II GSK 1792/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Klaudia Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 1934/20 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 30 czerwca 2020 r. nr BP.702.1858.2019.1186.WLK.5822 w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. K. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 stycznia 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 1934/20, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę M. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 30 czerwca 2020 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Decyzją tą Główny Inspektor Transportu Drogowego, na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.), art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 2, art. 13k ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256; dalej: u.d.p.) oraz zał. nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 890 ze zm.), art. 50 pkt 1 lit. j, art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2140; dalej: u.t.d.), utrzymał w mocy decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 8 listopada 2019 r. o nałożeniu na M. K. kary pieniężnej w wysokości 1 500 zł. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł przedsiębiorca, zaskarżając to orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 oraz art. 8 § 1 k.p.a., poprzez oddalenie skargi (w sytuacji wystąpienia podstaw do jej uwzględnienia), podczas gdy organ dopuścił się naruszenia zasady prawdy obiektywnej, zaniechał podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, naruszając interes skarżącego, a nadto zaniechał zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, dokonał wybiórczej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie, z pominięciem dokumentów przedstawionych przez skarżącego oraz naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów, a w konsekwencji przyjęcie, że skarżący nie dochował należytej staranności; b) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a., poprzez oddalenie skargi (w sytuacji wystąpienia podstaw do jej uwzględnienia), podczas gdy organ nie przedstawił w sposób dostateczny okoliczności faktycznych, które legły u podstaw wydanego rozstrzygnięcia, pomijając okoliczności faktyczne podniesione przez skarżącego, a nadto nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji do twierdzeń przedstawionych w toku postępowania przez skarżącego; c) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 189e i art. 189f §1-3 k.p.a., poprzez oddalenie skargi (w sytuacji wystąpienia podstaw do jej uwzględnienia), podczas gdy w realiach niniejszej sprawy strona nie podlega ukaraniu, a nadto waga naruszenia jest znikoma, zaś strona zaprzestała naruszenia prawa i usunęła naruszenie niezwłocznie jak to było możliwe, które to okoliczności – jako wykazane przez stronę, organ powinien był uwzględnić w ramach wydanego rozstrzygnięcia; 2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.: a) art. 13k ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. poprzez ich błędną wykładnię, a nadto uznanie, że dany przepis ma zastosowanie w sprawie, w sytuacji gdy brak było ku temu podstaw, tj. wymierzenie wobec skarżącego kary pieniężnej (sankcji administracyjnej) za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., w sytuacji gdy obowiązek wynikający z niniejszej normy był w czasie zdarzenia niemożliwy do spełnienia, zaś zachowanie skarżącego nie było bezprawne, stanowiło realizację zasady humanitarnego traktowania zwierząt oraz nie nosiło znamion subiektywnego zawinienia, a nadto art. 2 Konstytucji RP, wobec naruszenia zasady demokratycznego państwa prawnego. Ze względu na powyższe autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie, a tym samym uchylenie decyzji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Do podjęcia działań z urzędu sąd kasacyjny uprawniony jest wyłącznie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w tej sprawie nie występują. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny mógł skontrolować zaskarżony wyrok jedynie pod kątem ustalenia, czy jest on wadliwy w zakresie objętym zarzutami podniesionymi w skardze kasacyjnej. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że w ocenie Sądu pierwszej instancji prawidłowe było zarówno dokonanie ustaleń faktycznych jak i subsumpcji prawa materialnego przez organy w postępowaniu administracyjnym, skutkujące nałożeniem na skarżącego – jako przedsiębiorcę kary pieniężnej w kwocie 1500 zł na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 2 u.d.p., za nieuiszczenie opłaty elektronicznej. NSA stwierdził, że skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona, bowiem podstawy, na których ją oparto, nie uzasadniają wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku. Kwestionując prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu I instancji co do oceny decyzji GITD autor skargi kasacyjnej sformułował zarówno zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego - przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 13k ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., jak i przepisów postępowania. W myśl art. 13k ust. 1 pkt 2 u.d.p., za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, wymierza się karę pieniężną w wysokości 1500 zł w przypadkach innych niż określony w art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. Stosownie zaś do treści art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej. Treść przepisu jest jednoznaczna i wynika z niej w sposób nienasuwający wątpliwości, że ustawodawca wprowadzonej tym przepisem odpowiedzialności administracyjnej nadał charakter obiektywny, niezależny od winy kierującego pojazdem (por. R. Strachowska; Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, ABC 2012; komentarz do art. 13k). Pogląd ten został też zaakceptowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego m. in. w wyroku z dnia 17 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 1889/15, z dnia 15 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 67/15 oraz z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2406/14). Sposób sformułowania zarzutu naruszenia art. 13k ust. 1 pkt 2 u.d.p. – ze wskazaniem, że zgodnie z regułami wynikającymi z art. 2 Konstytucji, warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej z art. 13k ust. 1 pkt 2 u.d.p. powinno być doprowadzenie do stanu zgodnego z zasadami państwa prawa poprzez zapewnienie takiego funkcjonowania systemu poboru opłat, aby korzystający z dróg publicznych objętych obowiązkiem uiszczenia opłat, mieli świadomość ciążącego na nich obowiązku uiszczenia takiej opłaty, świadczy o tym, że autor skargi kasacyjnej nie kwestionuje wykładni omawianego przepisu, lecz w istocie zasadność zastosowania w okolicznościach rozpoznawanej sprawy przepisu art. 13k ust. 1 pkt 2 u.d.p. przy uwzględnieniu konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej. Zaznaczając zatem – w związku z wyżej przedstawionymi rozważaniami - że kontroli w postępowaniu kasacyjnym podlega wyrok Sądu I instancji i zawarta w nim ocena postępowania dowodowego prowadzonego przez organy, podkreślić należy, że w świetle art. 13k ust. 1 pkt 2 u.d.p., który – jako norma materialnoprawna - wyznacza zakres ustaleń koniecznych do wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, organ orzekający ma obowiązek ustalenia, czy nastąpiło określone zdarzenie bez wnikania, jakie były jego przyczyny i kto ponosi za to winę. Oznacza to, że w praktyce postępowanie dowodowe w tego rodzaju sprawach ogranicza się do ustalenia, czy doszło do przejazdu po drodze publicznej bez uiszczenia opłaty. Naruszone - w ocenie skarżącego kasacyjnie - przepisy z zakresu postępowania wyjaśniającego przez organami administracyjnymi, czego wadliwie miał nie dostrzec Sąd pierwszej instancji, zostały wskazane w ramach zarzutu 1a) petitum skargi kasacyjnej. I tak, godnie z podniesionym art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z art. 77 § 1 k.p.a. wynika z kolei, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zgodnie zaś z art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę WSA dotyczącą poprawności ustaleń faktycznych dokonanych przez organ, który w ramach postępowania dowodowego sprawdził – kierując do operatora systemu poboru opłat pytania – przyczynę odnotowania incydentu oraz wykaz pobranych opłat z rachunku użytkownika, z których wynikało, że istotnie w dniu 7 września 2019 r. o godz. 02:58 opłaty nie pobrano. Powyższych okoliczności w sprawie nie podważano. W tej sytuacji, biorąc pod uwagę ograniczenia dochodzenia ustaleń faktycznych opisane wyżej w kontekście rozważań nad art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., należy uznać, że – wbrew zarzutom skargi kasacyjnej – Sąd I instancji nie miał podstaw, by przypisać organom naruszenie przepisów postępowania w omawianym zakresie. Jeśli chodzi o podnoszone w skardze kasacyjnej doładowania konta w systemie viatoll w dniu 30 sierpnia 2019 r. kwotą 4000 zł oraz w dniu 7 września 2019 r. o godzinie 04:07, których zdaniem autora skargi kasacyjnej organ, a następnie WSA nie "nadały właściwego znaczenia", NSA wyjaśnia, że okoliczności te nie podważały faktu braku środków na koncie w chwili próby pobrania opłaty, tj. 7 września 2019 r. o godzinie 02:58, czego w istocie również sam skarżący nie podważa. Wymienione wyżej doładowania konta viatoll mają w jego ocenie wykazywać należytą staranność w tym zakresie. Przesłanka należytej staranności – pomijając ocenę jej istnienia czy też nie - nie jest jednak przesłanką wyłączająca odpowiedzialność skarżącego, o której mowa w art. 13k ust. 1 pkt 2 u.d.p. Odpowiedzialności tej nie wyłącza również przewóz zwierząt, który był wykonywany podczas stwierdzonego naruszenia. Nie negując faktu, że przewóz ten powinien być wykonywany przy spełnieniu szeregu warunków, dla dobra przewożonych zwierząt, nie wyłącza jednocześnie odpowiedzialności za naruszenia przepisów o obowiązku uiszczenia opłat za przejazd po drogach publicznych. Nie jest też tak, że w okolicznościach sprawy nastąpiła niemożność spełnienia obowiązku wynikającego z ustawy, z powodu przerwy technicznej operatora elektronicznego systemu poboru opłat. Sąd kasacyjny miał na uwadze następujące ustalenia organów w tym zakresie, których skarżący nie kwestionował: niespornie, naruszenie miało miejsce w dniu 7 września 2019 r. o godzinie 02:58, w tym momencie saldo umowy w systemie wynosiło 0 zł. Przerwa techniczna operatora była planowana i miała miejsce od 6 września 2019 r. od godziny 20:00 do 7 września 2019 r. do godziny 4:00. O przerwie technicznej operator informował od dnia 2 września 2019 r. za pośrednictwem strony internetowej www.viatoll.pl, a zatem przerwa ta nie mogła być dla skarżącego zaskoczeniem. Okoliczności te zostały szeroko omówione w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Nie ma też sprzeczności między ustaleniem wystąpienia planowanej przerwy technicznej a przyjętym przez organ brakiem stwierdzenia nieprawidłowości w funkcjonowaniu bramownic i funkcjonowaniu elektronicznego systemu poboru opłat. Przerwa techniczna obejmowała bowiem dostęp do aplikacji mobilnej, możliwość sprawdzania stanu salda przez sms, doładowania konta online oraz rejestrację wstępną. Jednocześnie z załączonego do akt wydruku ze strony viatoll wynika, że przerwa ta nie miała wpływu na naliczanie opłat za przejazd. Co więcej, z ustaleń GITD – opartych na piśmie z dnia 11 grudnia 2019 r. z Biura Operacji Krajowego Systemu Poboru Opłat - wynika, że infrastruktura przydrożna w dniu naruszenia działała prawidłowo. Skarżący kasacyjnie nie podważał też w żaden inny sposób prawidłowości działania bramownic i systemu poboru opłat. Sąd kasacyjny zwrócił też uwagę na trafne ustalenie, że fakt przekroczenia granicy przed godziną 20, czyli przed przerwą techniczną, umożliwiał skarżącemu kalkulację kosztów przejazdu przy uwzględnieniu, że w dniach 6 i 7 września 2019 r. po płatnych drogach poruszały się również inne pojazdy należące do strony, co miało wpływ na ilość środków na koncie. Wobec niezakwestionowanego skutecznie stanu faktycznego sprawy, trzeba stwierdzić, że organy prawidłowo zastosowały w sprawie art. 13k ust. 1 pkt 2 u.d.p., zaś powołanie się na art. 2 Konstytucji w tej sytuacji nie mogło być uznane za skuteczne. Nie jest trafny również zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. Z zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa - wyrażonej w art. 8 k.p.a. - wynika bowiem przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy. Skoro zatem dotychczasowe rozważania doprowadziły do stwierdzenia, że Sąd I instancji nie miał podstaw do stwierdzenia, że postępowanie administracyjne naruszało prawa to i zasadzie z art. 8 k.p.a. w tym postępowaniu nie uchybiono. NSA podzielił też stanowisko zaprezentowane w wyroku z dnia 30 listopada 2022 r., sygn. akt II GSK 1091/19, w którym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w relacji do treści sankcjonowanego obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. w związku z art. 13k ust. 1 pkt 2 tej ustawy, sprzeczne z nim zachowanie ma charakter jednoczynowy oraz jednocześnie skutkowy. Polega bowiem na braku uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd, wraz z którym dochodzi do stanu niezgodnego z prawem. Z powyższego wynika, że z uwagi na zawarty w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. wymóg zaprzestania naruszania prawa, przepis ten nie ma zastosowania do zachowania podmiotu polegającego na jednorazowym naruszeniu obowiązku lub zakazu (por. A. Cebera i J. G. Firlus. Art. 189f. [w]: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II. Wolters Kluwer Polska, 2019 oraz A. Wróbel, art. 189f. [w]: Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego. System Informacji Prawnej LEX, 2019). W przypadku jednorazowego naruszenia obowiązku lub zakazu, nie można bowiem mówić o zaprzestaniu popełniania deliktu. Sąd kasacyjny podziela również stanowisko, że w sprawie nie było podstaw do zastosowania art. 189e k.p.a., gdyż z ustaleń faktycznych zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji nie wynikało, że naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej nastąpiło wskutek działania siły wyższej. W tym stanie sprawy – zgodnie z art. 184 p.p.s.a. - skarga kasacyjna, nie mając usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1. wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.).