II GSK 1793/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska po rozpoznaniu w dniu 21 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku A. Spółki jawnej w Ś. o wstrzymanie wykonania decyzji w sprawie ze skargi kasacyjnej A. Spółki jawnej w Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 2398/20 w sprawie ze skargi A. Spółki jawnej w Ś. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 marca 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 2398/20, oddalił skargę A. Sp. j. w Ś. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z [...] września 2020 r. w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Skarżąca spółka w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). W uzasadnieniu wniosku podniesiono m.in., że w przypadku utraty zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, niemożliwe będzie ponowne jego uzyskanie w tej samej lokalizacji z uwagi na nowelizację ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1015) i aktualne brzmienie art. 99 ust. 3b oraz ust. 3d pkt 1 ustawy - Prawo farmaceutyczne (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 974 ze zm.) oraz koncentrację aptek w Ś.. Zwrócono również uwagę na trudne do odwrócenia zjawisko trwałego odpływu klientów apteki "[...]", a także znacząco pogorszoną sytuację skarżącej kasacyjnie, co mają obrazować załączone wyciągi z konta bankowego spółki. Zwróciła ona uwagę, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji na koncie spółki była kwota 150 000 zł, zaś na dzień wniesienia skargi kasacyjnej (maj 2021 r.), kwota ta jest mniejsza niż 1000 zł, z uwagi na zatrzymanie źródła dochodu, tj. prowadzonej działalności. Ponadto strona podniosła, że skorzystała z dofinansowania w ramach programu "Tarcza Finansowa PFR dla mikro, małych i średnich przedsiębiorców", a z uwagi na nieutrzymanie przez skarżącą poziomu zatrudnienia z chwili wypłaty subwencji, część tej kwoty (477 750 zł) będzie podlegać zwrotowi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Stosownie zaś do art. 61 § 4 p.p.s.a. postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności wydane na podstawie § 2 i 3, sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności. Zastosowanie trybu przewidzianego w art. 61 § 4 p.p.s.a. jest możliwe tylko w przypadku stwierdzenia, że nastąpiła zmiana okoliczności uzasadniających pierwotne rozstrzygnięcie. Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji zawarty w skardze kasacyjnej jest kolejnym wnioskiem strony w tym przedmiocie. Skarżąca uprzednio złożyła taki wniosek w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 22 grudnia 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 2398/20, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Sąd pierwszej instancji uznał, że skarżąca nie dołączyła do wniosku dokumentów potwierdzających zaistnienie przewidywanych skutków wykonania zaskarżonych decyzji (np. wyciągów z posiadanych rachunków bankowych, stanu kas, zeznań podatkowych za ubiegłe lata), co uniemożliwiło ocenę jakie rzeczywiste konsekwencje dla skarżącej będzie miało wykonanie zaskarżonej decyzji. Skarżąca nie złożyła zażalenia na to postanowienie. W sytuacji, gdy powodem odmowy udzielenia ochrony tymczasowej było niewykazanie przez stronę spełnienia jednej z przesłanek wymienionych w art. 61 § 3 p.p.s.a., skarżąca zgłaszając ponowny wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji winna wykazać istnienie prawdopodobieństwa doznania znacznej szkody lub wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków jego wykonania. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających na przyjęcie, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca nie uprawdopodobniła wystąpienia takich okoliczności. Niewątpliwie, jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji w postanowieniu z 22 grudnia 2020 r., wykonanie decyzji cofającej zezwolenie na prowadzenie apteki, powoduje określone koszty finansowe. Wystąpienie tego rodzaju kosztów nie oznacza jednak, że w każdym przypadku cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki spowoduje znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki. Rozmiar szkody i charakter skutków zależeć będzie bowiem przede wszystkim od zakresu prowadzonej przez spółkę działalności, jej rozmiaru oraz możliwości zrekompensowania strat związanych z zamknięciem apteki dzięki przychodom uzyskiwanym z pozostałej działalności (patrz: NSA w postanowieniu z 25 sierpnia 2015 r., sygn. akt II GZ 384/15). W rozpoznawanej sprawie, wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji sformułowano w sposób sugerujący, że sytuacja finansowa apteki, której dotyczy cofnięcie zezwolenia, kształtuje bezpośrednio sytuację finansową skarżącej, a zależność ta jest tego rodzaju, że w istocie finanse apteki odzwierciedlają sytuację finansową spółki. Tymczasem z zaskarżonej decyzji oraz wezwania z [...] listopada 2014 r., skierowanego do skarżącej, wynika, że apteka "[...]" nie jest jedyną prowadzoną przez skarżącą apteką ogólnodostępną. Okoliczność ta znajduje potwierdzenie w Rejestrze aptek (patrz: https://rejestrymedyczne.ezdrowie.gov.pl), z którego wynika, że "[...]" jest jedną z trzech aptek prowadzonych przez skarżącą, przy czym pozostałe dwie apteki mają w Rejestrze aptek status "aktywna" (zezwolenia z 2011 r. i 2014 r.), co oznacza że jest w nich prowadzona działalność. Tym samym nie ma dostatecznych podstaw do przyjęcia, że załączone do ponownego wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji wyciągi z rachunków bankowych w pełni obrazują sytuację finansową skarżącej. Mając na uwadze, że skarżąca, poza apteką "[...]" prowadzi dwie apteki ogólnodostępne, to przedstawiony wyciąg z rachunku bankowego z saldem na koniec kwietnia 2021 r. wynoszącym 690,37 zł, nie może być uznany za dowód rzetelnie przedstawiający stan finansów spółki. Jednocześnie strona nie złożyła innych dokumentów księgowych, jak chociażby bilansu spółki, czy też zeznań podatkowych, z których wynikałaby jednoznacznie jej sytuacja. Trzeba podkreślić, że WSA w Warszawie w postanowieniu z 22 grudnia 2020 r. zwracał już uwagę na te braki. Z tego też względu nadal nie można jednoznacznie stwierdzić, w jaki dokładnie sposób wykonanie zaskarżonej decyzji wpłynie na ogólną sytuację ekonomiczną spółki, w tym, czy spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie nastąpiła taka zmiana okoliczności, która uzasadniałaby odstąpienie od stanowiska wyrażonego w postanowieniu z 22 grudnia 2020 r. Według skarżącej wykonanie zaskarżonej decyzji wywołać może także trudne do odwrócenia skutki, gdyż w przypadku utraty zezwolenia nie będzie miała możliwości prowadzenia apteki "[...]" w dotychczasowej lokalizacji. W związku z tym należy zauważyć, że niezależnie od udzielenia ochrony tymczasowej, jeżeli w wyniku postępowania sądowoadministracyjnego decyzja o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej zostanie wyeliminowana z porządku prawnego, to skarżąca będzie mogła kontynuować działalność apteki, na podstawie posiadanego zezwolenia, w dotychczasowej lokalizacji. Skarżąca upatruje wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków także w tym, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje odpływ klientów apteki "[...]" do innych placówek. Naczelny Sąd Administracyjny, w nawiązaniu do tej argumentacji, zauważa, że spadek liczby klientów, a w konsekwencji dochodów, nie jest wyłącznie następstwem cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, lecz może być wywołany różnymi przyczynami. Nie jest to jednak zjawisko nieodwracalne. Zmienne zainteresowanie potencjalnych klientów konkretną apteką jest wpisane w ryzyko prowadzenia tego typu działalności gospodarczej, zwłaszcza w miejscowości, w której zagęszczenie takich placówek jest znaczne (na co powołuje się sama skarżąca). Biorąc pod uwagę powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 4 w związku z art. 61 § 3 w związku z art. 193 p.p.s.a., oddalił wniosek.