II GSK 1743/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant asystent sędziego Marta Górniak po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 2548/20 w sprawie ze skargi P. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 23 września 2020 r. nr SKO.4000-1074/2020 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 lutego 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 2548/20, oddalił skargę P. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 23 września 2020 r. nr SKO.4000-1074/2020 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Decyzją z 18 czerwca 2018 r. Starosta S. udzielił P. T. koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego metodą odkrywkową ze złoża "[...]" na części działek nr [...], [...], [...], [...] i [...] o powierzchni 1,0397 ha w W. Akt ten poprzedzało wydanie postanowienia Wójta Gminy S. z 1 czerwca 2018 r. o uzgodnieniu przedłożonego projektu decyzji, przy czym pierwotnie, 15 maja 2018 r., wydano postanowienie odmowne, które następnie, zostało przez Wójta Gminy S. uchylone. W październiku 2019 r. Wojewoda Mazowiecki zawiadomił Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. o tym, że planowana działalność wydobywcza narusza studiom uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Działki przeznaczone pod tę działalność ujęte są bowiem jako obszary rolne i do zalesień. Wobec powyższego, decyzją z 2 lipca 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. m.in. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.), stwierdziło nieważność decyzji Starosty S. z 18 czerwca 2018 r. o udzieleniu obecnie skarżącemu koncesji na wydobywanie kruszywa, jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 ustawy z 9 czerwca 2011 r.- Prawo geologiczne i górnicze (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1064; dalej: p.g.g.), bo przewidziana koncesją działalność wydobywcza miałaby się odbywać na terenach przeznaczonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy pod działalność rolniczą i zalesienie. Zaskarżoną decyzją z 23 września 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy objętą wnioskiem P. T. o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzję tego samego organu z 2 lipca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzasadniając oddalenie skargi na powyższą decyzję, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325; dalej: p.p.s.a.), stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Stan faktyczny tej sprawy ustalono i oceniono prawidłowo, a wykładnia i zastosowanie przepisów prawa materialnego nie nasuwa istotnych zastrzeżeń. W ocenie WSA, organ prawidłowo ustalił, że decyzja o przyznaniu koncesji z 18 czerwca 2018 r. dotknięta była wadą kwalifikowaną uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności. Rozstrzygnięcie organu zostało prawidłowo, przekonująco uzasadnione i nie nasuwa żadnych wątpliwości co do jego legalności. Dalej, Sąd wywiódł, że zastrzeżona dla poważnych wad materialnych instytucja stwierdzenia nieważności decyzji zapewnia możność eliminowania z obrotu tych aktów, które uzyskały nawet przymiot ostateczności, ale ciężar popełnionych przy ich wydawaniu uchybień nie pozwala na zachowanie ich w mocy w świetle zasady praworządności formalnej. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w sprawie doszło do uchybienia wyraźnego, jednoznacznego w swym brzmieniu art. 7 ust. 2 p.g.g. Przepis ten zabrania wprost udzielania koncesji w przypadku sprzeczności pomiędzy zamierzonym przez wnioskodawcę wykorzystaniem działek na cele wydobywcze a przeznaczeniem tychże – w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W tym przypadku ochronie poddano jedną z istotnych dla państwa prawa wartości, w postaci samodzielności gminy w sprawowaniu władztwa planistycznego. Wprawdzie studium nie jest – w świetle art. 9 ust. 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 293) – aktem prawa miejscowego, niemniej, jak stwierdził WSA, jego uchwalenie stanowi pierwszy, wstępny etap podjęcia przez gminę uchwały zawierającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, któremu art. 14 ust. 8 tej ustawy przypisuje walor prawa miejscowego. Z niebudzących i niezakwestionowanych przez skarżącego ustaleń organu zdaniem Sądu pierwszej instancji wynika, że koncesja została udzielona wbrew klarownym i jednoznacznym postanowieniom studium. Nie naruszono reguł prowadzenia postępowania wyjaśniającego ani oceny dowodów, skodyfikowanych w art. 7, art. 77 § 1 czy art. 80 k.p.a. Zdaniem WSA, jedynymi przesłankami negatywnymi gilotynującego orzeczenia o stwierdzeniu nieważności decyzji dotkniętej rażącym naruszeniem prawa jest przewidziany w art. 156 § 2 k.p.a. upływ czasu bądź wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych. Żadna z nich jednak w sprawie nie zachodziła. Sąd pierwszej instancji nie stwierdził naruszenia w sprawie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 15, art. 16 czy art. 10 k.p.a., oraz uznał, że motywy podjętej decyzji wszechstronnie i przekonująco zostały uzasadnione czyniąc zadość art. 107 § 3 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie skarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez uchylenie decyzji SKO w S. oraz poprzedzającej ją decyzji SKO w S. z dnia 2 lipca 2020 r. ewentualnie o umorzenie postępowania. W oparciu o przepis art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., wyrokowi zarzucono naruszenie następujących przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 7a, 77 § 1, 107 § 3 i 80 k.p.a. poprzez wydanie przez Sąd rozstrzygnięcia, w oparciu o wadliwy materiał dowodowy niemogący uzasadniać przyjętego procesu decyzyjnego, jeśli się zważy, że 2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a. i art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez niedopełnienie przez Sąd I instancji wnikliwej kontroli zgodności z prawem wydanego przez organ II instancji rozstrzygnięcia w sprawie w oparciu o materiał dowodowy budzący istotne wątpliwości co do ustalonego stanu faktycznego spawy, 3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 16 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i naruszenie przez Sąd zasady trwałości decyzji, II. Zaskarżonemu orzeczeniu - w oparciu o przepis art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – zarzucono naruszenie następujących przepisów prawa materialnego: a) art. 7 ust. 2 p.g.g. poprzez jego wadliwą wykładnię i wskutek tego błędne przyjęcie, iż nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o uzgodnieniu projektu decyzji o udzieleniu koncesji na działalność polegającą na wydobyciu kruszywa, podczas gdy prawidłowa analiza stanu faktycznego winna skutkować przyjęciem, iż koncesja udzielona na podstawie decyzji Starosty S. z dnia 18 czerwca 2018 r. była decyzją prawidłową i zasadną. b) art. 29 ust. 1 p.g.g. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, iż decyzja o udzieleniu koncesji powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego, a organ koncesyjny już na etapie wydawania pierwotnej decyzji winien odmówić udzielenia koncesji ze względu na brak planu zagospodarowania przestrzennego i fakt, że zamierzona działalność miałaby uniemożliwiać wykorzystanie nieruchomości w sposób określony w studium, podczas gdy analiza stanu faktycznego prowadzi do zgoła odmiennych wniosków. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Do podjęcia działań z urzędu sąd kasacyjny uprawniony jest wyłącznie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w tej sprawie nie występują. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny mógł skontrolować zaskarżony wyrok jedynie pod kątem ustalenia, czy jest on wadliwy w zakresie objętym zarzutami podniesionymi w skardze kasacyjnej. Podkreślić w tym miejscu należy, że rozpoznawana sprawa dotyczy decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym. Kontroli sądowoadministracyjnej poddano bowiem decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., które na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdziło nieważność decyzji Starosty S. o udzieleniu skarżącemu kasacyjnie koncesji na wydobywanie kruszywa, jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 p.g.g. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że w ocenie Sądu pierwszej instancji zasadnie stwierdzono nieważność decyzji o udzielaniu koncesji z uwagi na naruszenie tą decyzją jednoznacznego brzmienia art. 7 ust. 2 p.g.g., który zabrania wprost udzielania koncesji w przypadku sprzeczności pomiędzy zamierzonym przez wnioskodawcę wykorzystaniem działek na cele wydobywcze a ich przeznaczeniem w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Ponadto WSA stwierdził, że z niebudzących i niezakwestionowanych przez skarżącego ustaleń organu wynika, że przewidziana koncesją działalność wydobywcza miałaby się odbywać na terenach przeznaczonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy pod działalność rolniczą i zalesienie. Trzeba mieć na uwadze, że kontrola przez WSA legalności decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym nie polega na zbadaniu, czy decyzja – stwierdzenie nieważności której może nastąpić m.in. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – naruszyła prawo materialne bądź procesowe w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie, lecz czy te – ewentualne – uchybienia miały charakter rażącego naruszenia prawa w rozumieniu ww. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze skład orzekający NSA stwierdził, że skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona, bowiem podstawy, na których ją oparto, nie uzasadniają wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku. Przede wszystkim w podstawach skargi kasacyjnej nie wskazano na naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sądowi I instancji nie postawiono ani zarzutu błędnej jego wykładni – co do rozumienia rażącego naruszenia prawa – ani też zarzutu, że Sąd ten wadliwie dostrzegł zaistnienie przyczyny określonej w tym przepisie. W tym stanie rzeczy w sprawie nie jest kwestionowane, że rażące naruszenie prawa – w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Podzielić przy tym należy pogląd, że o oczywistej sprzeczności z treścią przepisu można mówić jedynie wówczas, gdy jego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Odróżnić należy nadto rażące naruszenie prawa od nieodpowiedniego jego zastosowania – przy kwestionowanym stanie faktycznym sprawy. Formułując zarzut naruszenia prawa materialnego strona ograniczyła się do wskazania art. 7 ust. 2 p.g.g., co prawda precyzując, że naruszenie to ma polegać na wadliwej wykładni, jednak brzmienie całego zarzutu zawartego w pkt II a) petitum skargi kasacyjnej, wskazuje, że w istocie jej autor zarzuca błędne zastosowanie tego przepisu w sprawie wobec – w jego ocenie - wadliwie ustalonego stanu faktycznego. Innymi słowy, z konstrukcji omawianego zarzutu wynika, że według strony stan faktyczny nie odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Tym samym przyjąć należy, iż we wskazanym zakresie skargę kasacyjną oparto na podstawie naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Ocena, czy zastosowanie przepisu materialnoprawnego nie narusza prawa, zależy zaś od stanu faktycznego sprawy, ustalanego w oparciu o przepisy proceduralne. Co do zasady, jako "rażące" kwalifikowane mogą być naruszenia nie tylko przepisów prawa materialnego, ale i procesowego. Pamiętać jednak należy, że stwierdzenie nieważności – jako wyjątku od stabilności decyzji – wymaga bezspornego ustalenia, że decyzja dotkniętą jest wadą określoną przez prawo jako przesłanka tej nieważności i wymaga rozróżniania naruszeń prawa dających podstawę do wzruszenia decyzji (w trybie zwykłym) od tych naruszeń, które skutkować winny stwierdzeniem ich nieważności. Przyjąć należy, że ewentualne naruszenia prawa w zakresie czynienia ustaleń faktycznych (przez niewyczerpujące zgromadzenie czy niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowy sprawy) oraz w zakresie wymogu pogłębiania (przy załatwianiu sprawy) zaufania obywateli do organów Państwa należą do takich wadliwości, które mogą służyć do wzruszenia decyzji w trybie zwykłym (wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2014 r. II GSK 943/13). Nie stanowią bowiem "rażącego" naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej podnosi jedynie ogólne zarzuty o naruszeniu przepisów postępowania wyjaśniającego, podnosząc twierdzenia o "wadliwym materiale dowodowym", "materiale dowodowym budzącym istotne wątpliwości", czy o "nieprawidłowej analizie stanu faktycznego sprawy" i zarzucając naruszenie art. 7, art. 7a, art. 77 § 1, i 80 k.p.a. Tego typu naruszenia nie dają podstaw do stwierdzenia oczywistej sprzeczności między rozstrzygnięciem a treścią przepisu. Na marginesie należy też zauważyć, że autor skargi kasacyjnej w ogóle nie wyjaśnia, na czym naruszenie poszczególnych wymienionych przepisów postępowania miałoby konkretnie polegać. Wyjaśnić dodatkowo można, że rażące naruszenie przepisów regulujących kwestię ustaleń faktycznych sprawy, tj. przepisów proceduralnych, można by rozważać w konkretnych, szczególnych sytuacjach, gdyby organ całkowicie uchylił się od obowiązku rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy i dokonania ustaleń faktycznych. W rozpoznawanej sprawie nie tylko nie było takiej sytuacji, ale i sam autor skargi kasacyjnej formułuje w zakresie ustaleń faktycznych odmienne zarzuty, wskazujące, jak się wydaje, na wadliwe w jego ocenie gromadzenie i rozważenie materiału dowodowego. Wobec zatem stwierdzenia nieskuteczności zarzutów naruszenia przepisów regulujących kwestię ustaleń faktycznych – w sposób wyżej opisany - w decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o udzieleniu koncesji na wydobywanie kruszywa, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 7 ust. 2 p.g.g. przez niewłaściwe jego zastosowanie. Innymi słowy, wobec ustalenia, że przewidziana koncesją działalność wydobywcza miałaby się odbywać na terenach przeznaczonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy pod działalność rolniczą i zalesienie, prawidłowe było zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji zastosowania przez organ w sprawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 p.g.g., zgodnie z którym, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w odrębnych przepisach. Dalej, zgodnie ze wskazanym w pkt I 2. Petitum skargi kasacyjnej art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zasadnie przyjmuje się, że istota uprawnień sądu administracyjnego koncentruje się na kontroli zaskarżonego aktu poprzez ocenę tego, czy organ prawidłowo ustalił stan faktyczny, dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego i w sposób prawidłowy je zastosował w rozpatrywanej sprawie. Naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. jednakże może mieć miejsce tylko wówczas, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego, tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akt lub czynność nieobjęte jego kognicją, bądź w sprawach należących do jego właściwości uchyli się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane - a taki stan rzeczy w sprawie miejsca nie miał. Generalnie, przepisowi art. 3 powołanej ustawy przypisuje się charakter ustrojowy. Nie może on zatem stanowić podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normy (por. np. wyroki NSA z dnia 11 października 2016 r., II GSK 2101/15, z dnia 16 maja 2017 r., II GSK 598/17, z dnia 8 czerwca 2017 r., II GSK 4181/16). Odnośnie zaś naruszenia art. 29 ust. 1 p.g.g. poprzez jego błędne zastosowanie, art. 3 § 2 oraz art. 134 p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował, naruszenie których jednostek redakcyjnych wskazanych przepisów zarzuca. Tymczasem wskazane przepisy mają odpowiednio: sześć, jedenaście oraz dwie jednostki redakcyjne. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał też, na czym naruszenie tych przepisów miałoby polegać. Związanie podstawami skargi kasacyjnej oznacza zaś również, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może domyślać się, czy samodzielnie precyzować zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej. W związku z tym, opisana wyżej wadliwość konstrukcji wskazanych zarzutów powoduje, że wymykają się one kontroli kasacyjnej. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, podstawy na których ja oparto nie znajdują usprawiedliwienia. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku.