II GSK 1824/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia del. WSA Marek Krawczak po rozpoznaniu w dniu 13 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 14 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Op 135/22 w sprawie ze skargi T. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 2 marca 2021 r. nr SKO.40.2970.2021.dr w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 14 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Op 135/22, oddalił skargę T. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z 2 marca 2022 r., nr SKO.40.2970.2021.dr w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. Sąd pierwszej instancji rozpoznawał sprawę w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny: Komendant Wojewódzki Policji w Opolu wnioskiem z 10 lipca 2020 r. zwrócił się do Starosty Głubczyckiego o skierowanie T. D. (dalej: skarżący) na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami w zakresie posiadanych uprawnień oraz skierowanie na badania psychologiczne w zakresie psychologii transportu, przeprowadzane w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami. W uzasadnieniu Komendant wskazał, że skarżący w okresie od 13 marca 2019 r. do 28 września 2019 r. dokonał 13 przypadków naruszenia przepisów ruchu drogowego, za które otrzymał łącznie 123 punkty karne. Starosta Głubczycki decyzją z 11 sierpnia 2020 r., nr KM.5430.2.22.2020.KM, na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2021 r. poz. 450 - zwanej dalej u.p.r.d) oraz zgodnie z art. 99 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 w związku z art. 49 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1212, zwanej dalej: ustawą o kierujących pojazdami) skierował skarżącego na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje kierowcy w zakresie kategorii prawa jazdy AM, A, A1, A2, B, B1, C, C1, BE, CE, C1E i T. Decyzja ta została doręczona skarżącemu 13 sierpnia 2020 r. i wobec jej niezaskarżenia stała się ostateczna. Starosta Głubczycki pismem z 13 września 2021 r. zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami w związku z niezgłoszeniem się na egzamin państwowy. Skarżący został również poinformowany o uprawnieniach wynikających z art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej: K.p.a.). Decyzją z 23 września 2021 r., nr KM.5430.2.52.2021.EJ, na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. d) i art. 49 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami, art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b u.p.r.d, a także art. 104 i art. 108 K.p.a. – Starosta Głubczycki orzekł o cofnięciu skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie kategorii AM, A, A1, A2, B, B1, C, C1, BE, CE, C1E i T oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z 2 marca 2022 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji stwierdzając, że wyłączną przesłanką cofnięcia uprawnień skarżącemu jest stwierdzenie, że skarżący nie poddał się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji. Organ wyjaśnił, że ostateczną decyzją z 11 sierpnia 2020 r., Starosta Głubczycki skierował skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Wobec braku zaskarżenia decyzji Starosty, obowiązek odbycia egzaminu sprawdzającego stał się wobec skarżącego ostateczny w dniu 28 sierpnia 2020 r. Skarżący nie poddał się egzaminowi sprawdzającemu, tym samym spełniona została przesłanka do wydania decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami, określona w art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.p.r.d. Zdaniem Kolegium, naganne zachowanie skarżącego jako uczestnika ruchu drogowego, dopuszczającego się wielokrotnego naruszenia przepisów ruchu drogowego, uzasadniało również nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku ustalenia przez organ, czy prawomocne jest orzeczenie Sądu Rejonowego w Raciborzu Wydział II Karny w sprawie o sygn. akt II K 196/20 w zakresie stwierdzenia popełnienia wykroczenia skutkującego przekroczeniem 24 punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego, a nadto niewyjaśnienie okoliczności dotyczących tych naruszeń, Kolegium stwierdziło, że Starosta nie mógł w niniejszym postępowaniu przeprowadzać czynności wyjaśniających w zakresie popełnionych naruszeń, bowiem przekroczenie 24 punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego skutkowało wydaniem decyzji o skierowaniu skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, która wobec niezaskarżenia pozostaje w obrocie prawnym, wiążąc stronę i organ. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 14 czerwca 2022 r. oddalił skargę skarżącego wskazując, że bezspornym w sprawie jest, iż skarżący nie poddał się egzaminowi, na który został skierowany. Tym samym Starosta Głubczycki był uprawniony i jednocześnie zobowiązany do wydania decyzji w przedmiocie cofnięcia uprawnień. Przepis art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a u.p.r.d nie uzależnia cofnięcia uprawień do kierowania pojazdami od popełnienia czynu zabronionego czy też oskarżenia, a jedynie od uprawomocnienia się rozstrzygnięcia, że kierujący pojazdem nie poddał się sprawdzeniu kwalifikacji zgodnie z decyzją właściwego organu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przypisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 oraz pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2023, poz. 1634; dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. d ustawy o kierujących pojazdami, w zw. z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b u.p.r.d. oraz art. 49 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż sam fakt wydania wobec skarżącego wyroku nakazowego zawierającego wykroczenie skutkujące naliczeniem 123 punktów karnych za naruszenie przepisów prawa o ruchu drogowym oraz skierowania odwołującego na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje do kierowania pojazdami, w ramach posiadanych uprawnień do kierowania pojazdami w zakresie kategorii AM, A, A1, A2, B, B1, C, C1, BE, CE, C1E, T, w sytuacji, gdy wyrok nakazowy został wydany w oparciu o wykroczenie, które nie zostało przez Sąd stwierdzone, a to wobec braku prawomocnego skazania skarżącego w toku postępowania sądowego przez Sądem Rejonowym w Raciborzu Wydziałem II Karnym sygn. akt: II K 196/20, co uniemożliwiało organowi wydania skutecznej decyzji o cofnięciu uprawnień, a tym samym przyjąć należy, iż Sąd I Instancji błędnie przyjął, iż powyższa podstawa prawna znajduje zastosowanie w ustalonym stanie faktycznym; 2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7 k.p.a, w zw. art. 77 k.p.a., poprzez zaniechanie podjęcia na moment wyrokowania wszelkich niezbędnych czynności wyrażających się w braku ustalenia okoliczności o prowadzonym postępowaniu karnym wobec T. D. przed Sądem Rejonowym w Raciborzu Wydziałem II Karnym sygn. akt: II K 196/20 oraz przed Sądem Okręgowym w Rybniku Wydziałem VI Karnym Odwoławczym sygn. akt: VI Ka 245/22, a które to postępowanie determinuje zasadność naliczenia punktów karnych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano argumenty na poparcie powyższych zarzutów kasacyjnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie złożyło odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż podniesione w niej zarzuty nie są zasadne. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. W skardze kasacyjnej zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego oraz na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania. Dokonując oceny zasadności tych zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny pozostawał związany ich granicami. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał zarzut naruszenia prawa materialnego, gdyż prawidłowo zinterpretowane normy prawa materialnego przesądzały o zakresie ustaleń faktycznych niezbędnych do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, pozwalając na ocenę zasadności zarzutu naruszenia przepisów postępowania dotyczących nieprzeprowadzenia prawidłowego postępowania wyjaśniającego w zakresie ustaleń faktycznych w sprawie. Powołany w zarzucie kasacyjnym art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. d ustawy o kierujących pojazdami przewiduje, że starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia niezgłoszenia się we wskazanym terminie na egzamin państwowy, który miał być przeprowadzony w trybie art. 49 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 lit. b. Powołany w zarzucie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b u.p.r.d. przewidywał, że kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1. Z kolei powołany w zarzucie kasacyjnym art. 49 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami przewiduje, że sprawdzeniu kwalifikacji w formie egzaminu państwowego podlega osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem w razie uzasadnionych zastrzeżeń co do jej kwalifikacji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia tych przepisów w sposób zarzucany przez skarżącego kasacyjnie w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie okolicznością niebudzącą wątpliwości i niekwestionowaną przez skarżącego w skardze kasacyjnej był fakt, że Starosta Głubczycki decyzją z 11 sierpnia 2020 r., nr KM.5430.2.22.2020.KM, skierował skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Decyzja ta została doręczona skarżącemu w dniu 13 sierpnia 2020 r. i z uwagi na jej niezaskarżenie stała się ostateczna 28 sierpnia 2020 r. Decyzja ta nadal pozostaje w obrocie prawnym. Decyzja ta korzysta z tzw. domniemania legalności, co oznacza, że jest ona ważna i powinna być wykonywana dopóty, dopóki nie zostanie zmieniona, uchylona lub nie zostanie stwierdzona jej nieważność przez właściwy organ i z zachowaniem przepisanego trybu postępowania (np. wyrok NSA z 14 kwietnia 2017 r., I OSK 1545/15). Ostateczna decyzja administracyjna jest wiążąca erga omnes, a więc również w stosunku do sądów administracyjnych (wyrok NSA z 10 września 2014 r., I OSK 229/13, LEX nr 1551287). Skarżący kasacyjnie nie kwestionuje również faktu, że pomimo nałożonego na niego w drodze tej decyzji obowiązku, nie zgłosił się na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Trafnie zatem w tej sytuacji Sąd pierwszej instancji uznał, że skoro obowiązek odbycia egzaminu sprawdzającego stał się ostateczny wobec skarżącego i skarżący tego obowiązku nie wypełnił, to ziściła się przesłanka do wydania decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami na podstawie zasadnie zastosowanego w tej sprawie przepisu art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a u.p.r.d., którego naruszenia - co należy podkreślić - w skardze kasacyjnej nie zarzucono. Trafnie przyjęto w zaskarżonym wyroku, że wydane w niniejszej sprawie decyzje (zarówno zaskarżona decyzja organu II instancji, jak również decyzja organu I instancji), były decyzjami o charakterze związanym. W świetle przytoczonych przepisów organy administracyjne zobowiązane były bowiem do cofnięcia uprawnień osobie, która pomimo skierowania nie zgłosiła się na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Ustawodawca w tym zakresie nie pozostawił organom dyskrecjonalności w postaci uznaniowego charakteru rozstrzygnięcia administracyjnego. Obligatoryjne brzmienie ww. przepisów wyklucza w tej sytuacji podjęcie innego rozstrzygnięcia niż wynikające z przepisów ustawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w stanie faktycznym sprawy, niekwestionowanym w tym zakresie przez skarżącego, nie ma żadnego znaczenia podnoszona przez skarżącego kasacyjnie okoliczność braku prawomocnego skazania skarżącego w postępowaniu sądowym przed sądem karnym. Okoliczności zmierzające do zakwestionowania zasadności skierowania na badania kontrolne mogły być podnoszone na etapie tego wcześniejszego postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją z 11 sierpnia 2020 r. Natomiast w niniejszej sprawie, wobec uostatecznienia się decyzji o skierowaniu na egzamin sprawdzający i związania jej treścią w niniejszym postępowaniu – organ miał obowiązek orzec o cofnięciu uprawień, skoro skarżący nie wykonał nałożonego na niego obowiązku poddania się egzaminowi sprawdzającemu. W konsekwencji należy zatem uznać, że niezasadny jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, przez błędne zastosowanie przytoczonych w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej przepisów. Nie jest też zasadny podniesiony w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, oparty o ten sam argument skarżącego nawiązujący do braku skazania go w postępowania przed sądem karnym. Ponownie podkreślić należy, że przedmiotem niniejszego postępowania nie była kwestia prowadzonego postępowania karnego i zasadności nałożonych punktów karnych, lecz jedynie kwestia przewidzianego ustawą skutku niespełnienia przez skarżącego obowiązku stawienia się na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Skarżący, co nie jest kwestionowane w skardze kasacyjnej, nie wywiązał się z tego obowiązku sprawdzenia kwalifikacji, który został na niego nałożony ostateczną i prawomocną decyzją administracyjną. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie miał więc znaczenia fakt skazania lub braku skazania skarżącego w postępowaniu karnym. Nie jest zatem zasadny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut nieprzeprowadzenia należytego postępowania administracyjnego w celu ustalenia braku skazania skarżącego w toku postępowania przed sądem karnym. Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie, w tej sprawie nie doszło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej, uwzględnienia interesu społecznego, słusznego interesu obywateli, ani też reguł prowadzenia postępowania dowodowego. Orzekające w sprawie organy nie naruszyły art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a., nie jest więc zasadny zarzut naruszenia przez Sąd art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, wobec bezzasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.