II GSK 1775/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) Protokolant asystent sędziego Jarosław Lubryczyński po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ł. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 2371/20 w sprawie ze skargi Ł. B. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia 21 października 2020 r. nr MDP.051.1342.2017(1) w przedmiocie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w związku z niewykonaniem obowiązku szczepień ochronnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ł. B. na rzecz Ministra Zdrowia 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2371/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Ł. B. (skarżący) na postanowienie Ministra Zdrowia (organ, Minister) z dnia 21 października 2020 r., nr MDP.051.1342.2017(1) w przedmiocie uznania zarzutów za bezpodstawne w postępowaniu egzekucyjnym w związku z niewykonaniem obowiązku szczepień ochronnych. W związku z unikaniem przez skarżącego, poddania dziecka – O. B., obowiązkowym szczepieniom ochronnym, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Proszowicach (PPIS), jako wierzyciel, po uprzednim upomnieniu rodzica dziecka, wystąpił do Wojewody Małopolskiego z wnioskiem o wszczęcie egzekucji załączając tytuł wykonawczy. Postanowieniem z 23 maja 2017 r. nr WP-I.3151.19.2017 Wojewoda Małopolski nałożył na skarżącego grzywnę w wysokości 500 zł z powodu uchylania się od poddania małoletniego dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym zgodnie z tytułem wykonawczym oraz opłatę w związku z wydaniem postanowienia o ukaraniu grzywną w celu przymuszenia. Skarżący został wezwany do uiszczenia grzywny w terminie do 8 września 2017 r., jak również do wykonania w tym terminie wskazanego obowiązku. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego, organ postanowieniem z 21 października 2020 r., nr MDP.051.1342.2017(2) utrzymał w mocy kwestionowane postanowienie Wojewody Małopolskiego o nałożeniu grzywny. Skarżący złożył zarzuty do postępowania egzekucyjnego. Zarzuty zostały rozpoznane jako nieuzasadnione przez wierzyciela tj. PPIS postanowieniem z dnia 14 lipca 2017 r. Skarżący wniósł zażalenie na to postanowienie PPIS do Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie (PWIS). PWIS postanowieniem z dnia 13 września 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie PPIS. Następnie postanowieniem z dnia 19 stycznia 2018 r. Wojewoda uznał zarzuty za bezpodstawne. Strona złożyła do Ministra Zdrowia zażalenie na ww. postanowienie Wojewody wydane w przedmiocie zarzutów, kwestionując je w całości i wnosząc o jego uchylenie. Postanowieniem z dnia 21 października 2020 r., Minister Zdrowia utrzymał w mocy kwestionowane postanowienie Wojewody o oddaleniu zarzutów. Odnosząc się do zarzutu braku wymagalności obowiązku, organ wskazał, że pacjent ma prawo do wyrażenia zgody na udzielenie określonych świadczeń zdrowotnych lub odmowy takiej zgody. Przedstawiciel ustawowy pacjenta małoletniego ma prawo do wyrażenia zgody na przeprowadzenie badania lub udzielenie innych świadczeń zdrowotnych przez lekarza. Konieczność uzyskania zgody pacjenta lub opiekuna prawnego dziecka, której uzyskanie obciąża lekarza, wynika z art. 32 ust. 1-2 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 514 ze zm.). Wykonanie świadczenia zdrowotnego wymaga poinformowania pacjenta o realizowanym świadczeniu oraz wymaga uzyskania zgody od pacjenta w formie ustnej lub pisemnej. W przypadku, gdy pacjent nie może samodzielnie udzielić zgody (np. ze względu na wiek), stosuje się konstrukcję tzw. zgody zastępczej - wyraża ją wówczas przedstawiciel ustawowy, którym wobec małoletnich dzieci są najczęściej ich rodzice. W przypadku jednak obowiązkowych szczepień, obowiązek ich wykonania wynika wprost z ustawy, a brak zgody szczepionego bądź jego przedstawiciela ustawowego nie zmienia faktu istnienia tego obowiązku. Ustawowy obowiązek szczepień ochronnych oznacza niedopuszczalność korzystania z tzw. klauzuli sumienia, tj. uprawnienia pacjenta do odmowy poddania się świadczeniu zdrowotnemu z powołaniem się na art. 16 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 849 ze zm.). Art. 16 tej ustawy znajduje zastosowanie, jeżeli przepisy odrębnych ustaw nie stanowią inaczej (art. 15). Taką zaś odrębną ustawą jest m.in. ustawa o zwalczaniu chorób zakaźnych, która przewiduje obowiązek poddawania się szczepieniom ochronnym. Ustawa ta nie przewiduje prawa pacjenta do odmowy wyrażenia zgody na szczepienie ochronne, wręcz przeciwnie - statuuje ogólny obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym. Jedynie w sytuacji wskazań lekarskich, gdy lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem do konsultacji specjalistycznej (art. 17 ust. 5 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych). Oznacza to, że ustawa o zwalczaniu chorób zakaźnych stanowi lex specialis w zakresie możliwości odmowy poddania się szczepieniu ochronnemu w stosunku do ustawy o prawach pacjenta. Wskazał, że to na skarżącym, jako rodzicu małoletniego dziecka i w związku z tym jego opiekunie prawnym spoczywał obowiązek zgłoszenia się z dzieckiem do lekarza sprawującego nad nim opiekę profilaktyczną w celu przeprowadzenia badań kwalifikacyjnych w celu potwierdzenia bądź wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Skarżący nie zgłosił się do lekarza ani na badanie, ani na szczepienie dziecka. Akta sprawy nie zawierają zaświadczenia lekarskiego o istnieniu przeciwwskazań zdrowotnych do wykonania szczepień ochronnych, ani też dokumentów potwierdzających fakt, że informowano Wojewodę o konsultacjach lekarskich mających na celu ustalić dopuszczalność szczepienia. Podniósł, że w sprawie nie zachodzi również naruszenie art. 124 § 2 k.p.a. dotyczące braku w zaskarżonym postanowieniu uzasadnienia faktycznego i prawnego postanowienia o oddaleniu zarzutów. Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, Wojewoda w zaskarżonym postanowieniu prawidłowo opisał stan faktyczny postępowania w zakresie zgłoszonych zarzutów oraz ustosunkował się do nich w sposób niebudzący wątpliwości. Wskazał, że akta sprawy nie zawierają zaświadczenia lekarskiego o istnieniu przeciwwskazań zdrowotnych do wykonania szczepień ochronnych, ani też dokumentów potwierdzających fakt, że strona informowała Wojewodę o konsultacjach lekarskich mających na celu ustalić dopuszczalność szczepienia. Organ podkreślił również, że trafność zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. uzależniona jest od wykazania przez podnoszącego, iż uchybienie organu pozbawiło go możliwości dokonania konkretnej czynności. W niniejszej sprawie skarżący nie wykazał, aby Wojewoda uniemożliwił jej dokonanie konkretnej czynności procesowej, zaś PPIS informował o tym, iż w sytuacji niezaszczepienia dziecka zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne. Wskazał przy tym, że obowiązek poddania dziecka skarżącego szczepieniom wymienionym w tytule wykonawczym jest obowiązkiem wynikającym z ustawy. Nie ma na powyższe wpływu fakt, iż Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu Program Szczepień Ochronnych na dany rok. W komunikacie tym zawarte są informacje specjalistyczne z zakresu medycyny dotyczące technicznych kwestii wykonania obowiązku szczepienia, nie można zaś z niego wywieść dodatkowych norm niż te wynikające z ustawy i rozporządzenia. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł skarżący. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w opisanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. W ocenie Sądu I instancji stanowisko strony odnośnie do naruszenia przepisów ustawy egzekucyjnej poprzez niezbadanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej, która była jej zdaniem niedopuszczalna ze względu na brak uprawnień PPIS oraz nieistnienie obowiązku, jest całkowicie chybione. Wskazał, że zgodnie z art. 5 pkt 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, do jej zadań należy ustalanie zakresów i terminów szczepień ochronnych oraz sprawowanie nadzoru w tym przedmiocie. Jest to zatem regulacja przyznająca organom Państwowej Inspekcji Sanitarnej kompetencje wierzyciela - uprawnionego do żądania wykonania obowiązku poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu (art. 1a pkt 13 u.p.e.a.). Zgodnie z art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a., uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa jest organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku. WSA w Warszawie podniósł, że wbrew zarzutom skargi, nie było powodu, aby ustanowiony na podstawie powszechnie obowiązujących regulacji prawa obowiązek, nie mógł być wykonany. Nie zachodzi też sytuacja, iż obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym wynika z norm znajdujących się poza konstytucyjnym katalogiem źródeł prawa, o którym mowa w art. 87 ust. 1 Konstytucji RP. Sąd I instancji odnosząc się do braku wymagalności ww. obowiązku wskazał, że o powyższym nie stanowi na pewno brak aktualnego badania kwalifikacyjnego spowodowany niestawiennictwem rodzica z dzieckiem we wskazanym podmiocie leczniczym, czy też określenie przedziału czasu dla możliwości zastosowania konkretnych szczepień względem jednostek chorobowych. Zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych, wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Każdorazowo musi to być badanie kwalifikacyjne aktualne, wykonane w czasie nieprzekraczającym 24 godzin przed samym szczepieniem (art. 17 ust. 3 ww. ustawy). W przypadku, gdy lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia ochronnego, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem szczepienia ochronnego do konsultacji specjalistycznej (art. 17 ust. 5 ustawy). Wskazał, że powyższych uregulowań nie można rozumieć inaczej niż, w ten sposób, że obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym oznacza również obowiązek poddania się uprzednim lekarskim badaniom kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego na podstawie art. 17 ust. 2 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych. Nie można zatem skutecznie podnosić zarzutu braku wymagalności obowiązku poddania się obowiązkowym szczepieniom, wskazując na brak badania kwalifikacyjnego wynikający wyłącznie z faktu niestawiennictwa w podmiocie leczniczym, pomimo wielokrotnych wezwań. Konieczność wykonania takiego badania bezpośrednio przed wykonaniem szczepienia sprawia, iż odmowa wzięcia w nim udziału uniemożliwia wykonanie szczepienia. Jest zatem w istocie odmową poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu sensu largo, któremu jak już wspomniano nie można przeciwdziałać wykorzystując art. 16 ustawy o prawach pacjenta. Dalej Sąd Wojewódzki stwierdził, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Obowiązek zaszczepienia dziecka w zakresie wskazanym w tytule wykonawczym jest w pełni wymagalny, zaś jego egzekucja dopuszczalna. Nie świadczy o niewykonalności czy niedopuszczalności wskazanie przez ustawodawcę zakresowo okresów, w których mogą być prowadzone szczepienia ochronne. Nie oznacza to, że skarżący może zaszczepić dziecko ostatniego dnia tego terminu. Ma to wykonać według kalendarza szczepień, a nie w dowolnym momencie. Przedziałowe określenie możliwości zastosowania szczepienia odnosi się m.in. do właściwości stosowanych szczepionek, aktualnej wiedzy medycznej i potrzeby ale i zbędności szczepień po przekroczeniu pewnej granicy wiekowej. Sąd I instancji nie podzielił podnoszonych przez skarżącego zastrzeżeń co do konstytucyjności jak i zgodności z normami prawa międzynarodowego rozwiązań ustanawiających system obowiązkowych szczepień ochronnych, w szczególności poprzez nadmierną ingerencję w prywatność czy wolność osobistą. WSA zauważył, że system szczepień ochronnych jest nastawiony na działanie długofalowe a nie krótkotrwałe. W tego rodzaju sprawach chętnie przytacza się informacje o "liberalizowaniu" obowiązku szczepień w krajach zachodnich (np. w Niemczech), co nie przełożyło się na wzrost zachorowań na choroby zakaźne, tym bardziej jeżeli uwzględnić masową migrację ludności (uchodźcy). Zwrócić należy jednak uwagę na swoisty "rewers" tego stanu, a mianowicie wynikający z powszechnie dostępnych danych stopniowy powrót niektórych chorób zakaźnych uznawanych za opanowane i wzrostu zachorowań na nie np. odra. Skuteczność szczepień ochronnych zależy niewątpliwie od liczby osób uodpornionych, zaś sytuacja w tym względzie w tzw. krajach zachodnich, zwłaszcza w Niemczech przedstawianych jako wzór dobrowolności szczepień jest nieaktualna, bowiem jak wynika z informacji dostępnych powszechnie w Internecie, niemiecki Bundestag uchwalił prawo na mocy którego wprowadził zarówno obowiązek szczepień ochronnych przeciwko odrze, jak również restrykcje za nie stosowanie się do niego przez adresatów (m.in. 2.500 EURO grzywny, zakaz przyjęcia do przedszkoli i szkół). Końcowo Sąd Wojewódzki wskazał, że powołany w skardze zarzut naruszenia art. 33 § 1 pkt 8 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych jest niezasadny i to w stopniu oczywistym. Po pierwsze, stronie chodzi o art. 33 ust. 1 pkt 8 tej ustawy a nie o art. 33 § 1 pkt 8. Po drugie, wskazany przepis art. 33 ust. 1 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych w ogóle nie zawiera pkt 8. Zawierał go natomiast art. 33 ust. 2 tej ustawy, tyle że został zmieniony mocą ustawy z 13 lipca 2012 r. o zmianie ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2012 r. poz. 892) i od dnia 3 września 2012 r. art. 33 ust. 2 w ogóle nie zawiera punktu 8. Zdaniem WSA, można jedynie przypuszczać, że stronie skarżącej chodzi o art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a. w brzmieniu sprzed 30 lipca 2020 r., który również nie mógł zostać naruszony, bowiem zastosowano najmniej dolegliwy środek egzekucyjny. Skarżący w skardze kasacyjnej zaskarżył wyrok w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, przeprowadzenie rozprawy, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz przeprowadzenie dowodów z badań laboratoryjnych szczepionki lnfanrix Hexa oraz badań brytyjskich naukowców M. Molda, D. Umara, A. Kinga, C. Exleya, Aluminium in brain tissue in autism, opublikowanych w Journal of Tracę Elements in Medicine and Biology. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: I. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy przy orzekaniu przez Sąd na mocy art. 134 p.p.s.a. w granicach sprawy, bez związania zarzutami skargi, istniały podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia jako wydanego z naruszeniem prawa materialnego polegającym na błędnej wykładni przepisów: 1. art. 87 Konstytucji RP w zw. z art. 17 ust. 11 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi poprzez zaliczenie Komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego do katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego i przyjęcie na tej podstawie, iż może nakładać na obywateli obowiązek zaszczepienia dziecka określoną ilością dawek szczepionek w ustalonych odgórnie okresach, mimo iż akt prawny o nazwie komunikat nie zalicza się do aktów stanowienia prawa powszechnego, a jest jedynie aktem prawa wewnętrznego, w ramach którego brak jest możliwości nakładania obowiązków i ograniczenia praw obywateli, 2. art. 5 ust. 1 pkt 1 b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z § 3 Rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych poprzez uznanie, iż obowiązek szczepień ochronnych u małoletniej O. B. w zakresie podania poszczególnych dawek szczepionek jest wymagalny ze względu na osiągnięcie przez nią przedziału wiekowego, mimo iż nawet sam sąd I instancji nie wskazuje z jakiego aktu normatywnego o charakterze powszechnie obowiązującym wynika obowiązek podania dziecku tych dawek szczepionek, 3. naruszenie art. 33 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z § 3 Rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych poprzez uznanie iż szczepienia ochronne wymienione w tytule wykonawczym są wymagalne, a termin ich wymagalności wynika z treści Komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego, podczas gdy ten akt nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, zaś programy zapobiegania i zwalczania określonych zakażeń lub chorób zakaźnych zgodnie z art. 4 w zw. z art. 2 pkt 26 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi może określać wyłącznie Rada Ministrów w drodze rozporządzenia, a nie Główny Inspektor Sanitarny, co wskazuje, iż skarżący może zaszczepić córkę w terminie przewidzianym w treści Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r, tj. do ukończenia przez dziecko 6 roku życia, 15 roku życia, 19 roku życia, 4. naruszenie art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 31 ust. 1 w. zw. z art. 47 w zw. z art. 68 Konstytucji RP poprzez uznanie, iż zachodzą przesłanki do ograniczenia przysługującego skarżącemu prawa do ochrony życia prywatnego oraz prawa do ochrony zdrowia, mimo iż wprowadzone ograniczenia nie spełniają przesłanek konieczności, proporcjonalności i wprowadzenia w drodze ustawy, 5. naruszenie art. 33 § 1 pkt 8 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi poprzez uznanie, iż nałożoną na skarżącego grzywna nie stanowi środka zbyt uciążliwego. II. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku aktu prawnego, z którego wynika wymagalność obowiązku podania małoletniej poszczególnych dawek szczepionek, dowodów na których oparł się organ oraz dowodów, którym odmówił wiary stwierdzając, iż obowiązek zaszczepienia małoletniej przeciwko chorobom wymienionym w tytule wykonawczym jest wymagalny i podlega egzekucji administracyjnej, jak również brak wskazania którego szczepienia dotyczy postępowanie. Wniesiono także o "zwrócenie się z zapytaniem do Trybunału Konstytucyjnego, co do zgodności z Konstytucją art. 2, art. 5 ust. 1 pkt 2 oraz art. 17 ust. 1, 10 pkt 1 i pkt 2, ust. 11: ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z dnia 5 grudnia 2008 r. (Dz.U. Nr 234, poz. 1570 tj. z dnia 19 kwietnia 2013 r. (Dz.U. z 2013 r. poz. 947) z art. 2, art. 30, 31 ust. 1,2, 3, oraz art. 68 ust. 1,2,3, art. 87 ust. 1 Konstytucji w zakresie w jakim nie przewidują one wolności wyboru rodziców w zakresie szczepień tak jak to jest w większości krajów Unii Europejskiej, właściwego rejestru powikłań tzw. NOP, celowego funduszu przeznaczonego na wsparcie finansowe, rehabilitację osób u których wystąpiły powikłania, jak i w zakresie w jakim to Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, czy też Minister Zdrowia w formie rozporządzenia określają Program Szczepień Ochronnych na dany rok, wykaz chorób, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek przez co rozstrzyga o wolnościach obywatelskich z pominięciem ustawy.". "Ewentualnie", wniesiono o "zwrócenie się" /tak w oryginale/ "Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej o wykładnię treści art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności czy system przymusu szczepień ochronnych państwa członkowskiego Unii Europejskiej, który nie przewiduje systemu odszkodowawczego dla dzieci rodziców dotkniętych powikłaniami poszczepiennymi nie stanowi naruszenia art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności". Wskazując na fakt, iż "powyższe zagadnienia mają charakter prejudycjalny", wniesiono ponadto o "zawieszenie postępowania w sprawie do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny, ewentualnie do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej.". Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. W dniu rozprawy tj. 18 lutego 2025 r. wpłynęło pismo z dnia 18 lutego 2025 r. zatytułowane "Pismo uzupełniające skargę" w którym to pełnomocnik wnosi o przeprowadzenie dowodu z wymienionych dokumentów. Na rozprawie w dniu 18 lutego 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wnioski o dopuszczenie dowodów z dokumentów, zawarte w skardze kasacyjnej oraz w pismach uzupełniających skargę z dnia 18 lutego 2025 r. oraz oddalił wnioski o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego RP oraz pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Pełnomocnik procesowy Ministra złożył na rozprawie kasacyjnej wniosek o zasądzenie od skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu - a więc niezależnie od powyższych granic - nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego konkretyzacji przez sformułowanie zarzutów kasacyjnych. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowego, jak również nie stwierdzono przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy do weryfikacji zasadności zarzutów kasacyjnych. Wynik weryfikacji podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów - wobec ich formalnej wadliwości lub materialnej bezzasadności - okazał się negatywny, co stanowiło konieczną i wystarczającą podstawę do utrzymania mocy obowiązującej zaskarżonego wyroku. Oddaleniu w pierwszej kolejności podlegał zarzut naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 p.p.s.a. przez ich "niezastosowanie i oddalenie skargi", podczas gdy "przy orzekaniu (...) w granicach sprawy, bez związania zarzutami skargi, istniały podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia jako wydanego z naruszeniem prawa materialnego polegającym na błędnej wykładni" określonych przepisów prawa materialnego wskazanych w pkt I.1-5 petitum skargi kasacyjnej. Zarzut ten jest formalnie wadliwy, nie spełniając koniecznych warunków prawidłowości konstrukcyjnej. Autor skargi kasacyjnej nie tylko nie dokonał dostatecznej konkretyzacji przywołanej podstawy kasacyjnej, lecz także powiązał ją z nieadekwatnymi treściowo przepisami wchodzącymi w skład tzw. administracyjnej normy dopełnienia. Jeżeli w ocenie strony skarżącego kasacyjnie w sprawie doszło do wadliwego niezastosowania przepisu konsekwencyjnego, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (także w zw. z art. 134 p.p.s.a.), to w zarzucie kasacyjnym należało wskazać odpowiednie przepisy postępowania administracyjnego, których istotne i co najmniej mogące mieć wpływ na wynik sprawy naruszenie nie zostało dostrzeżone przez kontrolowany Sąd Wojewódzki. Tymczasem w kolejnych punktach zarzutu nr I wskazano wzorce normatywne o charakterze materialnoprawnym, co stanowi przeszkodę formalną do merytorycznej i szczegółowej weryfikacji jego zasadności. Ponadto, podnosząc zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, autor skargi kasacyjnej nie wskazał postulowanego oraz uznanego za prawidłowy wyniku wykładni tych przepisów, które zostały przyjęte jako wzorce kontroli prawidłowości zaskarżonego wyroku, co uchybia treści art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Niezależnie jednak od powyższych defektów formalnych analizowanego zarzutu, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne odniesienie się - w granicach możliwości procesowych - do zasadniczych problemów prawnych wynikających z jego treści. Powszechnie obowiązująca ocena zgodności konstytucyjnej art. 17 ust. 11 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (u.z.z.ch.z.) z art. 87 Konstytucji RP została dokonana w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2023 r., sygn. akt SK 81/19, w którym stwierdzono, że ww. przepis ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. w związku z § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych w zakresie, w jakim termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych, określone są w Programie Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, a nie przez ministra właściwego do spraw zdrowia, w drodze rozporządzenia, jest niezgodny z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Powyższy wyrok, uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu, nie miał jednak bezpośredniego wpływu na ocenę legalności poddanego kontroli przez Sąd Wojewódzki postanowienia w przedmiocie oddalenia zarzutów egzekucyjnych. Ocena ta wynika z następujących przesłanek. Po pierwsze, zastosowanie przez Trybunał Konstytucyjny klauzuli odraczającej skutek derogacyjny (zob. pkt II ww. wyroku TK) wpływa na wyznaczenie zakresu retroaktywnej skuteczności orzeczenia trybunalskiego oraz rodzi określone problemy intertemporalne w procesach stosowania prawa, w szczególności w postępowaniach administracyjnych oraz sądowoadministracyjnych dotyczących stanów faktycznych lub spraw, które zaistniały lub powstały w okresie przed wejściem w życie wyroku negatoryjnego (por. M. Kamiński, Prawo administracyjne intertemporalne, Warszawa 2011, s. 487 i n., 508 i n.). Na tle spornych stanów faktycznych związanych z powstaniem ustawowego obowiązku wykonania szczepień ochronnych oraz spraw egzekucyjnych dotyczących przymusowego wykonania tego obowiązku zastosowanie powyższej klauzuli oraz niepodważenie istoty samego obowiązku szczepień i ustawowych zasad ustalania jego wymagalności (pomimo dyskwalifikacji formy prawnej określenia szczegółowych terminów wymagalności powyższego obowiązku dla poszczególnych grup szczepień ochronnych oraz liczby obowiązkowych dawek szczepionkowych) brak jest uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że analizowany wyrok TK wywołał skutki retroaktywne w płaszczyźnie walidacyjnej podstawy materialnoprawnej obowiązku szczepień ochronnych oraz podstawy wtórnych względem niej obowiązków egzekucyjnych. Po drugie, z treści orzeczenia trybunalskiego - jak już stwierdzono - nie wynika zakwestionowanie materialnej konstytucyjności wprowadzenia oraz konkretyzacji ustawowego obowiązku szczepień ochronnych. Wyrok ten ma bowiem charakter negatoryjno-zakresowy, odnosząc się tylko do płaszczyzny formalnoprawnej spornego obowiązku prawnego. Trybunał podważył jedynie wybór ustawodawcy w zakresie formy prawnej określenia terminu wymagalności oraz pewnych elementów treści obowiązku (co do liczby koniecznych dawek szczepiennych). W ocenie TK termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych, powinny były zostać określone przez ministra właściwego do spraw zdrowia, w drodze rozporządzenia, a nie w Programie Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu. Okoliczność ta nie pozwala jednak stwierdzić, że ustawowe obowiązki szczepień ochronnych realizowane w okresie obowiązywania powyższego komunikatu nie były co do istoty (materialnie) legalne i wymagalne. Termin wymagalności oraz liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych stanowią bowiem jedynie elementy składowe treści obowiązku administracyjnoprawnego w zakresie szczepień ochronnych, a skoro nie została zakwestionowana jego materialna podstawa, to sama wadliwość formy aktualizacji lub dookreślenia treściowego tego obowiązku nie jest wystarczająca do podważenia legalności aktów związanych z jego przymusowym wykonaniem. Nie ma więc podstaw do podważania legalności aktów wydawanych w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym (w tym postanowień co do zarzutów egzekucyjnych lub postanowień o zastosowaniu środków egzekucyjnych) w sprawach przymusowej realizacji obowiązkowych szczepień ochronnych zaktualizowanych w okresie przed wejściem w życie ww. wyroku TK w związku z jego treścią. W tym sensie wyrok ten wywiera skutki prospektywne. Po trzecie, Naczelny Sąd Administracyjny przypomina, że jakkolwiek początkowo jego orzeczenia wydawane po dniu wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2023 r., sygn. akt SK 81/19, na tle tożsamych spraw związanych z kontrolą legalności postanowień wydawanych w ramach postępowań egzekucyjnych dotyczących przymusowego wykonania obowiązku szczepień ochronnych, wszczętych przed tym dniem (13 listopada 2023 r.), bazowały na przyjęciu stanowiska odmiennego od wyżej zaprezentowanego (zob. np. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2023 r., II GSK 1709/23; wyrok NSA z dnia 19 marca 2024 r., II GSK 29/21; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2024 r., II GSK 219/21; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2024 r., II GSK 152/21; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2024 r., II GSK 1990/23; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2024 r., II GSK 2339/23; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2024 r., II GSK 2340/23), to jednak już od września 2024 r. linia orzecznicza w tym zakresie została zmieniona w kierunku odpowiadającym poglądowi przyjętemu w niniejszym wyroku, z odwołaniem się do nieco odmiennej argumentacji (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 17 września 2024 r., II GSK 721/24; wyrok z dnia 24 września 2024 r., II GSK 957/24; wyrok z dnia 20 listopada 2024 r., II GSK 1077/24; wyrok z dnia 5 grudnia 2024 r., II GSK 1446/24; wyrok z dnia 10 grudnia 2024 r., II GSK 1273/24). Nie można również zaakceptować twierdzenia, że "wymagalność" ustawowego obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym (art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b u.z.z.ch.z.) nie wynikała w przedmiotowej sprawie z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Podstawa normatywna do wyznaczenia zakresu wymagalności powyższego obowiązku administracyjnoprawnego wynikała bowiem zarówno z przepisów ustawowych (w tym art. 5 i 17 u.z.z.ch.z.), jak i z przepisów wydanego na podstawie art. 17 ust. 10 u.z.z.ch.z. oraz obowiązującego do dnia 30 września 2023 r. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (w szczególności w § 3 tego aktu określono zakres podmiotowo-wiekowy wymagalności obowiązku w zakresie kolejnych kategorii chorób), natomiast dalsza konkretyzacja wymagalności tego obowiązku następowała zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, o którym mowa w art. 17 ust. 11 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. (§ 5 ww. rozporządzenia). Jak już stwierdzono, formalna i zakresowa niekonstytucyjność art. 17 ust. 11 u.z.z.ch.z. przez ustalenie, że pewne elementy treściowe (w tym co do wymagalności) ustawowego obowiązku (w zakresie terminów wykonania szczepień ochronnych w określonych grupach wiekowych oraz liczby dawek szczepionek przeciwko danemu typowi choroby zakaźnej) mają zostać określone w formie komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego, a nie w treści rozporządzenia ministra właściwego do spraw zdrowia, nie podważyła jednak materialnej konstytucyjności podstawy ustawowej tego obowiązku, co implikuje wniosek, że legalność procesu jego przymusowego wykonania nie może zostać zakwestionowana na podstawie ww. wyroku TK. Wniosek ten znajduje także potwierdzenie w treści klauzuli odraczającej wejście w życie wyroku trybunalskiego oraz w jego prospektywnym oddziaływaniu na procesy stosowania lub wykonywania prawa w odniesieniu do stanów faktycznych lub spraw, które zaistniały przed dniem wejścia w życie tego orzeczenia. Bezzasadny jest także pogląd, że kontrolowany Sąd Wojewódzki błędnie ocenił legalność zaskarżonego postanowienia w przedmiocie oddalenia zarzutu egzekucyjnego, o którym mowa w art. 33 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (u.p.e.a.) w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 2070 ze zm.), zgodnie z art. 13 ust. 1 w zw. z art. 1 pkt 20 ww. ustawy nowelizującej, w zakresie braku wymagalności obowiązku z innego powodu niż odroczenie terminu wykonania obowiązku. Jak już podkreślono, istotne elementy treściowe (w tym wymagalności) spornego obowiązku zostały wyznaczone bezpośrednio na poziomie ustawowym i podustawowym, natomiast dalsze elementy konkretyzacji w tym zakresie (co do terminów wykonania szczepień ochronnych w określonych grupach wiekowych oraz liczby dawek szczepionek przeciwko danemu typowi choroby zakaźnej) zostały określone w niekonstytucyjnej formie komunikatu urzędowego Głównego Inspektora Sanitarnego ogłaszanego na podstawie art. 17 ust. 11 u.z.z.ch.z. (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2023 r., sygn. akt SK 81/19), jednak fakt ten nie podważył materialnych podstaw oraz konieczności ciągłej i nieprzerwanej realizacji obowiązku szczepień ochronnych. Zastosowanie wadliwej formy prawnej wyznaczenia pewnych elementów (w tym wymagalności) powyższego obowiązku nie skutkowało zatem brakiem aktualizacji terminów szczepień ochronnych lub liczby koniecznych dawek, określonych w Programie Szczepień Ochronnych na dany rok. W związku z powyższym oddalenie zarzutów egzekucyjnych w zaskarżonym postanowieniu w tym zakresie było prawidłowe. Nie mógł zostać poddany merytorycznej ocenie zarzut naruszenia art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (EKPCz) oraz art. 31 ust. 1 w. zw. z art. 47 w zw. z art. 68 Konstytucji RP, gdyż został on skierowany na podważenie zgodności konstytucyjnej i konwencyjnej regulacji ustawowej (u.z.z.ch.z.) i rozporządzeniowej (uchylone rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych), która nie została precyzyjnie określona jako przedmiot kontroli legalnościowej. Ubocznie należy jednak wskazać, że w świetle wyroku Wielkiej Izby Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 8 kwietnia 2021 r. (47621/13, Vavřička i inni; LEX nr 3158481) nie ma podstaw do uznania, że wprowadzony przez polskiego ustawodawcę obowiązek szczepień ochronnych małoletnich stanowi naruszenie konwencyjnego prawa do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego rodziców i dzieci (art. 8 ust. 1 EKPCz). Trybunał wskazał m.in., że "nie można uznać za nieproporcjonalny wymogu państwa, by te osoby, dla których szczepienie stanowi odległe zagrożenie dla zdrowia, korzystały z tego uniwersalnie stosowanego środka ochronnego, w drodze obowiązku prawnego oraz w imię solidarności społecznej, dla dobra niewielkiej liczby wrażliwych dzieci, które nie mogą skorzystać ze szczepionki.". Trzeba również pamiętać, że ingerencja władzy publicznej w korzystanie z tego prawa jest wyjątkowo dopuszczalna w zakresie przewidzianym przez ustawę i koniecznym w demokratycznym społeczeństwie z uwagi na bezpieczeństwo państwowe, bezpieczeństwo publiczne lub dobrobyt gospodarczy kraju, ochronę porządku i zapobieganie przestępstwom, ochronę zdrowia i moralności lub ochronę praw i wolności innych osób (art. 8 ust. 2 EKPCz). W zakresie naruszenia art. 31 ust. 1 w. zw. z art. 47 w zw. z art. 68 Konstytucji RP wystarczy natomiast odesłać do uwag wyrażonych w dotychczasowym orzecznictwie NSA (zob. np. wyrok NSA z 8.02.2023 r., II OSK 500/20, LEX nr 3568975; wyrok NSA z 23.03.2023 r., II OSK 443/20, LEX nr 3515253; wyrok NSA z 30.03.2023 r., II OSK 719/20, LEX nr 3594214; wyrok NSA z 17.04.2023 r., II OSK 2427/20, LEX nr 3558938; wyrok NSA z 27.04.2023 r., II OSK 1433/20, LEX nr 3600426; wyrok NSA z 27.04.2023 r., II OSK 1595/20, LEX nr 3600140). Formalnemu oddaleniu podlegał także zarzut naruszenia "art. 33 § 1 pkt 8 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi poprzez uznanie, iż nałożoną na skarżącego grzywna nie stanowi środka zbyt uciążliwego". Zarzut ten jako niespełniający koniecznych przesłanek formalnych, o których mowa w art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., nie mógł zostać poddany merytorycznej ocenie. Przede wszystkim autor skargi kasacyjnej nie zauważył, że wskazał błędną nazwę aktu ustawowego, z którego pochodzi przywołany wzorzec kontroli (ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Jego bezzasadność jest oczywista. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest dostatecznie szczegółowe, zawiera ocenę zasadniczych zarzutów skargi oraz zwięzłe przedstawienie stanu sprawy i wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W tym sensie uzasadnienie to realizuje formalne wymogi treściowe określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., umożliwiając Naczelnemu Sądowi przeprowadzenie efektywnej - w granicach podniesionych zarzutów - kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku. Strona skarżąca kasacyjnie nie może natomiast oczekiwać, że na tle zarzutu naruszenia powyższego przepisu dojdzie do kontroli merytorycznej prawidłowości ocen prawnych Sądu Wojewódzkiego, albowiem zarzuty w tym przedmiocie zmierzają już nie do kontroli formalnej prawidłowości uzasadnienia, lecz do podważenia procesu lub rezultatu sądowoadministracyjnej oceny legalności wykładni lub stosowania prawa przez kontrolowane organy. Płaszczyzna merytoryczna (treściowa) oceny legalnościowej sądu administracyjnego może być natomiast weryfikowana w postępowaniu kasacyjnym jedynie za pośrednictwem szczegółowych i dotyczących istoty sprawy zarzutów naruszenia prawa materialnego lub formalnego. Oddaleniu podlegały także zgłoszone w toku postępowania kasacyjnego (zob. s. 2-3 skargi kasacyjnej oraz pisma uzupełniające z dnia 18 lutego 2025 r.) wnioski o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego RP oraz pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości UE, o zawieszenie niniejszego postępowania do czasu wydania rozstrzygnięć trybunalskich oraz o dopuszczenie dowodów z dokumentów. Powyższe wnioski należało ocenić jako oczywiście bezzasadne. Stanowią one powtórzenie lub kompilacje składanych wielokrotnie i bezkrytycznie - pomimo utrwalonego negatywnego stanowiska NSA - procesowych żądań kasacyjnych w tożsamych problemowo sprawach. Nie ma zatem potrzeby powtarzania zasadniczych podstaw oddalenia tego rodzaju wniosków (zob. np. wyrok NSA z 27.04.2023 r., II OSK 1595/20, LEX nr 3600140; wyrok NSA z 30.03.2023 r., II OSK 803/20, LEX nr 3565442; wyrok NSA z 22.03.2023 r., II OSK 1605/20, LEX nr 3559119; wyrok NSA z 2.03.2023 r., II OSK 2209/20, LEX nr 3555617; wyrok NSA z 19.03.2024 r., II GSK 27/21, LEX nr 3710289), natomiast dodatkowe wnioski dowodowe zawarte w pismach procesowych z dnia 18 lutego 2025 r. nie miały znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonego wyroku w świetle podniesionych zarzutów kasacyjnych oraz przesłanek uwzględnionych przez Sąd kasacyjny z urzędu. W tym stanie rzeczy, mając na względzie całość podniesionej argumentacji oraz działając na podstawie art. 184, art. 204 pkt 1 oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej oraz zasądzeniu od strony skarżącej kasacyjnie na rzecz skarżonego organu kwoty 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. ----------------------- 2