II GSK 1742/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. WSA Urszula Wilk (spr.) Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Izby Notarialnej w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 1222/15 w sprawie ze skargi Izby Notarialnej w Gdańsku na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...]; 3. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz Izby Notarialnej w Gdańsku 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z 10 listopada 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Rady Izby Notarialnej w Gdańsku na decyzję Ministra Sprawiedliwości z [...] lutego 2015 r. w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej. Wyrok ten wydano w następującym stanie sprawy: W dniu 19 listopada 2013 r. [...] złożył wniosek o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej. Minister Sprawiedliwości wystąpił do Rady Izby Notarialnej w Warszawie o wydanie w tej sprawie opinii. Uchwałą z dnia [...] stycznia 2014 r. Rada Izby Notarialnej w Gdańsku wyraziła negatywną opinię co do wnioskodawcy i pozytywnie zaopiniowała wniosek, co do wyznaczenia wnioskowanej siedziby kancelarii notarialnej w T. Opiniująca wskazała, że kandydat nie spełnia przesłanki z art. 11 pkt 4 ustawy - Prawo o notariacie. Opiniowany nie otrzymał zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej z powodu niezdania kolokwium, jednakże został dopuszczony do egzaminu notarialnego, który złożył z wynikiem pozytywnym. Decyzją z [...] lutego 2014 r. Minister Sprawiedliwości powołał [...] na stanowisko notariusza i wyznaczył siedzibę kancelarii notarialnej w T. Izba Notarialna w Gdańsku wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z [...] lutego 2015 r. Minister Sprawiedliwości na podstawie art. 10 § 1, art. 11 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 164 ze zm., obecnie t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2291 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie Ministra Sprawiedliwości [...] spełniał wszystkie przesłanki określone w art. 11 Prawa o notariacie, co potwierdzają zgromadzone w toku postępowania dokumenty, w tym dyplom ukończenia wyższych studiów prawniczych oraz pozytywny wynik z egzaminu notarialnego przeprowadzonego w dniach 4-6 września 2012 r. W ramach oceny przesłanki przewidzianej w art. 11 pkt 2 Prawa o notariacie organ dokonał oceny kandydata pod kątem rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Stwierdził, że [...] ukończył studia prawnicze z wynikiem dobrym i uzyskał pozytywny wynik z egzaminu notarialnego. Nie był karany oraz nie toczyło się przeciwko niemu postępowanie dyscyplinarne. Notariusz zatrudniająca wnioskodawcę w charakterze asesora notarialnego, w opinii z dnia [...] października 2013 r. wskazała, że kandydat gwarantuje w przyszłości fachową i rzetelną obsługę notarialną. Odnosząc się do określonej w art. 11 pkt 4 Prawa o notariacie przesłanki odbycia aplikacji notarialnej w Rzeczypospolitej Polskiej Minister Sprawiedliwości wskazał, że [...] odbył aplikację notarialną w Izbie Notarialnej w Gdańsku w okresie od dnia 2 stycznia 2010 r. do dnia 30 czerwca 2012 r. Wprawdzie Rada Izby Notarialnej w Gdańsku nie wydała wnioskodawcy zaświadczenia w tym przedmiocie, jednakże fakt odbycia aplikacji notarialnej został jednoznacznie potwierdzony decyzją Przewodniczącego Komisji Egzaminacyjnej Nr [...] do spraw aplikacji notarialnej przy Ministrze Sprawiedliwości z siedzibą w Gdańsku o dopuszczeniu wnioskodawcy do egzaminu notarialnego przeprowadzanego w dniach 4-6 września 2012 r., choć nie legitymował się zaświadczeniem o odbyciu aplikacji notarialnej. Decyzja ta nie została zakwestionowana, jest wiążąca, a [...] przystąpił do egzaminu notarialnego i złożył go z wynikiem pozytywnym. Następnie organ rozważył okoliczności faktyczne istotne dla wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej oraz dokonał ich oceny prawnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Izba Notarialna w Gdańsku podniosła zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a także art. 10 § 1, art. 11 pkt 2 i 4 Prawa o notariacie w zw. z art. 17 Konstytucji RP. Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2017 r. poz.1369 ze zm., dalej: p.p.s.a). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że Minister Sprawiedliwości nie jest w żaden sposób związany treścią opinii właściwej izby notarialnej, która podlega jego ocenie, jak każdy inny dowód w sprawie. Zdaniem Sądu i instancji przepis art. 10 Prawa o notariacie jest przepisem kompetencyjnym, przy czym w sytuacji spełnienia przesłanek warunkujących powołanie kandydata na stanowisko notariusza, Minister Sprawiedliwości jest zobowiązany do powołania osoby na to stanowisko, o czym świadczy imperatywna forma czasownika "powołuje". Zdaniem Sądu na taki wniosek pozwala także i ta okoliczność, że odmowa powołania na stanowisko notariusza może pojawić się tylko wówczas, gdy kandydat nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 11-13 ww. ustawy, a także jeżeli jego dotychczasowe postępowanie budzi wątpliwości co do rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego. Sąd I instancji wskazywał, że Rada Izby Notarialnej w Gdańsku, opiniując negatywnie wniosek [...] co do osoby, podniosła, że nie spełnia on przesłanki, o której mowa w art. 11 ust. 4 ustawy - Prawo o notariacie, bowiem nie ukończył aplikacji notarialnej, a co za tym idzie nie daje gwarancji prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Rada Izby Notarialnej w Gdańsku w uchwale nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. odmówiła wnioskodawcy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. Odnosząc się do określonej w art. 11 pkt 4 Prawa o notariacie – przesłanki odbycia aplikacji notarialnej, Sąd I instancji podkreślił, że odbycie aplikacji notarialnej nie było kwestionowane przez Radę i Izbę, w toku postępowania administracyjnego. Sąd I instancji wskazał, że w sprawie nie jest sporne, że [...] mimo braku zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, został dopuszczony przez Przewodniczącego Komisji Egzaminacyjnej nr [...] do spraw aplikacji przy Ministrze Sprawiedliwości z siedzibą w Gdańsku do egzaminu notarialnego. Decyzja ta nie została zakwestionowana i jest wiążąca. Wnioskodawca złożył egzamin notarialny z wynikiem pozytywnym. Skoro więc uczestnik został dopuszczony do egzaminu, mimo braku zaświadczenia o odbyciu aplikacji, to uprawnione jest stwierdzenie, że aplikację odbył. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do uzależnienia powołania na stanowisko notariusza od przedłożenia zaświadczenia o odbyciu aplikacji. Gdyby zamierzeniem ustawodawcy było uzależnienie powołania na stanowisko notariusza od przedłożenia zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, uczyniłby to wprost. Wobec braku takiej regulacji nie ma podstaw, by istnienie takiego warunku domniemywać. Wnioskodawca, przystępując do egzaminu i będąc do niego dopuszczonym, działał w zaufaniu do organów państwa, że spełnił wszystkie przesłanki poprzedzające złożenie egzaminu. Zdaniem Sądu, organ nie może zachować się odmiennie wobec osoby, której uprzednio oficjalnie udzielił informacji o praktyce stosowania prawa przez dopuszczenie do egzaminu mimo braku wymaganego zaświadczenia o ukończeniu aplikacji. Sąd I instancji podzielił stanowisko Ministra Sprawiedliwości, że w takiej sytuacji jak w rozpoznawanej sprawie, przyjęcie w toku postępowania o powołanie na stanowisko notariusza, że wnioskodawca, nie spełnia przesłanki określonej w art. 11 pkt 4 ustawy stanowiłoby podważenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady praworządności, zasady uwzględniania słusznego interesu społecznego oraz interesu strony, a przede wszystkim, mającej swoje umocowanie i źródło w art. 2 Konstytucji RP, zasady pogłębiania zaufania do państwa i prawa (art. 6-8 k.p.a.) . Za trafne uznane zostało zatem stwierdzenie organu, że skoro brak zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej nie stanowił przeszkody w dopuszczeniu aplikanta do egzaminu notarialnego, tym bardziej nie mógł stanowić przeszkody w powołaniu go na stanowisko notariusza. Odnosząc się do pojęcia "nieskazitelnego charakteru" i "rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza", o których stanowi art. 11 pkt 2 Prawa o notariacie, Sąd I instancji zauważył, że nie są one zdefiniowane w tej ustawie. Kryterium nieskazitelnego charakteru ma zagwarantować odpowiedni poziom moralny członka korporacji notarialnej, zaś rękojmia prawidłowego wykonywania zawodu odnosi się do odpowiedniego poziomu zawodowego. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu daje osoba posiadająca wiedzę zweryfikowaną w trybie przewidzianym prawem, postępująca zgodnie z przyjętymi w społeczeństwie normami etycznymi, moralnymi i której dotychczasowe zachowanie w sferze zawodowej i prywatnej składa się na wizerunek osoby zaufania publicznego, na której nie ciążą żadne zarzuty podważające jej wiarygodność. Natomiast ocena spełnienia warunku rękojmi dotyczy prognozowania przyszłych zachowań kandydata, o tych zaś nie sposób wnioskować inaczej, niż na podstawie prezentowanej przez niego postawy etycznej i moralnej, a także w oparciu o dotychczasowy sposób jego postępowania. Ustawodawca wyraźnie ograniczył dopuszczalność weryfikowania merytorycznych kompetencji kandydatów na notariuszy, a zatem ani Minister Sprawiedliwości, ani Rada nie mogą dokonywać oceny merytorycznej pod kątem zdolności intelektualnych i zdobytej wiedzy oraz doświadczenia kandydatów na notariuszy, a tym bardziej nie mogą ich bezzasadnie podważać. W powyższym kontekście, Sąd I instancji za niezrozumiałe uznał stanowisko Rady Izby Notarialnej w Gdańsku, która w skardze stwierdziła, że istnieją uzasadnione wątpliwości co do nieskazitelnego charakteru zainteresowanego i dawania przez niego rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza, choć Rada nie wskazała jednocześnie ani żadnej okoliczności faktycznej, ani też żadnego dowodu, który podważałby dotychczasowe ustalenia Ministra Sprawiedliwości. Sąd I instancji wskazał, że zakwestionowanie przymiotu nieskazitelności charakteru kandydata na stanowisko notariusza wymaga przedstawienia takich faktów i zdarzeń, które podważałyby zaufanie publiczne do jego osoby w sferze działalności zawodowej bądź w sferze prywatnej. Właściwa Izba Notarialna ma prawo do zajęcia stanowiska w zakresie oceny przymiotu nieskazitelnego charakteru kandydata, ale winno się ono opierać na niepodważalnym materiale dowodowym, a nie na sugestiach wywodzonych jedynie z przypuszczeń, jakoby dotychczasowa praktyka zawodowa zainteresowanego była niewystarczająca i nie dawała rękojmi należytego wykonywania zawodu notariusza, a tym samym wpływała także na nieskazitelność charakteru. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podnosił, że skarżąca nie wskazała żadnych dowodów uzasadniających jej negatywne stanowisko w zakresie zarówno rękojmi należytego wykonywania zawodu notariusza, jak i nieskazitelnego charakteru kandydata. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wyklucza istnienie wątpliwości zgłoszonych przez skarżącą. Wręcz przeciwnie – dowody te potwierdzają nie tylko nienaganne wykonywanie obowiązków służbowych i właściwe przygotowanie zawodowe, ale także podkreślają takie cechy charakteru, jak odpowiedzialność, sumienność, zaangażowanie, pracowitość i wysoką kulturę osobistą oraz przygotowanie do samodzielnego prowadzenia własnej Kancelarii Notarialnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał zatem, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 11 pkt 2 Prawa o notariacie w związku z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP. Zdaniem Sądu I instancji Minister Sprawiedliwości, dokonując oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, w pełni zasadnie uznał, że po stronie uczestnika nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 3 Prawa o notariacie. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Izba Notarialna w Gdańsku, zaskarżając go w całości. Skarżąca żądała uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zarzuty skargi kasacyjnej obejmowały: 1) naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia i sporządzenie uzasadnienia niezawierającego dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności w zakresie oddalenia zarzutów podniesionych w skardze, przez co zaskarżone orzeczenie nie poddaje się kontroli kasacyjnej; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj.: a) art. 11 pkt 2 ustawy Prawo o notariacie w związku z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że [...] spełnia przesłanki powołania na notariusza, jakimi są dawanie rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza oraz nieskazitelność charakteru i w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji powołującej na wspomniane stanowisko osobę, co do której zachodzą uzasadnione wątpliwości w przedmiocie posiadania przymiotów warunkujących możliwość nabycia uprawnień do wykonywania zawodu notariusza; b) art. 11 pkt 4 ustawy Prawo o notariacie poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że spełniona została przesłanka odbycia aplikacji notarialnej, podczas gdy brak jest podstaw do stwierdzenia, że [...] rzeczywiście spełnił wymagane przesłanki odbycia aplikacji i uzyskania zaświadczenia potwierdzającego tę okoliczność; c) art. 10 § 1 ustawy Prawo o notariacie w zw. z § 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego (Dz. U. z 1991 r. Nr 42, poz.188) poprzez uznanie, iż kwestia zapotrzebowania na usługi notarialne na danym terenie nie stanowi przesłanki uzasadniającej wybór miejsca wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie przytoczonych zarzutów. Uczestnik postępowania [...] wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania prowadzonego przez WSA w Warszawie. Zarzuty skargi kasacyjnej skonstruowane zostały na obydwu podstawach przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. zarówno na naruszeniu prawa materialnego, jak i na naruszeniu przepisów postępowania, które - zdaniem strony - mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności ustosunkowania się wymagał zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. jako najdalej idący z punktu widzenia konsekwencji procesowych związanych z ewentualnym stwierdzeniem jego zasadności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw aby uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia ustawowych wymagań. Przypomnieć należy, że ustawodawca w art. 141 § 4 p.p.s.a. określił niezbędne elementy uzasadnienia, czyli: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. o sygn. akt II FPS 8/09, publ. ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. W rozpoznawanej sprawie nie występuje żaden z wymienionych przypadków. Uzasadnienie zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed Ministrem Sprawiedliwości oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn w jego ocenie skarga nie zasługuje na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej orzeczenia Sądu w kwestionowanym zakresie. To natomiast, że autor skargi kasacyjnej nie podziela stanowiska Sądu, czy też jego ocena, iż uzasadnienie wyroku jest dla niego niepełne i nieprzekonywujące, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia tego zarzutu (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2015 r. o sygn. akt II GSK 470/14; dostępny w CBOSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). NSA podziela stanowisko wyrażane w judykaturze, że sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów skargi i do każdego z argumentów na ich poparcie; może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to, aby z wywodów sądu wynikało, dlaczego w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze. Tak, jak ma to miejsce w omawianym uzasadnieniu. Z omówionych względów, zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 w związku z art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. okazał się nieusprawiedliwiony. Niezasadny jest także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 10 § 1 ustawy Prawo o notariacie w związku z § 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego przez uznanie, że kwestia zapotrzebowania na usługi notarialne na danym terenie nie stanowi przesłanki uzasadniającej wybór miejsca wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej. Zauważyć należy, że zarzut ten nie koresponduje ze stanowiskiem prezentowanym w Uchwale Rady Izby Notarialnej w Gdańsku z dnia [...] stycznia 2014 r., w której pozytywnie zaopiniowano wniosek kandydata, co do wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w T. Nie może być podstawą oczekiwań Izby co do ograniczania liczby kancelarii notarialnych przepis § 11 pkt 4 rozporządzenia z 30 kwietnia 1991 r. stanowiący, że w Ministerstwie Sprawiedliwości czynności z zakresu nadzoru nad notariatem w szczególności polegają na ustalaniu siedzib kancelarii notarialnych. Przepis ten nie znajduje oparcia w uregulowaniach Prawa o notariacie i dlatego nie może mieć charakteru bezwzględnie wiążącego w sprawie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii. Takim przepisem nie jest też art. 10 § 1 ustawy Prawo o notariacie, który tylko określa organ uprawniony do powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii oraz tryb postępowania. Przepisy Prawa o notariacie nie uzależniają utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w danej miejscowości, zatem przypisanie planowi charakteru obligatoryjnego elementu procedury podejmowania decyzji w tych sprawach oznaczałoby wyjście poza kryteria ustawowe określone w art. 11-13 tej ustawy (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt II GSK 491/12 dostępny w CBOSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Wbrew twierdzeniom strony wnoszącej skargę kasacyjną, okoliczność funkcjonowania na danym obszarze wielu kancelarii notarialnych nie prowadzi do zakłócenia prawidłowego funkcjonowania rynku usług notarialnych i nie godzi w ochronę konkurencyjności, ale konkurencyjność tę podnosi, co pozostaje w zgodzie z interesem publicznym. Zarówno z punktu widzenia wartości konstytucyjnych, jak i omówionych zasad wynikających z ustawy - Prawo o notariacie nie ma podstaw, by okoliczność ta była kwalifikowana jako przesłanka wyłączająca możliwość wyznaczenia siedziby kolejnej kancelarii. Art. 11 ustawy - Prawo o notariacie zawiera katalog warunków, od których spełnienia uzależnione jest powołanie notariusza. Przepis ten stanowi, że notariuszem może być powołany ten, kto: posiada obywatelstwo polskie, obywatelstwo innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej, państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub Konfederacji Szwajcarskiej, albo obywatelstwo innego państwa, jeżeli na podstawie przepisów prawa Unii Europejskiej przysługuje mu prawo podjęcia zatrudnienia lub samozatrudnienia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na zasadach określonych w tych przepisach (pkt 1), korzysta w pełni z praw publicznych i ma pełną zdolność do czynności prawnych (pkt 1a), jest nieskazitelnego charakteru i daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza (pkt 2), ukończył wyższe studia prawnicze w Rzeczypospolitej Polskiej i uzyskał tytuł magistra lub zagraniczne studia prawnicze uznane w Rzeczypospolitej Polskiej (pkt 3), odbył aplikację notarialną w Rzeczypospolitej Polskiej (pkt 4), złożył egzamin notarialny w Rzeczypospolitej Polskiej (pkt 5) i ukończył 26 lat (pkt 7). Treść omawianej regulacji nie pozostawia wątpliwości, że kandydat powinien spełniać każde ze wskazanych wymagań ustawowych. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 11 pkt 2 ustawy Prawo o notariacie w związku z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że [...] spełnia przesłanki powołania na notariusza, jakimi są dawanie rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza oraz nieskazitelność charakteru i w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji powołującej na wspomniane stanowisko osobę, co do której zachodzą uzasadnione wątpliwości w przedmiocie posiadania przymiotów warunkujących możliwość nabycia uprawnień do wykonywania zawodu notariusza wskazać należy, że jak słusznie stwierdził Sąd I instancji kryterium nieskazitelnego charakteru ma zagwarantować odpowiedni poziom moralny członka korporacji notarialnej, zaś rękojmia prawidłowego wykonywania zawodu odnosi się do odpowiedniego poziomu zawodowego. Za zasadne należy uznać także stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym zakwestionowanie przymiotu nieskazitelności charakteru kandydata na stanowisko notariusza wymaga przedstawienia takich faktów i zdarzeń, które podważałyby zaufanie publiczne do jego osoby w sferze działalności zawodowej bądź w sferze prywatnej. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że Izba Notarialna w Gdańsku poddaje w wątpliwość rzetelność kandydata na notariusza, jak i dawanie przez niego rękojmi należytego wykonywania zawodu notariusza w związku z faktem przystąpienia przez niego do egzaminu bez zaświadczenia mimo jasnego brzmienia przepisu art.11 pkt 4 ustawy Prawo o notariacie oraz braku zaliczenia kolokwium. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczność ta mogłaby mieć znaczenie przy ocenie kandydata na stanowisko notariusza, jednak przeciwko uznaniu zasadności tego zarzutu przemawia chociażby początkowo rozbieżne orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawach dotyczących odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej (zob. np.: wyrok z 28 marca 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 2251/12, wyrok z 21 sierpnia 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 2151/12, wyrok z 4 września 2013 r. VIII SA/Wa 450/13 oraz wyrok z 12 lutego 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 2182/12, wyrok z 7 marca 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 2252/12 dostępne w CBOSA pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Wobec istnienia tego rodzaju rozbieżności wskazany zrzut nie może zostać uznany za usprawiedliwiony. Trafny natomiast okazał się zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 11 pkt 4 ustawy - Prawo o notariacie. Jak już wskazano treść art. 11 ustawy Prawo o notariacie nie pozostawia wątpliwości, że kandydat powinien spełniać każde ze wskazanych wymagań ustawowych, w szczególności warunek odbycia aplikacji, jak również warunek zdania egzaminu notarialnego. Sformułowanie przez ustawodawcę osobnych wymagań w pkt 4 i 5 powoduje, że podlegają one niezależnej ocenie z wykluczeniem wnioskowania o spełnieniu jednego z nich wyłącznie na tej podstawie, że inne zostało spełnione - na zasadzie implikacji. Nie jest też usprawiedliwiona przyjęta przez Ministra Sprawiedliwości i zaaprobowana przez Sąd I instancji interpretacja omawianej regulacji polegająca na twierdzeniu, że - w kontekście art. 71d § 4 ustawy - Prawo o notariacie określającego uprawnienia weryfikacyjne przewodniczącego komisji egzaminacyjnej, art. 74 § 2 tej ustawy określającego wymagania warunkujące dopuszczenie do egzaminu i art. 74a § 3 i 6 ustanawiających obowiązek dołączenia do wniosku o dopuszczenie do egzaminu zaświadczenia o odbyciu aplikacji oraz obowiązek przekazania przez rady izb notarialnych właściwej komisji oraz Ministrowi Sprawiedliwości list osób, które odbyły aplikację - dopuszczenie do egzaminu świadczy o spełnieniu warunku odbycia aplikacji. Na skutek przyjęcia takiej wykładni art. 11 ustawy - Prawo o notariacie pkt 4 byłby całkowicie pozbawiony wartości normatywnej, co zaprzeczałoby racjonalności ustawodawcy. Podkreślenia wymaga, że ocena zgodności działania przewodniczącego komisji egzaminacyjnej z powołanymi przepisami określającymi jego kompetencje i sposób procedowania pozostaje poza granicami rozpatrywanej sprawy, w której przedmiotem zaskarżenia była decyzja Ministra Sprawiedliwości o powołaniu notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej. Na obecnym etapie tej sprawy - w świetle zarzutów skargi kasacyjnej - spór koncentruje się na sposobie rozumienia pojęcia "odbycia aplikacji notarialnej" użytego w art. 11 pkt 4 ustawy - Prawo o notariacie. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego fakt odbycia aplikacji oznacza ukończenie szkolenia według przyjętego programu aplikacji i pozytywnego zaliczenia sprawdzianu postępu aplikacji w postaci kolokwium na kolejnych latach aplikacji (zob.: wyrok z 18 września 2014 r. sygn. akt II GSK 982/13, wyrok z 21 października 2014 r. sygn. akt II GSK 1385/13, wyrok z 3 grudnia 2014 r. sygn. akt II GSK 1512/13, wyrok z 16 grudnia 2014 r. sygn. akt II GSK 1708/13, z 4 listopada 2013 r. sygn. akt II GSK 990/13, wyrok z 19 maja 2016 r. sygn. akt II GSK 2782/14 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W judykaturze na gruncie art. 72 §1 i 2 ustawy - Prawo o notariacie Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie prezentuje pogląd, że aplikacja to nie tylko samo uczestniczenie w szkoleniu przez okres trwania aplikacji, ale również proces szkolenia, który ma przynieść określony efekt w postaci zaznajomienia się aplikanta z całokształtem pracy notariusza oraz czynnościami określonych sądów. Konieczność ustalenia, że ten efekt został osiągnięty, wymaga weryfikacji wiedzy i umiejętności aplikanta. Za miarę zaznajomienia się z całokształtem pracy notariusza nie można przyjmować samego uczestniczenia w szkoleniach objętych programem aplikacji. Aplikant odbył aplikację notarialną, jeżeli nabył wiedzę i umiejętności niezbędne dla wykonywania zawodu notariusza. O odbyciu aplikacji można mówić dopiero w razie wypełnienia przez aplikanta wszystkich obowiązków wynikających z programu szkolenia, w tym wypełnienia obowiązku kształcenia ogólnego (w ramach zajęć seminaryjnych), potwierdzonego w sposób przewidziany w programie aplikacji. Urzędowym potwierdzeniem faktu odbycia aplikacji jest zaświadczenie wydawane przez właściwą radę izby notarialnej w formie uchwały, które - co istotne - podlega kontroli sądowej. Jeżeli określone fakty nie zaistniały, to oczywiście nie ma podstaw do wydania zaświadczenia potwierdzającego te fakty. Stąd też żądanie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, której aplikant w istocie nie odbył, ponieważ nie wypełnił wszystkich obowiązków z aplikacją związanych, nie może być uwzględnione (zob. np.: wyrok z dnia 30 października 2013 r. sygn. akt II GSK 865/13, wyrok z dnia 19 maja 2016 r. sygn. akt II GSK 2531/14 i wyrok z dnia 1 grudnia 2016 r. sygn. akt II GSK 848/15 - dostępne w CBOSA pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego w kwestii istoty aplikacji jest jednoznaczny i - jak wspomniano - ugruntowany w orzecznictwie. Za przyjęciem wskazanego stanowiska przemawiają także argumenty powołane w wyroku Sądu Najwyższego z 8 maja 2013 r. sygn. akt: III ZS 5/13 oraz w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który zwraca uwagę, że wypełnianie przez aplikantów obowiązków związanych ze zdobywaniem wiedzy i umiejętności niezbędnych do wykonywania tego zawodu, należy rozpatrywać w kontekście wynikającego z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP obowiązku sprawowania przez korporację osób wykonujących zawód zaufania publicznego pieczy nad wykonywaniem tego zawodu. W świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego sprawowanie pieczy nad wykonywaniem zawodu zaufania publicznego zakłada pewien udział samorządu zawodowego w procesie przygotowania i naboru do zawodu. Elementem tej pieczy jest odpowiednio znaczący wpływ na zasady odbywania aplikacji adwokackiej (wyrok TK z 19 kwietnia 2006 r., sygn. K 6/06). Co prawda Konstytucja nie określa granic, do których piecza nad wykonywaniem zawodu powinna być powierzona korporacji zawodowej. Jest to kwestia pozostawiona do rozstrzygnięcia przez ustawodawcę. Ustawodawca może nawet znacząco ograniczyć zakres pieczy powierzonej samorządowi zawodowemu, o ile zapewni korporacji inne adekwatne środki zagwarantowania należytego poziomu usług świadczonych przez członków korporacji (wyrok TK z 30 listopada 2011 r., sygn. K 1/10). Taka ingerencja państwa jest jednak dopuszczalna do granic, poza którymi sprawowanie przez samorząd zawodowy pieczy nad wykonywaniem zawodu jest niemożliwe lub znacząco utrudnione, a więc zostanie naruszona "istota" tej pieczy (wyrok TK z 26 marca 2008 r., sygn. K 4/07). Interpretacja art. 72 § 1 i 2 ustawy Prawo o notariacie powinna uwzględniać przytoczone wyżej wytyczne, powinna mieć zatem na uwadze zapewnienie samorządowi notarialnemu pewnego wpływu na przebieg szkolenia aplikantów. Trudno mówić o takim wpływie, jeżeli rola samorządu ograniczałaby się do ustalenia programu aplikacji bez możliwości sprawdzenia, czy aplikant ten program zrealizował, a więc czy rzeczywiście nabył umiejętności i wiedzę niezbędną do właściwego wykonywania zawodu notariusza. Badaniu temu służą zatem m.in. kolokwia sprawdzające stan wiedzy aplikanta na różnych etapach procesu szkolenia. Wystarczającym instrumentem w tym zakresie nie może być jedynie sam egzamin notarialny. Tak więc, w powołanym, jednolitym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie nie zgadza się z poglądem, że wystarczającym kryterium przydatności do zawodu notariusza jest egzamin notarialny. Wskazuje, że nie można mylić dwóch rzeczy: przygotowania do zawodu i sprawdzenia tego przygotowania. Tak więc, jak nie można zastąpić egzaminu notarialnego samą aplikacją notarialną, nie można aplikacji zastąpić egzaminem notarialnym. Ustawodawca wprowadzając dla kandydata na notariusza obowiązek odbycia aplikacji notarialnej i przewidując jedynie na zasadzie wyjątków odstępstwa od tego sposobu uzyskania kwalifikacji zawodowych, podkreśla, że zarówno ważny jest stan przygotowania prawniczego do wykonywania zawodu notariusza w chwili przystąpienia do egzaminu notarialnego, jak i sposób dochodzenia do tej wiedzy. Gdyby było inaczej, aplikacja notarialna, rozumiana tylko jako możliwość uczestniczenia w zajęciach programowych byłaby zbędna. Za zbędne należałoby również uznać inne wymagania kwalifikacyjne, stawiane kandydatom dopuszczonym do egzaminu notarialnego bez odbycia aplikacji notarialnej w art. 12 § 2 - 2b ustawy - Prawo o notariacie. Wystarczyłby przecież egzamin notarialny jako ostateczne i zarazem dostateczne kryterium przydatności do zawodu notariusza. Przyjęta przez ustawodawcę na gruncie ustawy - Prawo o notariacie konstrukcja osobnej kwalifikacji i oceny procesu zdobywania wiedzy i wyniku egzaminu odpowiada dobrze znanym i często stosowanym regulacjom, traktującym osobno wymagania ukończenia studiów wyższych i uzyskania tytułu magistra. W tej sprawie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uchylenie decyzji ze względu na stwierdzone naruszenie prawa nie koliduje z konstytucyjną zasadą ochrony praw słusznie nabytych stanowiącą jeden z podstawowych elementów konstrukcji demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Wskazana zasada zakazuje arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych przysługujących jednostce lub innym podmiotom prywatnym występującym w obrocie prawnym oraz zapewnia ochronę praw podmiotowych zarówno publicznych, jak i prywatnych. Ochroną tą objęte są prawa nabyte w drodze decyzji przyznających świadczenia oraz prawa nabyte in abstracto zgodnie z ustawą, przed zgłoszeniem wniosku o ich przyznanie (wyrok TK z 22 czerwca 1999 r., K. 5/99, OTK 1999, nr 5, poz. 100). Ma ona gwarantować stabilność porządku prawnego w państwie i zapewnić obywatelom warunki sprzyjające trafnemu przewidywaniu działań władz państwowych, stwarzając przewidywalność państwa prawnego w sferze prawotwórczej, ale też stosowania prawa, a tym samym dawać obywatelowi pewność, że w oparciu o obowiązujące prawo może swobodnie kształtować swoje sprawy życiowe (zob. wyrok TK z 7 września 1994 r. K 9/92). Ochrona ta dotyczy jednak jedynie praw "słusznie" nabytych, nie zaś nabytych w jakichkolwiek okolicznościach i z jakiejkolwiek bądź przyczyny (zob.: orzeczenia TK: K 7/90, OTK w 1990 r., poz. 5; K 15/93 - OTK w 1994 r., cz. I, poz. 4 i K 3/98 - OTK ZU nr 4/1998, poz. 52). Według utrwalonego poglądu Trybunału Konstytucyjnego, gwarancje wynikające z omawianej zasady nie obejmują praw nabytych niesłusznie lub niegodziwie oraz niemających oparcia w założeniach obowiązującego w dacie orzekania porządku konstytucyjnego. Ochronie podlegają wyłącznie prawa słusznie (sprawiedliwie) nabyte, zaś ekspektatywy tylko "usprawiedliwione i racjonalne".(zob.: wyrok TK z 11 lutego 1992 r. K 14/91, wyrok TK z 14 lipca 2003 r. SK 42/01, wyrok TK z 10 kwietnia 2006 r. SK 30/04). Ze względu na niekwestionowane okoliczności rozpatrywanej sprawy uprawnienia do wykonywania zawodu notariusza realizowane na podstawie zaskarżonej decyzji Ministra Sprawiedliwości nie mogą podlegać ochronie właściwej dla praw słusznie nabytych, w rozumieniu przyjętym przez Trybunał Konstytucyjny. Kandydat przystąpił bowiem do egzaminu, a następnie wystąpił o powołanie na notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej mając pełną świadomość, że nie zaliczył kolokwium przewidzianego w programie aplikacji i w związku z tym nie uzyskał zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. Ugruntowane orzecznictwo NSA, jak również w ocena prawna wyrażona w wydanej w sprawie kandydata uchwale Rady Izby Notarialnej w Gdańsku z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] i w uchwale Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, były wyraźnym sygnałem, że nie został przez niego spełniony warunek odbycia aplikacji notarialnej przewidziany w art. 11 pkt 4 ustawy - Prawo notarialne. Pomimo tego kandydat podjął praktykę zawodową na podstawie zaskarżonej decyzji Ministra o powołaniu na stanowisko notariusza, nie znając jeszcze ostatecznego wyniku sądowej kontroli. Znając swoją sytuację kandydat mógł i powinien był liczyć się z realnym ryzykiem wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego. Przyjęcie, że w zaistniałej sytuacji prowadzenia praktyki zawodowej na podstawie zaskarżonej decyzji należy oddalić skargę ze względu na ewentualne skutki uchylenia tej decyzji dla pewności obrotu, podważałoby natomiast sens i istotę kontroli realizowanej przez sądy administracyjne, które powołane zostały przede wszystkim do oceny zgodności z prawem działalności administracji publicznej (tak w: art. 175 ust. 1 i 184 Konstytucji RP w zw. z art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.). Nie można oczekiwać od sądu, że stwierdzi, iż skarga podlega oddaleniu, skoro wynik wykładni uwzględniającej treść przepisów, kontekst wynikający z ich osadzenia w systematyce aktu prawnego oraz cel regulacji prowadzi do wniosku, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Podważałoby to sens sądowej kontroli działalności administracji publicznej, czyniąc ją wyłącznie iluzoryczną. Okoliczność, iż po wydaniu decyzji osoba powołana na stanowisko notariusza podejmowała określone czynności faktyczne nie może mieć decydującego znaczenia z punktu widzenia oceny legalności czy to zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku, czy też decyzji objętych sądową kontrolą. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mógł także odnieść zamierzonego skutku argument wskazujący na potrzebę pomijania wyników kolokwiów przy ocenie spełnienia kryterium z art. 11 pkt 4 ustawy - Prawo o notariacie ze względu na zasady sprawiedliwości społecznej i równości wobec prawa, które obligują do równego traktowania kandydatów na notariuszy, niezależnie od tego, w okręgu której izby notarialnej, a w związku z tym według jakiego programu, odbywali oni aplikację notarialną. Nawet bowiem, jeśli w okręgach niektórych izb notarialnych - w odróżnieniu od pozostałych - przyjęte zostały programy aplikacji, według których kolokwia nie były wymagane, to kandydat dokonując wyboru rejonizacji i przystępując do odbycia aplikacji miał tego świadomość, godził się na szkolenie według takiego, a nie innego programu i przyjmował jego warunki. Zaświadczenie o odbyciu aplikacji w okręgu danej izby notarialnej jest urzędowym poświadczeniem, że kandydat spełnił warunki określone ustalonym programem. Ze względu na konieczność równego i sprawiedliwego traktowania kandydatów, którzy przystąpili do odbycia aplikacji według programu obejmującego zaliczenie kolokwium - co stanowi cechę dystynktywną w świetle powołanej regulacji - nie można przyjmować, że aplikację odbyły nie tylko osoby, które zdały kolokwium z wynikiem pozytywnym, ale też takie, które nie spełniły warunków przewidzianych w programie aplikacji, gdyż uzyskały z kolokwium wynik negatywny. Właśnie na dostrzeganiu tych różnic i odpowiednim wartościowaniu dóbr i interesów polega realizacja wymiaru sprawiedliwości. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega problem osób, które pomimo że nie zaliczyły przewidzianego w programie aplikacji kolokwium, to jednak zostały dopuszczone do egzaminu notarialnego i zdały go z wynikiem pozytywnym. Problem ten wymaga jednak rozwiązania ze strony organów ustawodawczych i organów stosujących prawo. Sądy administracyjne nie dysponują bowiem instrumentami naprawczymi umożliwiającymi uzupełnienie braku aplikacji. Odpowiednie środki naprawcze może - i jak się wydaje - powinien uruchomić Minister Sprawiedliwości, gdyż to ten organ wydał decyzję niezgodną z obowiązującym prawem. Ponownie rozpatrując sprawę Minister Sprawiedliwości mając na względzie powyższe wywody, zobowiązany będzie ponownie rozpatrzyć wniosek o powołanie notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej według kryteriów określonych w art. 11-13 ustawy - Prawo o notariacie. Zważywszy na zawarte w skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zarzuty naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany był do uchylenia zaskarżonego wyroku. Jednocześnie uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona w rozumieniu art. 188 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 11 pkt 4 ustawy - Prawo o notariacie uchylił również zaskarżoną decyzję Ministra Sprawiedliwości oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu. O zwrocie kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł stosownie do art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 265) w zw. z § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1667). Na wysokość tych kosztów składają się: wpis od skargi kasacyjnej, opłata za sporządzenie uzasadnienia oraz wynagrodzenie pełnomocnika, który nie prowadził sprawy w postępowaniu przed Sądem I instancji. Zasądzona kwota nie obejmowała natomiast kosztów postępowania przed Sądem I instancji wobec braku stosownego wniosku (art. 209 p.p.s.a.).