II GSK 18/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń Protokolant starszy asystent sędziego Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 2715/15 w sprawie ze skargi S. R. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od S. R. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 września 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 2715/15 oddalił skargę S.R. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] sierpnia 2015 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] marca 2015 r. nałożył na S.R. karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za naruszenia stwierdzone podczas kontroli drogowej samochodu osobowego marki [...], przeprowadzonej [...] listopada 2014 r. w W. przy ul. [...]. S.R. wniósł odwołanie. Główny Inspektor Transportu Drogowego (w skrócie: GITD), decyzją z [...] sierpnia 2015 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) uznał za prawidłowe ustalenia faktyczne dokonane przez organ, z których wynikało, że S.R. w dniu [...] listopada 2014 r., samochodem o numerze rejestracyjnym [...], który nie był przystosowany do wykonywania przewozu okazjonalnego, wykonywał transport drogowy bez wymaganych uprawnień. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w świetle tych ustaleń organy prawidłowo przyjęły, że S.R. dopuścił się naruszeń określonych w załączniku nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1414, zwanej dalej: u.t.d.) l.p. 1.1 tj. wykonywania transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji za co przewidziana jest kara w wysokości 8000 zł. oraz l.p. 2.10 wykonywania przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a, z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b u.t.d., za co przewidziana jest kara w wysokości 8000 zł. Zdaniem WSA, organy inspekcji transportu drogowego orzekając w sprawie nałożenia kary pieniężnej prawidłowo zastosowały art. 92a ust. 2 u.t.d., zgodnie z którym suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej nie może przekroczyć kwot 10 000 zł. S.R. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wyrokowi Sądu pierwszej instancji organ zarzucił naruszenie: 1) prawa materialnego - art. 92a ust. 1, 2 i 6 u.t.d. oraz art. 92 ust. 1, 2 i 5 u.t.d. - przez niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisów art. 92a ust. 1, 2 i 6 u.t.d. zamiast art. 92 ust. 1, 2 i 5 u.t.d; 2) błąd w ustaleniu stanu faktycznego poprzez uznanie, że skarżący był podmiotem wykonującym przewóz drogowy, a nie kierującym; 3) prawa procesowego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji, gdy doszło do naruszenia prawa procesowego, które miało wpływ na treść decyzji. Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne, niż podane przez skarżącego, naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej, wskazując, które przepisy prawa zostały naruszone. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego określenia podstaw kasacyjnych, co zgodnie z art. 176 p.p.s.a. oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienie ich naruszenia. W rozpoznawanej sprawie w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania, zatem wniesiona ona została w oparciu o obie podstawy kasacyjne określone w art. 174 p.p.s.a. W świetle postanowień art. 174 pkt 2 oraz art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna oprócz podstaw kasacyjnych powinna zawierać ich uzasadnienie, a w przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania wykazywać wpływ zarzucanego naruszenia prawa na wynik sprawy. Nie wystarczy zatem przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony i w jaki sposób, oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny. Zarzuty kasacyjne nie odpowiadające wskazanym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności. Zaznaczyć należy, że Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych lub ich uzasadnienia. Odnosząc dotychczasowe uwagi do stanu rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że skarga kasacyjna w zakresie zarzutów przedstawionych w pkt 2 i 3 jej petitum nie spełnia wszystkich warunków określonych przepisami prawa. Przede wszystkim należy zauważyć, że autor skargi kasacyjnej, zarzucając "błąd w ustaleniu stanu faktycznego poprzez uznanie, że skarżący był podmiotem wykonującym przewóz drogowy, a nie kierującym" (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej) nie wskazał żadnego przepisu, który został naruszony przez Sąd pierwszej instancji. Już tylko z tej przyczyny omawiany zarzut nie mógł być skuteczny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oczywiście niesłuszny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., które według strony skarżącej polegało na nieuwzględnieniu skargi w sytuacji, gdy doszło do naruszenia prawa procesowego, które miało wpływ na treść decyzji. Podkreślenia wymaga, że autor skargi kasacyjnej nie wskazał żadnego przepisu postępowania, który został naruszony przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego. W nawiązaniu do tak sformułowanego zarzutu należy zauważyć, że w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie w przypadku naruszenia przepisów postępowania, innych niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy zauważyć, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., który reguluje sposób rozstrzygnięcia sprawy, nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż błąd w postaci uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji, jest następstwem uchybienia innym przepisom procedury sądowoadministracyjnej, stosowanym w fazie wcześniejszej niż etap orzekania tj. w fazie kontroli zaskarżonego aktu. Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepis określający samo rozstrzygnięcie (por. H. Knysiak – Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 240 i powołane tam orzecznictwo). Należy dodać, że do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. mogłoby dojść jedynie wyjątkowo, gdyby sąd nadał orzeczeniu inną formułę niż przewidziana w powołanym przepisie. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że niezależnie od omówionych już wad skargi kasacyjnej, skarżący nie wykazał by naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co oznacza, że konstrukcja analizowanych zarzutów nie spełnia warunków określonych w art. 176 p.p.s.a. w związku z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i także z tego powodu nie była możliwa merytoryczna kontrola zaskarżonego wyroku. Przystępując do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego należy przede wszystkim zauważyć, że nie został on w ogóle uzasadniony. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej nie może ograniczyć się tylko do wskazania przepisu prawa, który w jego ocenie został naruszony, ma bowiem obowiązek uzasadnić, w czym upatruje uchybienia temu przepisowi. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno być skonstruowane w taki sposób, aby można było powiązać je z konkretnymi przepisami prawa, uznanymi przez autora skargi kasacyjnej za naruszone. Winno ono też być na tyle precyzyjne, aby pozwalało na sformułowanie zwrotu stosunkowego o zgodności, bądź niezgodności zaskarżonego wyroku z prawem. Zaniechanie sporządzenia uzasadnienia zarzutu naruszenia prawa materialnego oznacza, że skarga kasacyjna w tym zakresie nie spełnia wszystkich warunków formalnych, jakie powinno spełniać to pismo procesowe. Taka wadliwość skargi kasacyjnej uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności omawianego zarzutu, a co za tym idzie nie może przynieść skutków oczekiwanych przez stronę skarżącą. Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust.1 pkt 2 lit. a) w związku z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.). Koszty te obejmują wynagrodzenie pełnomocnika Głównego Inspektora Transportu Drogowego za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną i udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.