpiecznego, pkt 2 zarzutów dotyczący stosowania norm, pkt 3 dotyczący braku umorzenia postępowania), gdzie sąd w ogóle nie odnosi się do nich bądź ogólnie nie pozwalając określić jak należy rozumieć dane kwestię, b) podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego przemawiającego za tym, że produkt nie stanowi zagrożenia dla kupujących, a nadto brak rozważenia zachodzenia przesłanek z k.p.a. na etapie administracyjnym i sądowym do odstąpienia od ukarania przedsiębiorcy nakładając na niego karę przepisy - art. 189a do 189f k.p.a., a w przypadku jej nałożenia do rozpatrzenia wniosku zawartego w niej i umorzenia z 189f k.p.a., a ponadto stwierdzenie, że życie i zdrowie konsumentów zostało w sposób istotny naruszone i nie wystąpiły przesłanki do odstąpienia od kary na co brak jest jakichkolwiek dowodów, c) brak wskazania przez Sąd pierwszej instancji, jaki stan faktyczny został przyjęty i w jaki sposób został oceniony w szczególności dotyczącego obowiązywania norm i ich spełniania bądź nie przez podpałki i temperaturę zapłonu - obowiązkowe stosowanie bądź nieobowiązkowe stosowanie normy (PN-EN 1860-3:2005/Al:2006) na które powołuje się Prezes UOKiK. w sytuacji gdy już od wielu lat już nie obowiązują i zostały zniesione, d) polegającej na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym poprzez stwierdzenie, że nieprawidłowe wyliczenia samej kwoty osiąganego zysku i zawyżenie kwot sprzedaży produktu, co ma wpływ również na nadmierne wyliczenie wysokości kary, e) twierdzenie, że spółka nie podjęcia współpracy z UOKiK, podczas gdy wysyłała, dokumenty, odnosiła się do pism oraz aktywnie uczestniczyła w procesie wycofania produktów oraz ostatecznie je wykonała. Skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. W obu przypadkach strona wniosła o orzeczenie o kosztach postępowania. VI. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz o orzeczenie o kosztach postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: VII. Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie przesłanki enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu prawa. W niniejszej sprawie nie występują wady nieważności. VIII. Na wstępie merytorycznych rozważań należy zwrócić ogólnie uwagę na znaczenie art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym WSA rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Niezwiązanie granicami skargi oznacza zatem, że sąd pierwszej instancji ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego w jego całokształcie, nawet wówczas, gdy określony zarzut nie został wprost podniesiony w skardze. W zasadzie limitujące znaczenie w omawianym przypadku ma zakres zaskarżenia aktu administracyjnego dokonany przez stronę, jako jedynego dysponenta środka prawnego inicjującego postępowanie sądowe. Żądanie takie, jakkolwiek możliwe, musi zostać zweryfikowane z punktu widzenia dopuszczalności takiego "rozdzielenia" rozstrzygnięcia organu. Co istotne, z punktu widzenia okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, z powyższym przepisem funkcjonalnie skorelowany jest również art. 141 § 4 p.p.s.a., który może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną zasadniczo w dwóch przypadkach, tj. gdy uzasadnienie orzeczenia sądu pierwszej instancji zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli instancyjnej oraz gdy uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok narusza w sposób istotny, bowiem mający wpływ na wynik sprawy, art. 141 § 4 p.p.s.a., zaś strona zasadnie formułuje w skardze kasacyjnej zarzut nr II.1, który jest wystarczający do uwzględnienia środka odwoławczego, uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy WSA do ponownego rozpoznania. W rzeczywistości bowiem Sąd pierwszej instancji nie rozpatrzył istoty sprawy, koncentrując się w sposób nieuzasadniony jedynie na kwestiach związanych z wymierzoną administracyjną karą pieniężną, pomijając istotny element całości, jakim jest ocena braku bezpieczeństwa zakwestionowanych produktów. Wskazano już, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. - co do zasady - odnosi się do wadliwości konstrukcyjnej uzasadnienia wyroku, która uniemożliwia weryfikację podjętego w nim rozstrzygnięcia. Chodzi więc nie o wadliwość przyjętych przez Sąd pierwszej instancji ocen prawnych, lecz o niekompletność elementów treściowych uzasadnienia, kształtujących podstawę faktyczną i prawną tych ocen. Do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może więc dojść w sytuacji, gdy nie da się odtworzyć procesu kształtowania ocen prawnych sądu pierwszej instancji, na których oparł on rozstrzygnięcie, także ich kompletności. W tym kontekście należy zatem zauważyć, że zaskarżona decyzja Prezesa UOKiK z 23 lutego 2024 r. zawiera dwa zasadnicze rozstrzygnięcia, składające się na funkcjonalną całość. Po pierwsze, rozstrzyga kwestie związane z oceną bezpieczeństwa dwóch zakwestionowanych przez organ produktów (w tym zakresie por. pkt 1 i 2 decyzji Prezesa UOKiK z 10 listopada 2023 r. odwołujące się do art. 24 ust. 4 pkt 2 lit. b i ust. 12 w zw. z art. 10 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 1 oraz art. 13 ustawy). Po drugie, organ orzekł również, w kontekście ustalonego w tej decyzji wprowadzenia na rynek produktu niespełniającego wymagań bezpieczeństwa, o administracyjnej karze pieniężnej nałożonej na spółkę (w tym zakresie por. pkt 3 decyzji z 10 listopada 2023 r. odwołujący się do art. 33a ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ustawy). Pomijając pozostałe, niesamoistne kwestie rozstrzygnięte w decyzji, tj. koszty badań produktów oraz rygor natychmiastowej wykonalności, które są immanentnie związane z powołanymi dwoma podstawowymi zakresami rozstrzygnięcia, ocena Sądu pierwszej instancji wymagała weryfikacji zarówno podstaw i zasadności uznania wymienionych i przebadanych przez organ produktów jako niebezpiecznych, jak również oceny kwestii związanych z wymierzeniem administracyjnej kary pieniężnej. Tymczasem Sąd pierwszej instancji od początku postępowania skoncentrował się wyłącznie na kwestiach związanych z oceną prawidłowości nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Jest to widoczne już chociażby w kontekście zarządzenia wstępnego (rejestracyjnego) z 6 maja 2024 r. (k. 1 akt), w którym przedmiot sprawy określono jako "wymierzenie kary pieniężnej". Również w sentencji zaskarżonego wyroku wskazano, że jest on wydany "w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej". Ponadto, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (por. k. 87 akt) WSA wskazuje, że "W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, Prezes UOKiK w zaskarżonej części decyzji szczegółowo uzasadnił przesłanki, jakie wziął pod uwagę określając wysokość kary nałożonej na Skarżącą." Nie jest jednak jasne, na jakiej podstawie faktycznej i prawnej Sąd ograniczył zakres zaskarżenia, a przez to badania spraw, jedynie do części decyzji (w przedmiocie kary), skoro zakres wynikający ze skargi (strona zaskarża decyzję w całości - por. k. 2 akt), czy późniejszego stanowiska spółki prezentowanego w toku postępowania, wyraźnie takiemu stanowisku przeczą. Z całą pewnością, pomijając całkowity brak wyjaśnienia przez WSA skąd owo ograniczenie zakresu zaskarżenia miałby wynikać, nie można o takim ograniczeniu zakresu zaskarżenia wnioskować na podstawie analizy pisma strony z 31 maja 2024 r. (k. 32 akt), jej stanowiska zaprezentowanego na rozprawie, czy też samych zarzutów skargi, obejmujących zarówno zagadnienia związane z samym bezpieczeństwem produktów jak i wysokością nałożonej kary. To, że strona w głównej mierze zwalczała karę pieniężną, jaką dolegliwość najbardziej dla niej odczuwalną, nie oznacza, że zaakceptowała stanowisko organu w zakresie stwierdzonego braku bezpieczeństwa produktów, zwłaszcza w kontekście stosowanej do ich oceny polskiej normy - uznawanej przez stronę jako norma nieobowiązkowa. W efekcie powyższego nie jest w ogóle wiadome, jakie stanowisko zajął Sąd pierwszej instancji w odniesieniu do podstawowego elementu sprawy jakim jest ocena, że dwa zakwestionowane produkty nie są bezpieczne. Nie wiadomo bowiem jaka ocena legła u podstaw wnioskowania Sądu pierwszej instancji, że produkty są niebezpieczne, a zatem zmaterializowały się co najmniej podstawy do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Powyższe prowadzi do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Konieczne stało się zatem uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Przy ponownej weryfikacji zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji zobowiązany będzie ocenić sprawę w jej całokształcie, a więc przeprowadzić przede wszystkim ocenę prawidłowości uznania produktów spółki za nie spełniające wymogów bezpieczeństwa, następnie zaś ocenić prawidłowość zastosowania administracyjnej kary pieniężnej. W związku z tym, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. okazał się trafny, przedwczesne byłoby wyrażanie przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska w kwestiach objętych pozostałymi zarzutami skargi kasacyjnej, zmierzającymi zarówno do oceny okoliczności, których WSA nie zweryfikował (bezpieczeństwo produktów), jak również okoliczności przez ten Sąd ocenionych (kara pieniężna). Z wyżej wymienionych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaszły podstawy do uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji w oparciu o art. 185 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego należnych spółce od organu orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 118). Końcowo, w kwestii kosztów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że nakazał w sprawie zwrot nadpłaconego wpisu od skargi w kwocie 1.300 zł. Strona uiściła 1.700 zł tytułem kosztów wpisu sądowego, przy czym 200 zł zostało jej zwrócone, z uwagi na zakwalifikowanie sprawy jako objętej wpisem stosunkowym (3% z 50.000 zł kwoty kary = 1.500). Niemniej jednak prawidłowy przedmiot w sprawie obejmować powinien nakazane wycofanie produktu z obrotu oraz nałożenie administracyjnej kary pieniężnej. W takiej sytuacji, gdy nie mamy do czynienia jedynie z wartością przedmiotu zaskarżenia a z przedmiotem złożonym, za wystarczający w tym przypadku uznać należało wpis stały w kwocie 200 zł, stosownie do § 1 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 535).