II GSK 1739/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Cezary Kosterna Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 stycznia 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 1535/16 w sprawie ze skargi J. . na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J.R.na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 240 (dwieście czterdzieści) tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 5 stycznia 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 1535/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; powoływanej dalej jako p.p.s.a.), oddalił skargę J. R. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2016 r. w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA złożył J. R., zaskarżając to orzeczenie w całości. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego ustanowionego z urzędu według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie 1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przepisów prawa materialnego, a to art. 13k ust 1 pkt 2 w zw. z art 13 ust 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej "u.d.p.") w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w ten sposób, że dokonano niewłaściwej wykładni poprzez uznanie, że kierujący pojazdem o masie całkowitej przekraczającej 3,5 t. winien jest uregulować opłatę za przejazd drogą krajową, mimo braku prawidłowego oznaczenia tej drogi, co w konsekwencji doprowadziło skarżącego do sytuacji w której została nałożona na niego kara w wysokości 1.500 zł, 2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przepisów postępowania tj. art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., przez błędną ich wykładnię polegającą na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego z pominięciem mającej istotny wpływ na wynik sprawy okoliczności, prawidłowości oznaczenia wjazdu na drogę krajową nr [...] i możliwości zmiany trasy przez skarżącego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie postawionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej stwierdził, że decyzja ta nie jest nie zgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie wniesionej na nią skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że według Sądu I instancji, przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne uzasadniały – wobec ich prawidłowości – przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny odnośnie do zaktualizowania się znamion – przypisanego stronie skarżącej – deliktu polegającego na naruszeniu obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd płatnym odcinkiem drogi krajowej, a w konsekwencji nałożenie na stronę kary pieniężnej w wysokości 1.500 zł. Zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, nie uzasadniają twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie wyroku Sądu I instancji, której konsekwencją powinno być jego uchylenie. Innymi słowy, zarzuty skargi kasacyjnej, których komplementarny charakter uzasadnia, aby rozpoznać je łącznie, nie podważają trafności stanowiska Sądu I instancji, że kontrolowana przez ten Sąd decyzja nie jest niezgodna z prawem. Ocena zasadności zarzutów skargi kasacyjnej nie może pomijać tego – a w punkcie wyjścia należy to podkreślić – że w ugruntowanym już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, iż odpowiedzialność administracyjna związana z brakiem uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd po drodze krajowej ma charakter obiektywny i jest następstwem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem (por. np. wyroki z dnia: 25 maja 2021 r., sygn. akt II GSK 705/15; 18 października 2017 r., sygn. akt II GSK 3521/15; 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GSK 839/17; 15 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 67/15; 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2406/14). Podstawę nałożenia na stronę kary pieniężne za przejazd płatnym odcinkiem drogi krajowej nr [...] (granica miasta D. G. – węzeł M.) bez uiszczenia wymaganej opłaty elektronicznej stanowił art. 13k ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, wymierza się karę pieniężną w wysokości 1.500 zł. Wynikającą z przywołanego przepisu prawną przesłanką wymierzenia kary pieniężnej jest przejazd określonym pojazdem samochodowym, określoną drogą krajową lub jej odcinkiem bez uiszczenia wymaganej opłaty, a więc z naruszeniem obowiązku, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 przywołanej ustawy, który to przepis stanowi, że korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym, za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej. Wykonywanie przejazdu z naruszeniem obowiązku uiszczenia za ten przejazd wymaganej opłaty stanowi czyn podlegający karze administracyjnej. Z przywołanego przepisu, ani też z innych przepisów ustawy o drogach publicznych nie wynika, aby ustawodawca uzależnił możliwość i dopuszczalność nałożenia omawianej kary od potrzeby wykazania przez organ innych jeszcze okoliczność, niż okoliczność przejazdu bez uiszczenia opłaty, co stanowi fakt główny w sprawie o nałożenia kary pieniężnej. Z tego też punktu widzenia trzeba przede wszystkim podkreślić, że przedmiot postępowania (przedmiot sprawy) determinują normy prawa materialnego (a w relacji do nich normy procesowe pełnią jedynie funkcję instrumentalną), które wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie i koniecznych do przeprowadzenia w nim ustaleń, albowiem to one właśnie stanowią podstawę przyznania uprawnienia, zwolnienia z obowiązku, nałożenia obowiązku, cofnięcia lub uszczuplenia uprawnień, wyznaczając tym samym zbiór koniecznych do załatwienia sprawy prawnie relewantnych faktów. Jeżeli tak, to z punktu widzenia przedmiotu rozpatrywanej sprawy, a co za tym idzie rekonstrukcji znamion deliktu przypisanego stronie skarżącej, zasadnicze znaczenie miało przeprowadzenie ustaleń odnoszących się do zachowania (działania) strony skarżącej w relacji do adresowanego do niej nakazanego wzoru zachowania, który ustanowiony został na gruncie sankcjonowanego przepisu art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. Realizacja omawianego wymogu przez organ administracji publicznej orzekający w sprawie o nałożenie kary pieniężnej na podstawie określonej w art. 13k ust. 1 przywołanej ustawy stanowi tym samym podstawowe kryterium oceny zgodności z prawem decyzji o wymierzeniu tej kary. Przy tym za oczywiste trzeba uznać, że nałożenie na podstawie wymienionego przepisu prawa kary pieniężnej może być uzasadnione tylko takimi ustaleniami, które znajdując odzwierciedlenie w okolicznościach sprawy i zebranych w niej dowodach jednoznacznie wskazują, że dany podmiot zrealizował swoim działaniem/zaniechaniem znamiona deliktu administracyjnego, o którym mowa w przywołanym przepisie prawa, a mianowicie, że wykonywał przejazd pojazdem samochodowym po drodze krajowej lub jej odcinku, za który pobierana jest opłata elektroniczna, bez uiszczenia tej opłaty. Z przyjętych za podstawę wyrokowania ustaleń faktycznych stanowiących jednocześnie podstawę wydania zaskarżonej decyzji wynika, że w dniu [...] września 2015 r. na odcinku drogi krajowej nr [...] w S. został zatrzymany do kontroli mobilnej należący do strony skarżącej zespół pojazdów składający się z samochodu ciężarowego marki Renault nr rej. [...] oraz przyczepy ciężarowej marki Rydwan nr rej. [...] i o masie całkowitej powyżej 3,5 tony, którego przejazd na wymienionym odcinku drogi krajowej został zarejestrowany przez urządzenie kontrolne o godzinie 9:45:50 w związku z tym, że był wykonywany bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Co więcej – a nie jest to również bez znaczenia z punktu widzenia oceny odnośnie do zupełności stanu faktycznego ustalonego w rozpatrywanej sprawie – odcinek drogi krajowej nr [...] (granica miasta D. G. – węzeł M.), na którym zarejestrowany został przejazd wykonywany przez stronę skarżącą, znajduje się w wykazie zawartym w załączniku nr 2 (pkt 14 lit. a) do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej. Przywołane okoliczności faktyczne – jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć na podstawie dotychczas przedstawionych argumentów – stanowiły dostateczną podstawę nałożenia kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej lub odcinkiem tej drogi bez uiszczenia należnej opłaty elektronicznej. Podkreślając w kontekście konsekwencji wynikających z art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, że to na wykonującym przejazd spoczywa obowiązek dołożenia należytej staranności odnośnie do uczynienia zadość wymogom wykonywania tego przejazdu tak, aby zapewnić efektywne uiszczenie opłaty należnej za ten przejazd, co nie jest przecież, ani niemożliwe, ani też nadmiernie utrudnione, ani też nieproporcjonalne, gdy chodzi o sposób wykonania obowiązku, o którym mowa w przywołanym przepisie prawa, w korespondencji do wszystkich dotychczas przedstawionych argumentów trzeba stwierdzić, że nie ma usprawiedliwionych podstaw, aby podważać zgodność z prawem zaskarżonego wyroku z pozycji zarzutów naruszenia, czy to przepisów art. 13k ust. 1 pkt 1 pkt 2 w związku z art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 2 Konstytucji RP (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej), czy to przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, i art. 107 § 3 k.p.a. (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej). W tym zwłaszcza w sposób, w jaki zarzuca to strona skarżąca, a co miałby polegać na nałożeniu na nią kary pieniężnej mimo braku prawidłowego oznaczenia odcinka drogi, na której wykonywany był przejazd. Ponownie odwołując się do znaczenia argumentu, że przedmiot postępowania (przedmiot sprawy) determinują normy prawa materialnego, które wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie i koniecznych do przeprowadzenia w nim ustaleń, nie ma podstaw, aby twierdzić, że przyjęty za podstawę wyrokowania w sprawie stan faktyczny nie jest wolny od zarzucanego przez stronę deficytu, co w konsekwencji – to jest wobec niedostrzeżenia przez Sąd I instancji tego deficytu – miałoby skutkować niewłaściwym zastosowaniem przywołanych przepisów prawa materialnego (sposób, w jaki postawiony oraz uzasadniony został zarzut oparty na podstawie z pkt 1 art. 174 p.p.s.a. jednoznacznie wskazuje, że dotyczy on tej właśnie formy naruszenia, nie zaś błędnej wykładni, której w odniesieniu do wskazanych przepisów prawa materialnego Sąd I instancji nota bene nie dokonywał). Wbrew stanowisku strony skarżącej podnoszona i eksponowana przez nią kwestia stanowiła przedmiot szczegółowej oceny Sądu I instancji (zob. s. 14 – 16, s. 18 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Jej zakres obejmował zarówno zagadnienie odnoszące się do regulowanych przepisami powszechnie obowiązującego prawa zasad umieszczenia znaku T-34, jak i – co nie mniej istotne – prawidłowości jego umieszczenia na drodze, którą poruszała się strona skarżąca, co nastąpiło przy uwzględnieniu znaczenia tego, że tabliczkę T-34 umieszcza się na drogach krajowych objętych systemem elektronicznej opłaty drogowej pod znakiem z numerem autostrady Ε-15c, drogi ekspresowej Ε-15d lub innej drogi krajowej E-15a, występującym samodzielnie – co siłą rzeczy prowadzi do wniosku, że nie umieszcza się jej na drogach innej kategorii, w tym również w sposób, w jaki zdaje się tego oczekiwać strona – oraz tego, że wymieniona tabliczka umieszczona pod znakiem E-15a, E-15c, E-15d, E-15f albo E-15g oznacza, że za przejazd tak oznaczonym odcinkiem drogi publicznej pobiera się opłatę elektroniczną, co z kolei uzasadnia wniosek o informacyjnym charakterze tabliczki T-34 w relacji do oznaczenia (kategorii) drogi, która jest drogą płatną, a tym samym i wniosek, że wynikający z niej przekaz ustanawia zakaz poruszania się po oznaczonej w powyższy sposób drodze bez uiszczenia opłaty, a w konsekwencji o ścisłym funkcjonalnym powiązaniu wszystkich wymienionych oznaczeń (zob. odpowiednio załącznik nr 1, część 6 pkt 6.3.7.9. do rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach oraz § 65 ust. 3 rozporządzenia w sprawie znaków i sygnałów drogowych). Co więcej – a nie jest to bez znaczenia – z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika również (s. 15 – 16), że w relacji do opisu trasy pokonywanej przez stronę oraz zasad umieszczania w pasie drogi znaku T-34, Sąd I instancji dokonał także analizy jej twierdzeń zmierzających do wykazania braku zasadności nałożenia na nią kary pieniężnej, w tym zwłaszcza twierdzeń odnoszących się do wyglądu znaku T-34, jego funkcji oraz zawartego w nim przekazu, co zostało zrekapitulowane stosowymi wnioskami oraz krytyczną oceną stanu wiedzy strony odnośnie do obowiązku ponoszenia opłat za korzystanie z dróg publicznych. W tym kontekście nie sposób jest nie ustrzec się i tej refleksji, że z okoliczności stanu faktycznego sprawy nie wynika, aby strona skarżąca nie mogła, zachowując minimum wymaganej staranności, nie dość, że posiąść niezbędne informacje oraz wiedzę odnośnie do istnienia obowiązku, o którym mowa w art. 13 ust. 1 ustawy o drogach publicznych oraz odnośnie do funkcji i przekazu znaku T-34 – zwłaszcza, że jest przecież użytkownikiem dróg publicznych – a w konsekwencji zorientować się, że przejeżdża drogą, za przejazd którą należna jest opłata elektroniczna. Uwzględniając powyższe trzeba stwierdzić, że ocenie Sądu I instancji odnośnie do zaktualizowania się w rozpatrywanej sprawie (faktycznych i prawnych) przesłanek nałożenia na stronę kary pieniężnej za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd płatnym odcinkiem drogi krajowej – ponad wszelką wątpliwość ustalony został bowiem fakt (główny) braku uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd płatnym odcinkiem drogi krajowej nr [...] – skarga kasacyjna nie przeciwstawia żadnych argumentów, w świetle których ocenę tą można byłoby uznać za nieprawidłową. W tym również – jeżeli nie przede wszystkim – w zakresie, w jakim miałoby to odnosić się do prawidłowości oznaczenia drogi krajowej nr [...] tabliczką T-34. Jakkolwiek bowiem – jak słusznie podnosi strona skarżąca – prawidłowość oznaczenia drogi wymienioną tabliczką – a to zważywszy na funkcje zawartego w niej przekazu – nie jest bez znaczenia dla oceny odnośnie do prawidłowości, a co za tym idzie, zasadności nałożenia kary pieniężnej za delikt, o którym mowa w art. 13k ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, to jednak za usprawiedliwione należałoby uznać oczekiwanie, że podważając zgodność z prawem zaskarżonego wyroku z pozycji argumentu o braku wyjaśnienia w toku postępowania zagadnienia odnoszącego się do oznaczenia drogi, czy też wręcz przyjęcia w tym zakresie błędnych – bo niezgodnych z rzeczywistych stanem rzeczy – ustaleń, strona skarżąca swoje stanowisko uzasadni w sposób, o którym mowa w art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. A mianowicie, że przeprowadzi krytyczną analizę stanowiska Sądu I instancji i podejmie z mim merytoryczną polemikę osadzoną na gruncie konkretnych argumentów odnoszących się do akt sprawy, przeprowadzonych w sprawie dowodów oraz ocen i wniosków formułowanych na ich podstawie, które następnie podważy poprzez wykazanie (lub co najmniej uprawdopodobnienie) ich wadliwości wynikającej na przykład, czy to z deficytów ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę wyrokowania w sprawie, których źródłem jest brak przeprowadzenia konkretnych dowodów, czy to z błędnej oceny dowodów stanowiących podstawę tychże ustaleń. Nic takiego ze skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnienia jednak nie wynika. Ograniczenie się w tej mierze do twierdzenia, że "[...] obywatel ponosi negatywne konsekwencje [...] nieprawidłowego umiejscowienia znaków drogowych" (s. 4), czy też, że "Konsekwencją braku prawidłowego oznaczenia drogi, nie można obciążać obywatela" (s. 5), czy też, że "[...] niewyjaśnione zostało, czy w dacie przejazdu [...] po płatnym odcinku drogi znajdowała się na niej tabliczka T-34 w miejscu umożliwiającym wybór między wjazdem na drogę płatną a kontynuowaniem jazdy po drodze bezpłatnej" (s. 6), nie może być uznane za wystarczające, a co za tym idzie za skuteczne, jeżeli twierdzenia te nie są poparte żadną stosowną argumentacją, o której mowa powyżej. W tym zwłaszcza argumentacją, która miałaby podważać źródła ustaleń oraz ocen odnoszących się do prawidłowości oznakowania drogi krajowej tabliczką T-34 i jednocześnie przeciwstawiać im inne źródła, niż te, na których ustalenia te bazują, czy też inne jeszcze okoliczności, w świetle których ustalenia te można byłoby zakwestionować wykazując, że informacja odnośnie do obowiązku uiszczenia opłaty za przejazd była niedostateczna, czy też wręcz mylna, przez co uniemożliwiała dokonanie wyboru pomiędzy drogą płatną lub niepłatną. Jeżeli tak, to wobec wykazanych deficytów uzasadnienia skargi kasacyjnej nie ma podstaw aby twierdzić, że przeprowadzone w rozpatrywanej sprawie ustalenia faktyczne były wadliwe, a to wobec braku ich zupełności, a w konsekwencji, że nie były wystarczające dla przypisania stronie skarżącej deliktu, o którym stanowi art. 13k ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych i nałożenia na nią kary pieniężnej. W świetle wszystkich dotychczas przedstawionych argumentów – oraz w ich rekapitulacji – za uzasadniony trzeba bowiem uznać wniosek, że Sąd I instancji zasadnie ocenił, iż zaskarżona decyzja nie jest niezgodna z prawem. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 oraz art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeknie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.