II GSK 1834/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Urszula Wilk Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 1805/14 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2) zasądza od M. B. na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad 571 (pięćset siedemdziesiąt jeden) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 stycznia 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 1805/14, po rozpoznaniu skargi M. B. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Generalnego Dyrektora Dróg krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2013 r. i stwierdził, że obie decyzje nie podlegają wykonaniu. Sąd pierwszej instancji orzekł w następującym stanie faktycznym: W dniu 19 września 2013 r. pracownicy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: GDDKiA), będącej zarządcą drogi krajowej nr [...] na odcinku [...] pomiędzy [...] w miejscowości Z., stwierdzili zlokalizowanie reklamy o treści "[...]" o powierzchni 4,2 m2, bez zezwolenia zarządcy drogi. Na tę okoliczność sporządzono dokumentację fotograficzną. Skarżący został powiadomiony o planowanym na dzień 11 października 2013 r. terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin miejsca lokalizacji reklamy. Skarżący nie stawił się na czynności oględzin, z których sporządzono protokół potwierdzający wskazany wyżej stan rzeczy. Działając na podstawie art. 40 ust.12 pkt 1 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 3, ust. 6, ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm. dalej "udp") oraz § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. z 2011 r. poz. 886) oraz art. 104 kpa Dyrektor GDDKiA decyzją z dnia [...] października 2013 r. wymierzył M. B., dalej "skarżący", karę pieniężną w kwocie 3.024 zł zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi poprzez umieszczenie wspomnianej reklamy w okresie od dnia 11 października 2013 r. do dnia 28 października 2013 r. w pasie drogi w miejscowości Z. W imieniu organu decyzję podpisał P. C. Dyrektor GDDKiA, po rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] marca 2014 r. utrzymał w mocy wcześniejsze rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę na powyższą decyzję, stwierdzając nieważność wydanych w sprawie decyzji, o czym była mowa na wstępie. Pismem z dnia 17 lipca 2014 r. Sąd pierwszej instancji wezwał organ do przesłania poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii upoważnienia udzielonego P. C. - Kierownikowi Rejonu GDDKiA w Ł. do wydawania decyzji w imieniu Dyrektora Generalnego Dróg Krajowych i Autostrad. W odpowiedzi przedłożono uwierzytelnione pełnomocnictwo Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 22 kwietnia 2002 r., wydane na podstawie art. 18a ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz art. 268a kpa. W myśl art. 18a ust. 5 udp, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad może upoważnić pracowników Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad do załatwiania określonych spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 268a kpa, organ administracji publicznej może upoważniać, w formie pisemnej, pracowników obsługujących ten organ do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Powyższe pełnomocnictwo miało następującą treść: "upoważniam P. C. Kierownika Rejonu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w Ł. do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń w sprawach: - zajęcia pasa drogowego w celu prowadzenia wszelkich robót, - przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego. W ocenie Sądu pierwszej instancji powyższe pełnomocnictwo upoważniało P. C. do wydawania, w imieniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń w sprawach zajęcia pasa drogowego w celu prowadzenia wszelkich robót i wynikającego stąd przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego. Natomiast nie upoważniało do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach o nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, o których mowa w art. 40 ust. 2 pkt 3 udp. Dlatego z przekroczeniem posiadanego upoważnienia P. C. wydał decyzję z dnia [...] października 2013 r., nakładającą na skarżącego omawianą karę pieniężną. Brak właściwego upoważnienia do podejmowania określonych decyzji stanowi rażące naruszenie prawa. Uzasadnia to stwierdzenie nieważności, stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 kpa, również zaskarżonej decyzji, utrzymującej w mocy decyzję obarczoną wadą nieważności. W świetle art. 156 § 1 pkt 2 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W skardze kasacyjnej Dyrektor GDDKiA zaskarżył powyższy wyrok, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów według norm przypisanych Skarga kasacyjna, oparta na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 3 pkt 1, 3 i 7 oraz art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez ich niezastosowanie; - art. 135 ppsa w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez niewłaściwe zastosowanie 2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 268a kpa w związku z art. 18a ust. 5 udp poprzez ich błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jak podkreślono, omawiane pełnomocnictwo upoważniało P. C. do wydania w imieniu Dyrektora GDDKiA decyzji z dnia [...] października 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna oparta jest na usprawiedliwionej podstawie naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 268a kpa i art. 18a ust. 5 udp. Zgodzić się należy ze skargą kasacyjną, według której omawiane pełnomocnictwo upoważniało P. C. do wydania decyzji z dnia [...] października 2013 r., jako mieszczącej się w zakresie jego kompetencji. Pełnomocnictwo, o którym mowa, zawierało dwie, niezależne od siebie, kompetencje do wydawania decyzji, a mianowicie, po pierwsze w sprawach zajęcia pasa drogowego w celu prowadzenia wszelkich robót, i po drugie w sprawach przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego. To drugie upoważnienie nie było niczym uwarunkowane. Dlatego w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji dokonał swoistej nadinterpretacji pełnomocnictwa z dnia 22 kwietnia 2002 r., w sposób nieuprawniony zacieśniając jego zakres do spraw związanych z zajęciem pasa drogowego, będących następstwem prowadzenia robót. Sporna decyzja z dnia [...] października 2013 r., nakładająca na skarżącego karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, a więc z naruszeniem art. 40 ust. 2 pkt 3 udp, podpisana przez P. C., mieściła się w zakresie drugiego upoważnienia wynikającego z pełnomocnictwa z dnia 22 kwietnia 2002 r., które w tej mierze, jak już wspomniano, nie było niczym ograniczone. Celem decyzji nakładającej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi jest wyegzekwowanie przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego. To zaś mieściło się w zakresie kompetencji przyznanych P. C. Toteż, bez istnienia ku temu uzasadnionych podstaw, Sąd pierwszej instancji błędnie dopatrzył się zaistnienia w sprawie przesłanek do stwierdzenia nieważności obu decyzji administracyjnych, stosownie do przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co trafnie zarzuciła skarga kasacyjna. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 ppsa, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie celem rozpoznania skargi. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 ppsa.