II GSK 1739/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant asystent sędziego Barbara Leszczyńska po rozpoznaniu w dniu 9 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych 1. Wojewody Mazowieckiego 2. Fundacji I. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1669/22 w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ogłoszenia otwartego konkursu ofert 1. uchyla zaskarżony wyrok ze skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz Wojewody Mazowieckiego 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. odrzuca skargę kasacyjną Fundacji I. w W.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 listopada 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1669/22, po rozpoznaniu skargi Miasta Stołecznego Warszawy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 28 marca 2022 r., którym stwierdzono nieważność zarządzenia Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 7 grudnia 2021 r., nr 1931/2021, w sprawie ogłoszenia otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego, w punkcie 1/ uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, a w punkcie 2/ zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Prezydent m.st. Warszawy zarządzeniem z dnia 7 grudnia 2021 r. nr 1931/2021, wydanym na podstawie art. 30 ust. 1 w zw. z art. 11a ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.s.g.) oraz art. 4 ust. 1 pkt 22, art. 11 ust. 1 pkt 1 i 2 i art. 13 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2020 r., poz. 1057, powoływanej dalej jako u.d.p.p.w.), ogłosił otwarty konkurs ofert na realizację zadania publicznego w zakresie upowszechniania i ochrony wolności i praw człowieka oraz swobód obywatelskich, a także działań wspomagających rozwój demokracji w latach 2022 - 2024 pod nazwą "[...]". Prezydent m.st. Warszawy określił, że zadanie mieści się w zakresie priorytetowych zadań publicznych wskazanych w Strategii #Warszawa2030: Celu strategicznym 1 - Odpowiedzialna wspólnota oraz Celu operacyjnym 1.1 - Dbamy o siebie nawzajem. W stanowiącym załącznik do powyższego zarządzenia Ogłoszeniu o otwartym konkursie ofert wskazano, że celem zadania jest zwiększanie świadomości oraz podniesienie poziomu wiedzy na temat zjawiska dyskryminacji i jej przeciwdziałania (przy uwzględnieniu w szczególności przynależności narodowej lub etnicznej, płci, wieku, niepełnosprawności, religii, bezwyznaniowości, przekonań politycznych, przynależności związkowej, tożsamości i ekspresji płciowej, orientacji seksualnej oraz światopoglądu) wśród osób prowadzących warszawskie podmioty świadczące usługi oraz usługobiorców/usługobiorczyń; a także przeciwdziałanie nierównemu traktowaniu lub dyskryminacji w dostępie do dóbr lub usług świadczonych na terenie m.st. Warszawy oraz podejmowanie działań mających na celu likwidowanie barier uniemożliwiających lub utrudniających osobom ze szczególnymi potrzebami udział w dostępie do ww. dóbr lub usług. Jako odbiorców zadania wskazano podmioty świadczące usługi na terenie m. st. Warszawy oraz usługobiorców/usługobiorczynie, w szczególności osoby zagrożone dyskryminacją lub jej doświadczające, m. in. ze względu na: płeć, wiek, niepełnosprawność, wyznawaną religię lub bezwyznaniowość, przynależność narodową lub etniczną, przekonania polityczne, przynależność związkową, orientację seksualną, tożsamość i ekspresję płciową, światopogląd lub inne osoby ze szczególnymi potrzebami. Oferenci zostali zobowiązani m.in. do ciągłej współpracy z Urzędem m.st. Warszawy, w szczególności poprzez: udział w spotkaniu organizacyjnym organizowanym przez Centrum Komunikacji Społecznej Urzędu m.st. Warszawy, podczas którego mogą zostać określone szczegółowe wytyczne wykonywania zadania; kierowanie się podczas wykonywania zadania zaleceniami określonymi podczas spotkania organizacyjnego oraz w terminie późniejszym; przekazywanie do Centrum Komunikacji Społecznej Urzędu m.st. Warszawy na bieżąco informacji dotyczących realizacji zadania; przygotowanie oraz przekazanie do Centrum Komunikacji Społecznej Urzędu m.st. Warszawy raportu z realizacji zadania. Prezydent m.st. Warszawy stwierdził, że w postępowaniu konkursowym szczególną uwagę zwróci na: doświadczenie z zakresu działań na rzecz równego traktowania i zapobiegania dyskryminacji; dysponowanie kadrą o udokumentowanych kwalifikacjach w zakresie niezbędnym do prowadzenia działań będących przedmiotem zadania oraz partnerstwo w realizacji zadania rozumiane jako złożenie oferty wspólnej. Wojewoda Mazowiecki rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 28 marca 2022 r. nr WNP-I.4131.65.2021, działając na podstawie art. 91 ust. 1 w zw. z art. 86 u.s.g., stwierdził nieważność zarządzenia Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 7 grudnia 2021 r. nr 1931/2021 w sprawie ogłoszenia otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego. W uzasadnieniu Wojewoda podniósł, że w dniu 8 lutego 2022 r. wpłynął do niego "sygnał" w sprawie w postaci pisma Fundacji I., w którym Fundacja, w formie opinii prawnej, dokonała oceny zgodności z prawem ww. zarządzenia Prezydenta m.st. Warszawy i przedłożyła rekomendację działań w tym zakresie. Wojewoda, powielając w znacznej mierze stanowisko Fundacji O., wskazał na użycie w ogłoszeniu, przy opisie celów zadania, pojęć "tożsamości i ekspresji płciowej", nieznanych polskiemu porządkowi prawnemu. Zdaniem organu nadzorczego, terminy te nie występują ani w Konstytucji RP, ani w poświęconej zagadnieniom dyskryminacji i równego traktowania ustawie z dnia 3 grudnia 2010 r. o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania, ani w Kodeksie pracy, w tym w rozdziale IIa poświęconym równemu traktowaniu w zatrudnieniu. W ocenie Wojewody, zarządzenie wraz z załącznikami nie precyzuje na czym polega problem nierównego traktowania lub dyskryminacji w dostępie do dóbr i usług na terenie m.st. Warszawy, któremu ma przeciwdziałać realizacja zadania publicznego. W szczególności nie wydaje się, aby zakresem zadania były objęte przeszkody napotykane przez osoby niepełnosprawne. Wojewoda wskazał, że wśród powołanej podstawy prawnej, w oparciu o którą wydano zarządzenie, nie znalazł się bowiem przepis art. 4 ust. 1 pkt 7 u.d.p.p.w., który dotyczy działań publicznych w zakresie działalności na rzecz osób niepełnosprawnych. Ponadto, w projekcie uchwały budżetowej m.st. Warszawy na rok 2022, niezależnie od uwzględnienia w budżecie środków na realizację zadania poświęconego zagadnieniom wolności i praw człowieka, swobód obywatelskich, oraz demokracji, znalazł się odrębny punkt dotyczący zadania obejmującego pomoc osobom niepełnosprawnym, zleconego do realizacji organizacjom pożytku publicznego. Organ nadzoru zauważył również, że usługodawcy przystępujący do sieci współpracy będą zobowiązani do stosowania Regulaminu Sieci Współpracy Równe Miejsce oraz tzw. Kodeksu równego traktowania w usługach, które zobowiązują podmioty je stosujące m.in. do: "zdecydowanego reagowania na wszelkie przejawy dyskryminacji, stereotypizacji, uprzedzeń i mowy nienawiści" oraz "konsekwentnego pociągania do odpowiedzialności zatrudnianych osób na zachowania lub podstawy, które są dyskryminujące lub w jakiejkolwiek inny sposób przyczyniają się do nierównego traktowania klientek i klientów". Zdaniem Wojewody, posłużenie się ogólnymi i niedookreślonymi sformułowaniami stwarza ryzyko ich dowolnej interpretacji. W konsekwencji pracownicy zatrudnieni w podmiotach, które przystąpiły do Sieci Współpracy Równe Miejsce, mają być za popełnienie ww. "przewinień" "zdecydowanie i konsekwentnie" pociągani do odpowiedzialności. Wojewoda wskazał, że w praktyce za "przejaw stereotypizacji lub uprzedzeń" mogłyby zostać uznane m.in. wypowiedzi dotyczące tradycyjnego pojmowania małżeństwa, sprzeciwu wobec adopcji dzieci przez pary homoseksualne czy przekonania o istnieniu dwóch płci biologicznych. W związku z powyższym Wojewoda uznał, że cele oraz sposoby realizacji zadania publicznego objętego zarządzeniem nr 1931/2021 zmierzają niechybnie do sprzecznej z art. 47 Konstytucji RP ingerencji w sferę życia prywatnego obywateli. Ponadto ograniczona zostanie wolność sumienia i wypowiedzi, gwarantowana odpowiednio przez art. 53 ust. 1 oraz art. 54 ust. 1 Konstytucji RP, jak również przez art. 10 ust. 1 Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. 1993 r., Nr 61, poz. 284). Zdaniem Wojewody, realizacja zadania publicznego objętego konkursem ogłoszonym kontrolowanym zarządzeniem ma na celu de facto promocję ideologii gender. W dalszej części wskazał, że nie tyle chodzi o przeciwdziałanie dyskryminacji, ile o kolejny element, prowadzonej przez władze Warszawy kampanii promującej określoną ideologię, co zdaniem organu nadzorczego nie mieści się w sferze zadań publicznych wymienionych w art. 4 ust. 1 u.d.p.p.w. Wskazał również, że rzeczywisty cel zadania publicznego objętego zarządzeniem Prezydenta m.st. Warszawy wykracza poza zakres działania jednostki samorządu terytorialnego, co oznacza, że wydanie zarządzenia nastąpiło z uchybieniem art. 7 Konstytucji RP. Ponadto, zdaniem organu nadzoru, wydanie zarządzenia nastąpiło również z przekroczeniem kompetencji prezydenta miasta, ponieważ przewidziano w nim realizację zadania publicznego na lata 2022-2024, prognozując jednocześnie z góry środki na jego realizację również w latach 2023 i 2024, co jest niezgodne z art. 18 ust. 2 pkt 10 u.s.g. oraz art. 211 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 305 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.f.p.). Zaznaczył również, że dla m.st. Warszawy nie został uchwalony wieloletni program współpracy z organizacjami pozarządowymi, o którym mowa w art. 5a ust. 2 u.d.p.p.w. a jedynie roczny program, o którym mowa w art. 5a ust. 1 u.d.p.p.w. Ponadto ogłoszenie Prezydenta, stanowiące załącznik do zarządzenia nr 1931/2021, nie zawiera wszystkich informacji wymaganych przez art. 13 ust. 2 u.d.d.p.w., w którym zawarto wykaz obligatoryjnych elementów, jakie zawierać powinno ogłoszenie o otwartym konkursie ofert, bowiem brak w nim danych o terminie dokonania wyboru ofert. Kończąc swoje rozważania Wojewoda stwierdził, że organizacje o profilu konserwatywnym, odwołujące się w swojej działalności do tradycji, religii, byłyby de facto pozbawione szans na wygranie konkursu organizowanego dla realizacji zadania odwołującego się do aspektów ideologicznych, nie tyle zmierzających do walki z dyskryminacją i nierównym traktowaniem, co narzucających określony punkt widzenia. Tym samym dochodzi do nieuprawnionego ograniczenia kręgu podmiotów, do których skierowane jest zadanie konkursowe, co narusza również art. 11 ust. 2 u.d.p.p.w., z którego wywodzona jest zasada powszechności ubiegania się o prawo realizacji zadań finansowanych ze środków publicznych. Wojewoda zwrócił również uwagę na wyraźną zbieżność celów zadania publicznego i sposobów ich realizacji z celami działalności i sposobami ich realizacji jedynego oferenta – P., co może wskazywać, że zadanie publiczne objęte zarządzeniem zostało przygotowane z myślą o konkretnym stowarzyszeniu. Na rozstrzygnięcie nadzorcze Prezydent m.st. Warszawy złożył skargę do WSA, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa procesowego oraz prawa materialnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji uwzględnił skargę Miasta Stołecznego Warszawy, uchylając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. W uzasadnieniu WSA stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało z naruszeniem art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g., a Wojewoda uchybił wymogom dotyczącym sprawowania nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego. Zdaniem Sądu I instancji, argumenty powoływane w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, które zostały w całości, bez większych zmian merytorycznych lub stylistycznych skopiowane z nadesłanej do Wojewody opinii sporządzonej przez fundację, do której kompetencji z całą pewnością nie należy nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego, mają niejednokrotnie charakter raczej publicystyczny niż prawny. Trudno bowiem uznać, że zarzut, iż użyte w zarządzeniu Prezydenta sformułowanie "tożsamość i ekspresja płciowa" nie są znane polskiemu systemowi prawnemu, stanowi chociażby próbę wykazania sprzeczności z prawem kontrolowanego zarządzenia. Wojewoda w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia (pkt 2) podał, że okoliczność ta "podaje w wątpliwość legalność" zarządzenia. Według WSA, tego rodzaju sformułowanie nie może zostać uznane za prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia organu nadzoru, który ma za zadanie w sposób konkretny wykazać, że w sprawie doszło do istotnego naruszenia prawa. Wątpliwości Wojewody co do legalności kontrolowanego aktu nie stanowią wystarczającej przesłanki do stwierdzenia jego nieważności. Wojewoda nie wskazał natomiast żadnego przepisu, który mógłby zostać naruszony przez użycie przytoczonego sformułowania. Jako niezrozumiałe dla Sądu I instancji jawi się przy tym stwierdzenie, że samo użycie w treści zarządzenia zwrotu niepowoływanego w Konstytucji lub ustawach świadczy o naruszeniu tychże aktów prawa. W dalszej części uzasadnienia podniesiono, że nie można również tracić z pola widzenia, iż kontrolowane zarządzenie Prezydenta m.st. Warszawy nie nakłada na jednostki żadnych obowiązków, co zdaje twierdzić Wojewoda. Zarządzenie to stanowi jedynie ogłoszenie konkursu skierowanego do organizacji pozarządowych. Jako cele zadania publicznego stanowiącego przedmiot konkursu określono: zwiększanie świadomości oraz podniesienie poziomu wiedzy na temat zjawiska dyskryminacji i jej przeciwdziałania wśród osób prowadzących warszawskie podmioty świadczące usługi oraz usługobiorców; a także przeciwdziałanie nierównemu traktowaniu lub dyskryminacji w dostępie do dóbr lub usług świadczonych na terenie m.st. Warszawy oraz podejmowanie działań mających na celu likwidowanie barier uniemożliwiających lub utrudniających osobom ze szczególnymi potrzebami udział w dostępie do tych dóbr lub usług. Wskazano również, że realizacja zadania ma polegać na utworzeniu i promowaniu sieci współpracy Równe Miejsce, w której w sposób dobrowolny mogą wziąć udział usługodawcy z m.st. Warszawy. Wobec powyższego WSA uznał, że treść zarządzenia nie zawiera żadnych unormowań, które mogłyby stanowić podstawę do dyskryminowania pracowników lokali usługowych, ograniczać wolność słowa zarówno pracowników, jak i klientów takich lokali, a tym bardziej mieć jakikolwiek wpływ na podejmowaną przez pracowników lokali usługowych działalność poza miejscem pracy (np. wypowiedzi w prywatnej rozmowie lub w mediach społecznościowych). Zdaniem Sądu I instancji, przedstawione przez Wojewodę w pkt 4 uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego dywagacje nie mają żadnego oparcia w treści kontrolowanego zarządzenia, nie wyjaśniają również, jakie konkretnie przepisy prawa miałyby zostać przez Prezydenta m.st. Warszawy naruszone. Z powołanych wyżej przyczyn, zdaniem Sądu I instancji, organ nadzorczy nie wykazał, w jaki sposób zarządzenie nr 1931/2021 narusza art. 47, art. 53 ust. 1 i art. 54 ust. 1 Konstytucji RP, art. 10 ust. 1 Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, które to przepisy statuują prawo do ochrony prywatności, wolności sumienia i wyznania, i wolności słowa. Podkreślono, że cele zadania publicznego opisanego w kontrolowanym zarządzeniu polegają na promocji i zachęcaniu do dobrowolnego podjęcia pewnych działań i zwiększaniu świadomości w zakresie dyskryminacji, nie nakładają jednak żadnych konkretnych zobowiązań, a w szczególności nie wprowadzają żadnego rodzaju zakazów. Tym bardziej, że udział w powstającej sieci lokali usługowych miał mieć charakter dobrowolny, a zatem zależeć od decyzji właścicieli konkretnych lokali. Nie budzi wątpliwości WSA, że niezależnie od zaproponowanych w zarządzeniu Prezydenta m.st. Warszawy rozwiązań, właściciele lokali usługowych są w obowiązującym w Polsce systemie prawnym uprawnieni do wprowadzania wszelkich, zgodnych z obowiązującym prawem, rozwiązań mających służyć przeciwdziałaniu dyskryminacji i nierównemu traktowaniu. Powstanie proponowanej przez Prezydenta m.st. Warszawy sieci nie zmieniało natomiast obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa, czego zdaniem sądu wojewódzkiego, zdaje się nie dostrzegać Wojewoda Mazowiecki. W dalszej części uzasadnienia WSA wskazał, że sformułowanie "ideologia gender" jest charakterystyczne dla języka publicystyki, nie może zaś stanowić racjonalnego uzasadnienia aktu nadzoru nad działalnością jednostki samorządu terytorialnego. Sądowi I instancji nie są znane przepisy prawa powszechnie obowiązującego, a Wojewoda takich przepisów nie przytacza, które zakazywałyby działalności określanej przez Wojewodę jako "promocja ideologii gender". Ponadto Wojewoda nie wykazał, by sformułowanie "ideologia gender" opisywało jakikolwiek desygnat istniejący w świecie rzeczywistym, a także, by w zarządzeniu została zawarta nowa definicja małżeństwa, która stałaby w sprzeczności z przytoczoną w art. 18 Konstytucji RP. Sąd I instancji zgodził się ze skarżącym, że Wojewoda przekroczył swoje kompetencje nadzorcze zarzucając Prezydentowi m.st. Warszawy naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 10 u.s.g. oraz art. 211 ust. 1 u.f.p., bowiem zgodnie z art. 171 ust. 2 Konstytucji, nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego w zakresie spraw finansowych sprawują regionalne izby obrachunkowe. Regulację konstytucyjną w tym zakresie powtarza również art. 86 u.s.g. Wojewoda, poddając zarządzenie nr 1931/2021 kontroli pod względem zgodności z budżetem i prawidłowości finansowania zadania w kolejnych latach, wkroczył więc w kompetencje przewidziane dla innego organu, czym naruszył art. 171 ust. 2 Konstytucji, art. 86 u.s.g. oraz art. 1 ust. 2 ustawy o rio. Postanowieniami z dnia 14 listopada 2022 r. oraz z dnia 13 grudnia 2022 r. o sygn. akt I SA/Wa 1669/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dopuścił do udziału w sprawie w charakterze uczestników postępowania: Fundację I. w W. oraz P. w W. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku WSA zostały wywiedzione zarówno przez Wojewodę Mazowieckiego, jak i przez Fundację I. w W. Wojewoda Mazowiecki we wniesionej skardze kasacyjnej zaskarżył powyższy wyrok w całości oraz wniósł o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto skarżący kasacyjnie organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie: - art. 47, art. 53 ust. 1 i art. 54 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r., nr 61, poz. 284) poprzez uznanie, że nie dochodzi do dyskryminacji osób trzecich, podczas gdy organ nadzoru wskazał, iż wbrew twierdzeniom Miasta Stołecznego Warszawy, osoby zatrudnione przez przedsiębiorców uczestniczących w Sieci Współpracy Równe Miejsca, które nie przystąpiły dobrowolnie do tej sieci, będą zmuszane do wykonywania nałożonych na nie obowiązków, niewynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa; - art. 42 u.s.g. poprzez uznanie, że Zarządzenie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 14 października 2021 r. nr 1708/2021 zmieniające zarządzenie w sprawie procedury konkursowej dotyczącej przyznawania dotacji organizacjom pozarządowym i podmiotom wymienionym w art. 3 ust. 3 u.d.p.p.w. stanowi akt prawa miejscowego; - art. 13 ust. 2 pkt 6 u.d.p.p.w. poprzez uznanie, że prawidłowym zastosowaniem tego przepisu w zakresie ustalenia terminu rozpatrzenia ofert jest skorzystanie z regulacji znajdującej się w innym zarządzeniu Prezydenta m.st. Warszawy, podczas gdy brak określania w ogłoszeniu konkursu stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące koniecznością wyeliminowania takiego aktu prawnego z obrotu; - art. 13 ust. 2 pkt 6 u.d.p.p.w. w powiązaniu z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez uznanie, że użycie wyrażeń "w szczególności" i "w tym" służy doprecyzowaniu kryteriów, podczas gdy ich użycie stanowi w istocie dowolność oceny kryteriów mogącą prowadzić do dyskryminacji wskutek nierównego traktowania; - art. 40 u.s.g. poprzez uznanie, że Zarządzenie nr 1708/2021 Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 14 października 2021 r. zmieniające zarządzenie w sprawie procedury konkursowej dotyczącej przyznawania dotacji organizacjom pozarządowym i podmiotom wymienionym w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie jest aktem prawa miejscowego, podczas, gdy jest to akt prawny nie mający takiego charakteru; - § 7 ust. 1 Załącznika nr 1 do Zarządzenia nr 1708/2021 w zw. z art. 13 ust. 2 pkt 6 u.d.p.p.w. poprzez uznanie, że termin wskazany w tym przepisie wypełnia przesłanki wymagane przez przepisy w zakresie wymogu ustalenia w ogłoszeniu terminu rozpatrzenia ofert, podczas gdy brak określania w ogłoszeniu konkursu stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące koniecznością wyeliminowania takiego aktu prawnego z obrotu. 2. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść wydanego orzeczenia, poprzez naruszenie: - art. 134 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez wadliwe skonstruowanie uzasadnienia wyroku, polegające na niepełnym odniesieniu się do wszystkich zarzutów, tez i argumentów podniesionych przez stronę zarówno w rozstrzygnięciu nadzorczym jak i w odpowiedzi na skargę oraz braku samodzielnej oceny zgodności z prawem dokonanych czynności, w związku z czym powstała wątpliwość czy Sąd rozpoznał sprawę rzetelnie i w całości, co uniemożliwia kontrolę instancyjną orzeczenia; - art. 134 § 1, art. 148 p.p.s.a w powiązaniu z art. 2 i art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez niedokonanie samodzielnej oceny Zarządzenia nr 1931/2021 Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 7 grudnia 2021 r., a poprzez to uznanie zarzutów zawartych w rozstrzygnięciu nadzorczym za niezasadne; - art. 3 § 1 i § 2 pkt 7 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267; powoływanej dalej jako: p.u.s.a.) w powiązaniu z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. z 2002 r., nr 41, poz. 361), poprzez brak ustalenia własnego i pominięcie stanu faktycznego sprawy opisanego przez organ nadzoru, nawet w sposób zwięzły. Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. Drugą ze skarg kasacyjnych w rozpoznawanej sprawie złożyła Fundacja I. w W., zaskarżając wyrok w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych z ustawowymi odsetkami za opóźnienie. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: I. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się przez Sąd I instancji do istotnego zarzutu, podnoszonego w rozstrzygnięciu nadzorczym przeciwko zarządzeniu nr 1931/2021 Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 7 grudnia 2021 r. w sprawie ogłoszenia otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego w zakresie upowszechniania i ochrony wolności i praw człowieka oraz swobód obywatelskich, a także działań wspomagających rozwój demokracji w latach 2022-2024 pod nazwą "Prowadzenie sieci współpracy Równe Miejsce dla miejsc usługowych wolnych od dyskryminacji", którym organ nadzorczy wskazuje na naruszenie art. 13 ust. 2 pkt 4 u.d.p.p.w. z powodu odwoływania się w ogłoszeniu konkursowym, w zakresie warunków jego realizacji, do zewnętrznych dokumentów - Regulaminu Sieci Współpracy Równe Miejsce i Kodeksu równego traktowania w usługach, które w dodatku mogły ulec zmianie i które, jak stwierdził sam Prezydent m.st Warszawy w skardze do WSA - nie były załącznikami do ogłoszenia konkursowego, zaś w chwili obecnej (tj. już po dokonaniu wyboru ofert konkursowych) mają inne brzmienie; 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób nielogiczny i wewnętrznie sprzeczny, poprzez przyjęcie z jednej strony przez Sąd, że organ nadzorczy nie wyjaśnił, jakie konkretne przepisy zostały naruszone przez Prezydenta w wyniku używania niedookreślonych zwrotów w ogłoszeniu konkursowym, podczas gdy w dalszej części uzasadnienia Sąd neguje możliwość uchybienia art. 13 ust. 2 pkt 4 u.d.p.p.w., wskazywanego przez organ nadzorczy jako naruszonego, w kontekście używania w ogłoszeniu konkursowym niedookreślonych pojęć, co utrudnia odtworzenie toku rozumowania Sądu i dokonanie kontroli instancyjnej; 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g. oraz art. 98 ust. 4 u.s.g. przez brak wskazania podstawy prawnej orzeczenia w zakresie, w jakim Sąd podważa dokonanie ustaleń stanu faktycznego przez organ nadzorczy w oparciu o treść zarządzenia nr 1931/2021 z załącznikami, podczas gdy Sąd winien był wskazać, jakim przepisom postępowania odnoszącym się do ustaleń faktycznych uchybił organ nadzorczy. Powyższe utrudnia dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku w zakresie przyjętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanu faktycznego oraz przyjętej podstawy prawnej, które co oczywiste miały decydujący wpływ na wynik postępowania; 4. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe przytoczenie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia w części, w której Sąd: a) przywołuje § 7 załącznika nr 1 do zarządzenia Prezydenta m.st Warszawy z dnia 14 października 2021 r. nr 1708/2021 "w sprawie procedury konkursowej dotyczącej przyznawania dotacji organizacjom pozarządowym i podmiotom wymienionym w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie", podczas gdy nie istnieje zarządzenie o przytoczonej wyżej nazwie, zaś zarządzenie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 14 października 2021 r. nr 1708/2021 to zarządzenie "zmieniające zarządzenie w sprawie procedury konkursowej dotyczącej przyznawania dotacji organizacjom pozarządowym i podmiotom wymienionym w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie"; z kolei sam załącznik nr 1 do zarządzenia Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 14 października 2021 r. nr 1708/2021 nosi podtytuł: "Procedura konkursowa dotycząca przyznawania dotacji organizacjom pozarządowym i podmiotom wymienionym w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie dla biur Urzędu m.st. Warszawy"; b) błędnie określa zarządzenie Prezydenta m.st Warszawy z dnia 14 października 2021 r. nr 1708/2021 jako akt prawa miejscowego, podczas gdy zarządzenie to nie jest aktem prawa miejscowego, podobnie jak zmieniane nim zarządzenie nr 1316/2020 Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 6 listopada 2020 r. "w sprawie procedury konkursowej dotyczącej przyznawania dotacji organizacjom pozarządowym i podmiotom wymienionym w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie"; c) wskazuje, że termin zakończenia składania ofert wynika z obowiązujących aktów prawa miejscowego (używając liczby mnogiej), nie wskazując jednak o jakie akty prawa miejscowego chodzi; Skarżąca kasacyjnie fundacja w ramach rozwinięcia powyższego zarzutu wskazała, że powyższe nieścisłości wpływają na możliwość odniesienia się zarówno przez strony oraz uczestników postępowania, jak również przez Sąd kasacyjny do podstawy prawnej, na której opiera się Sąd I instancji we wskazanej części uzasadnienia, co ma istotny wpływ na wynik postępowania również z tego powodu, że wskazane zarządzenie nr 1708/2021 przywołuje Sąd I instancji zarzucając organowi nadzorczemu brak wykazania istotnego naruszenia prawa, mimo niezawarcia w ogłoszeniu konkursowym przez Prezydenta m.st. Warszawy obligatoryjnego elementu, o którym mowa w art. 13 ust. 2 pkt 6 u.d.p.p.w., jakim jest informacja o terminie dokonania wyboru ofert; 5. art. 134 § 1 p.p.s.a. przez brak zbadania zgodności z prawem zarządzenia nr 1931/2021, objętego zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy z powodu braku możliwości zweryfikowania poprawności rozstrzygnięcia nadzorczego co do istoty oraz braku możliwości zastosowania i dokonania przez Sąd I instancji kontroli w oparciu o art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz. U. 1994 Nr 124, poz. 607, powoływanej dalej jako: EKSL) w zw. z art. 148 p.p.s.a.; 6. art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 236 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1805) przez wydanie orzeczenia m. in. w oparciu o treść (nieprecyzyjnie przywołanego - vide: zarzut nr 4 lit. a) załącznika nr 1 do zarządzenia Prezydenta m.st Warszawy z dnia 14 października 2021 r. nr 1708/2021, który to załącznik, jak i samo zarządzenie, stanowi dokument wewnętrzny o charakterze regulaminu/instrukcji, w związku z czym skorzystanie z niego wymagało dopuszczenia uzupełniającego dowodu z dokumentów. Powoływanie się na treść tego dokumentu mimo niedopuszczenia i nieprzeprowadzenia dowodu z niego oznacza, że Sąd orzekł na podstawie dokumentu nieznajdującego się w aktach sprawy, tj. wbrew art. 133 § 1 p.p.s.a. i zasadniczo mogło mieć wpływ na wynik sprawy z powodu: wadliwie przyjętej podstawy faktycznej, w oparciu o którą wydano orzeczenie, ograniczenia możliwości odniesienia się stron i uczestników postępowania do akt sprawy oraz ograniczenia możliwości dokonania kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia; 7. art. 133 § 1 p.p.s.a. przez przedstawienie przez Sąd I instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody, w zakresie w jakim Sąd ustalił, że: a) realizacja zadania publicznego miała polegać na promowaniu sieci współpracy Równe Miejsce, zaś promowanie to może obejmować prowadzenie sieci współpracy (s. 3 uzasadnienia), co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, ponieważ owo prowadzenie sieci współpracy stanowiło osobny element realizacji zadania publicznego i miało ono odbywać się w oparciu o Regulamin Sieci Współpracy Równe Miejsce i Kodeks równego traktowania w usługach, odesłanie do których stanowiło poważne naruszenie prawa materialnego w zakresie art. 13 ust. 2 pkt 4 u.d.p.p.w.; b) cele zadania publicznego polegają na promocji i zachęcaniu do dobrowolnego podjęcia pewnych działań i zwiększaniu świadomości w zakresie dyskryminacji, nie nakładając żadnych konkretnych zobowiązań, a w szczególności nie wprowadzając żadnego rodzaju zakazów, podczas gdy zobowiązania takie oraz zakazy są nakładane na pracowników zatrudnionych w lokalach usługowych przystępujących do programu; c) cele zadania publicznego opisanego w kontrolowanym zarządzeniu nie zawierają żadnych unormowań, które mogłyby stanowić podstawę do dyskryminowania pracowników lokali usługowych, ograniczać wolność słowa zarówno pracowników, jak i klientów takich lokali oraz mieć jakikolwiek wpływ na podejmowaną przez pracowników lokali usługowych działalność poza miejscem pracy, np. wypowiedzi w mediach społecznościowych; - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w zakresie w jakim Sąd stwierdził wbrew zarządzeniu nadzorczemu, że zarządzenie nr 1931/2021 nie narusza prawa w sposób istotny. II. przepisów prawa materialnego, tj.: 8. art. 13 ust. 2 pkt 4 u.d.p.p.w. w zw. z art. 148 p.p.s.a. oraz art. 13 ust. 1 u.d.p.p.w. w zw. z art. 30 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 148 p.p.s.a. przez ich niezastosowanie w sprawie w zakresie w jakim ogłoszenie konkursowe w kwestii warunków realizacji zadania odsyła do zewnętrznych dokumentów - Regulaminu Sieci Współpracy Równe Miejsce i Kodeksu równego traktowania w usługach, które mogły ulec zmianie i których ostateczny kształt miał być opracowany wspólnie z oferentem; 9. art. 13 ust. 2 pkt 6 u.d.p.p.w. w zw. z art. 148 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie pomimo ustalenia, że ogłoszenie konkursowe nie zawiera wszystkich obligatoryjnych elementów wymienionych w art. 13 ust. 2 u.d.p.p.w. (konkretnie w pkt 6); 10. art. 91 ust. 1 i ust. 3 u.s.g. w zw. z art. 148 p.p.s.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie wynikające z uznania, że z uchylonego rozstrzygnięcia nadzorczego nie wynika, aby doszło do istotnego naruszenia prawa, podczas gdy naruszenie przepisów prawa materialnego zarządzeniem Prezydenta m.st. Warszawy, w zakresie art. 13 ust. 2 pkt 6 u.d.p.p.w. wynika z okoliczności faktycznych przyjętych przez WSA, samo zaś naruszenie ma charakter wyraźny i wynika wprost z naruszonego przepisu. Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. Miasto Stołeczne Warszawa pismem z 10 września 2025 r. przedstawiło stanowisko w sprawie skargi kasacyjnej uczestnika postępowania Fundacji I., wskazując, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego są niezasadne oraz wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej w całości. W uzasadnieniu stanowiska podniesiono, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego wydane zostało z naruszeniem przepisów prawa (m.in. z uwagi na istotne braki w jego uzasadnieniu faktycznym i prawnym), co uzasadniało jego uchylenie przez Sąd I instancji na podstawie art. 148 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1, 3 i 4 u.s.g. Miasto Stołeczne Warszawa podkreśliło, że nie stanowią podstawy rozstrzygnięcia WSA zarządzenia Prezydenta m.st. Warszawy jako akty niebędące źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze gminy (zarzut nr 4 w petitum skargi kasacyjnej) oraz wskazało, że samoistną podstawę prawną rozstrzygnięcia WSA stanowił art. 148 p.p.s.a., ponieważ Wojewoda w sposób istotny naruszył art. 91 ust. 1, 3 i 4 u.s.g. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. W złożonych w sprawie skargach kasacyjnych sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. Odnosząc się do skargi kasacyjnej wniesionej przez Wojewodę Mazowieckiego należy zauważyć, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego usprawiedliwiony jest zawarty w niej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z cyt. przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 39 podkreślono, że podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Znaczenie procesowe tego elementu uzasadnienia uwidacznia się w tym, że ma on dać rękojmię, iż sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, ma ponadto umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne, ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku (zob. wyrok NSA z 8 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 2104/15, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Trafnie wywodzi się w orzecznictwie i nauce prawa, że poprawność sporządzenia uzasadnienia wyroku umożliwia także stronie merytoryczną polemikę w ewentualnym środku zaskarżenia wydanego przez sąd administracyjny orzeczenia. Zasadnie w piśmiennictwie wskazuje się, że uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego w sytuacji, gdy towarzyszy mu deficyt odnoszący się do "wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia", nie pełni ani funkcji kontroli jego trafności, ani też funkcji perswazyjnej i dalekie jest również od realizacji funkcji legitymacyjnej (por. W. Kręcisz, Z problematyki uzasadniania orzeczeń przez sądy administracyjne, w: Uzasadnienia decyzji stosowania prawa, redakcja naukowa I. Rzucidło-Grochowska, M. Grochowski, Warszawa 2015, s. 354 oraz powoływane tam orzeczenia sądów administracyjnych). W ocenie orzekającego Sądu, kwestionowany skargą kasacyjną wyrok nie został – wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. – zaopatrzony w uzasadnienie, które zawierałoby "wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia". Należy podkreślić, że pomimo uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, WSA nie wypowiedział się wprost co do naruszenia prawa materialnego, czy procesowego skutkującego uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia. W tym zakresie sporządzone uzasadnienie jest wewnętrznie sprzeczne, bowiem z jednej strony Sąd I instancji przyjął, że organ nadzorczy nie wyjaśnił, jakie konkretnie przepisy zostały naruszone przez Prezydenta w wyniku używania niedookreślonych zwrotów w ogłoszeniu konkursowym, podczas gdy w dalszej części uzasadnienia WSA kwestionuje powołanie się przez organ nadzoru na art. 13 ust. 2 pkt 4 u.d.p.p.w., który to przepis został przez Wojewodę wskazany jako naruszony, w kontekście używania w ogłoszeniu konkursowym niedookreślonych pojęć. Powyższe nie pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu i dokonanie kontroli instancyjnej. Dodatkowo WSA w zaskarżonym wyroku zamieścił w kontekście zarządzenia Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 14 października 2021 r. nr 1708/2021 wywody dotyczące aktów prawa miejscowego, podczas gdy z innych fragmentów uzasadnienia Sądu I instancji zdaje się wynikać, iż zarządzenie to nie jest takim aktem. Ponadto WSA zaznaczył, że termin zakończenia składania ofert wynika z obowiązujących aktów prawa miejscowego, nie sprecyzował jednak w żaden sposób o jakie akty prawa miejscowego tu chodzi. W tym kontekście należy podkreślić, że treść rozstrzygnięcia sądowego uwzględniającego skargę determinowana jest ostatecznym rezultatem kontroli sądowoadministracyjnej. Art. 148 p.p.s.a. nie wymienia żadnej przesłanki uchylenia przez sąd zaskarżonego aktu nadzoru. Również z przepisów u.s.g. nie wynikają przesłanki uchylenia takiego aktu. Przyjąć więc należy, że do uchylenia aktu nadzoru może dojść w każdym przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia tym aktem prawa, zarówno materialnego jak i procesowego. Chodzi tu o wady, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W szczególności zaś naruszenie prawa przez organ nadzoru może polegać na wadliwej ocenie legalności aktu organu jednostki samorządu terytorialnego zakwestionowanego rozstrzygnięciem nadzorczym. A zatem, rozpoznając skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze w pierwszej kolejności należy zbadać zgodność z prawem zakwestionowanej uchwały jednostki samorządu terytorialnego, a następnie zbadać pod kątem legalności rozstrzygnięcie organu nadzoru dotyczące tej uchwały (Wyrok NSA z 12.04.2022 r., sygn. akt III FSK 4907/21, LEX nr 3337815), tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyraźnie wskazano, iż Sąd I instancji "nie dokonywał kontroli zarządzenia Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 7 grudnia 2021 r. nr 1931/2021, lecz oceniał jedynie prawidłowość wydanego w tej sprawie aktu nadzoru". Powyższe oznacza, iż w niniejszej sprawie WSA w Warszawie od takiej oceny się uchylił. Wymienione powyżej niedostatki uzasadnienia zaskarżonego wyroku sądu wojewódzkiego czynią przedwczesnym dokonanie oceny pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej organu. Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę weźmie pod uwagę wyżej poczynione wywody, raz jeszcze oceni legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Swoje orzeczenie sąd wojewódzki prawidłowo uzasadni, uwzględniając wymogi, które stawia przed nim przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego NSA orzekł w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935). Zasądzona kwota stanowi zwrot kosztów za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej przez pełnomocnika organu, który nie występował przed sądem pierwszej instancji. Odnosząc się natomiast do skargi kasacyjnej Fundacji I. należy uznać, iż podlegała ona odrzuceniu. W uzasadnieniach orzeczeń NSA konsekwentnie przyjmuje się bowiem, że art. 33 § 2 p.p.s.a. nie stanowi podstawy prawnej dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym ze skargi gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze oraz ze skargi organu nadzoru na uchwałę lub zarządzenie organu gminy. Tak przyjęto m.in. w: wyroku NSA z 10 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1526/23, postanowieniu z 19 października 2021 r., sygn. akt II OZ 668/21, postanowieniu z 13 października 2020 r., sygn. akt II OZ 769/20, postanowieniu z 23 listopada 2022 r., sygn. akt II OZ 649/22 oraz postanowieniu z 6 października 2016 r., sygn. akt II OZ 1029/16. Oceny przedstawione w uzasadnieniach wskazanych powyżej orzeczeń NSA skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela i przyjmuje za własne, a zatem uznał za zasadne odwołanie się do motywów wskazanych powyżej rozstrzygnięć. Zasadniczy motyw powołanych orzeczeń to stwierdzenie, że postępowanie nadzorcze w przepisach ustawy o samorządzie gminnym zostało uregulowane jako postępowanie toczące się wyłącznie z udziałem organu nadzoru oraz gminy i jej organów, co przesądza, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym związanym z zastosowaniem uprawnień organu nadzoru (rozstrzygnięcia nadzorczego albo skargi organu nadzoru na uchwałę lub zarządzenie organu gminy) art. 33 § 2 p.p.s.a. nie ma zastosowania. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę stanowisko to podziela. Tym samym, w ocenie NSA rozpoznającego niniejszą sprawę, postanowienie z 13 grudnia 2022 r., którym Sąd pierwszej instancji dopuścił do udziału w postępowaniu Fundację I., zostało wydane z naruszeniem art. 33 § 2 p.p.s.a. (powyższa uwaga dotyczy również postanowienia z 14 listopada 2022 r., którym Sąd pierwszej instancji dopuścił do udziału w postępowaniu P.). Postanowienie o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu wydane na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a., jak wynika ze zdania ostatniego powołanego przepisu, nie podlega zaskarżeniu zażaleniem. W związku z tym, stosownie do art. 168 § 2 p.p.s.a., postanowienie z 13 grudnia 2022 r. o dopuszczeniu Fundacji I. nie uzyskało przymiotu prawomocności i w konsekwencji zgodnie z art. 170 p.p.s.a. nie jest wiążące, w tym dla Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego skargę kasacyjną. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że Sąd ten, rozpoznając skargę kasacyjną, może z urzędu badać, czy skarga ta została wniesiona przez stronę postępowania. Tak przyjęto w uchwale NSA z 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt OPS 1/04. W uzasadnieniu powołanej uchwały wskazano, że dopuszczalność skargi kasacyjnej zależy m.in. od tego, czy została ona wniesiona przez uprawniony podmiot (art. 173 § 2 p.p.s.a.) oraz że w razie niedopuszczalności skargi kasacyjnej podlega ona odrzuceniu, przy czym o odrzuceniu orzeka wojewódzki sąd administracyjny (art. 178 p.p.s.a.) albo Naczelny Sąd Administracyjny, gdy wojewódzki sąd administracyjny nie odrzucił skargi kasacyjnej podlegającej odrzuceniu (art. 180 p.p.s.a.). Jednakże w ocenie NSA podejmującego powołaną uchwałę "(o)drzucenie skargi kasacyjnej na zasadzie art. 178 ustawy może nastąpić jedynie wówczas, gdy nie ma wątpliwości, że została ona wniesiona przez podmiot, który w ogóle nie może być stroną w rozumieniu art. 12 w związku z art. 32 i 33 tej ustawy. Ten warunek nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna pochodzi od osoby traktowanej jak strona przez sąd I instancji. Wtedy ustalenie, że wnoszący skargę kasacyjną nie jest stroną, wymaga merytorycznego rozpoznania sprawy w kontekście posiadania przezeń interesu prawnego w sprawie i może prowadzić do oddalenia skargi kasacyjnej. Badanie tej skargi od strony formalnoprawnej jest w tej sytuacji niewystarczające. W takim wypadku skarga kasacyjna może być oceniona jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, ponieważ zaskarżenie wyroku przez wskazanie określonych podstaw kasacyjnych jest ściśle związane z interesem prawnym wnoszącego skargę kasacyjną". W ocenie NSA rozpoznającego sprawę, to ostatnie stanowisko nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została bowiem wniesiona przez niezgodnie z prawem dopuszczoną do udziału organizację społeczną, a więc podmiot, który w postępowaniu przed sądem administracyjnym, jak wynika z art. 33 § 2 p.p.s.a., co do zasady nie bierze udziału z uwagi na swój interes prawny. Dodać można, że sama Fundacja I., uzasadniając swój wniosek o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu nie powołała się na swój interes prawny, lecz na kontrolę społeczną oraz ochronę porządku prawnego. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi więc w ogóle konieczność badania interesu prawnego Fundacji I. Wystarczające jest ustalenie, czy została ona dopuszczona do udziału w postępowaniu zgodnie z prawem, co – jak już powiedziano – nie miało miejsca. Ponadto zauważyć należy, że względne związanie uchwałą NSA wynikające z art. 269 § 1 p.p.s.a. dotyczy sentencji uchwały, a nie jej uzasadnienia. W sentencji uchwały NSA z 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt OPS 1/04, stwierdzono, że NSA, rozpoznając skargę kasacyjną, może z urzędu badać, czy skarga została wniesiona przez stronę i w tym zakresie NSA rozpoznający sprawę podziela stanowisko wyrażone w uchwale. Natomiast jeżeli chodzi o treść rozstrzygnięcia będącego następstwem stwierdzenia, że skarga kasacyjna została wniesiona przez podmiot do tego nielegitymowany, NSA orzekający w niniejszej sprawie przyjmuje jedną z możliwości przedstawionych w uzasadnieniu uchwały, przy czym tę, która jest w ocenie NSA w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zgodna z prawem. Powyższe oznacza, że Fundacja I. nie była, jako organizacja społeczna dopuszczona do udziału w postępowaniu z naruszeniem art. 33 § 2 p.p.s.a., legitymowana do wniesienia skargi kasacyjnej, gdyż nie jest żadnym z podmiotów wymienionych w art. 173 § 2 p.p.s.a., w szczególności nie jest stroną postępowania. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 180 p.p.s.a., odrzucił skargę kasacyjną Fundacji I. w W.