II GSK 171/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia NSA Anna Ostrowska Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) Protokolant asystent sędziego Aneta Kardas po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 1837/22 w sprawie ze skargi K. Z. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 9 maja 2022 r. nr 128/07/2022/Ub w przedmiocie stwierdzenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od K. Z. na rzecz Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 października 2022r., sygn. akt VI SA/Wa 1837/22 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz.U. z 2024r., poz. 935 t.j., dalej: "p.p.s.a.") uwzględnił skargę K. Z. (dalej też: "strona", "skarżąca") i uchylił decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej też: "Prezes NFZ", "organ") z 9 maja 2022r., nr 128/07/2022/Ub w przedmiocie podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, orzekając o kosztach postępowania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z 14 lutego 2022r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w Warszawie (dalej: "ZUS") zwrócił się do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z wnioskiem o wydanie decyzji w zakresie objęcia K. Z. obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym jako wspólnika jednoosobowej spółki z ograniczoną odpowiedzialnością E. D. Sp. z o.o. z siedzibą w W.. ZUS na podstawie informacji zawartych w Krajowym Rejestrze Sądowym ustalił, że strona w okresie od 18 maja 2011r. do 11 marca 2019r. figurowała jako jedyny wspólnik spółki E. D. Sp. z o.o. z siedzibą w W.e a także, iż skarżąca nie zgłosiła się do obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego jako wspólnik ww. Spółki. Jednocześnie ZUS wskazał, że strona we wspomnianym okresie była zgłoszona do obowiązkowych ubezpieczeń społecznych oraz obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego jako emeryt. Decyzją z 9 maja 2022r., nr 128/07/2022/Ub Prezes NFZ na podstawie art. 109 ust. 1 i 4, art. 5 pkt 21, art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 16, art. 69 ust. 1 oraz art. 82 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2021r., poz. 1285, z późn. zm., dalej: "ustawa o świadczeniach") oraz art. 8 ust. 6 pkt 4 oraz art. 13 pkt 4 ustawy z 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2021r., poz. 423, z późn. zm., dalej: "u.s.u.s.") ustalił, że skarżąca podlegała od 18 maja 2011r. do 11 marca 2019r. obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu jako osoba prowadząca pozarolniczą działalność będąca wspólnikiem jednoosobowej spółki z ograniczoną odpowiedzialnością – E. D. Sp. z o.o. z siedzibą w W.. W uzasadnieniu ww. decyzji organ wskazał, że okoliczność, iż strona w okresie pozostawania jedynym wspólnikiem Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością E. D. Sp. z o.o. była jednocześnie emerytem, nie zwalnia tej osoby z obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu bycia wspólnikiem ww. spółki. Z uwagi na to, iż K. Z. nie przedstawiła dokumentów, które wskazywałyby na to, iż była wspólnikiem jednoosobowej Spółki – E. D. Sp. z o.o. w okresie innym niż ujawniony w KRS, Prezes NFZ oparł się jedynie na danych zawartych w KRS w zakresie ustalenia statusu strony jako wspólnika posiadającego całość udziałów w powyższej spółce i uznał, że strona podlegała od 18 maja 2011r. do 11 marca 2019r. obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu jako osoba prowadząca pozarolniczą działalność będąca wspólnikiem jednoosobowej spółki z ograniczoną odpowiedzialnością – E.D.Sp. z o.o. z siedzibą w W.. WSA uwzględnił skargę. W ocenie Sądu I instancji organ naruszył przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 i art. 77 § 1 poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy poprzez ustalenie czy nie nastąpiło przedawnienie należności z tytułu składek zdrowotnych oraz istotnych dla wyjaśnienia sprawy okoliczności faktycznych. Wskazał, że decyzja wydana na podstawie art.109 ustawy o świadczeniach ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny (prawo tworzący).W praktyce wydanie decyzji przez Prezesa NFZ orzekającej o okresach podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu przez daną osobę, stanowi w istocie orzeczenie rozstrzygające o okresach za które dany podmiot zobowiązany jest opłacać składki na ubezpieczenie zdrowotne. Decyzja ta stanowi podstawę do orzekania o wymiarze i poborze składek, nierozerwalnie związaną z terminem przedawnienia do ich wymiaru i pobrania. Upływ terminu przedawnienia, mimo że sformułowany w art.24 u.s.u.s., czyni bezprzedmiotowym postępowanie Prezesa NFZ co do określenia okresów podlegania ubezpieczenie zdrowotnemu, a w konsekwencji istnienia zobowiązania z tytułu składek we wskazanych przez Prezesa NFZ okresach. Podkreślił, że przedawnienie jako instytucja materialnoprawna nie jest przedmiotem dowodzenia, ponieważ nie jest faktem ani okolicznością w rozumieniu przepisów k.p.a. Podniósł, że organ administracji publicznej uwzględnia przedawnienie z urzędu, na każdym etapie postępowania administracyjnego stosując przepisy prawa materialnego regulujące przedawnienie (wyrok NSA z 7 września 2021r., I GSK 171/21, LEX nr 3258194). Tym samym nie podzielił stanowiska, że organy NFZ nie są właściwe do orzekania o okresie przedawnienia składek na ubezpieczenie zdrowotne. W skardze kasacyjnej organ zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie lub w przypadku uznania przez Sąd, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona - uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: I. Naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: a) art. 109 ust. 1-4 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia przed wydaniem decyzji dotyczącej objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym powinien ustalić czy należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne uległy przedawnieniu czy też nie, a jeśli tak to w jakim zakresie; b) art. 109 ust. 1-4 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że w zakresie w jakim należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne uległy przedawnieniu, wydawanie decyzji w przedmiocie podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu jest bezprzedmiotowe; c) art. 109 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w zw. z art. 68 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i art. 87 ust. 4 pkt 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - poprzez błędną wykładnię tych przepisów i w konsekwencji uznanie, że Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia jest właściwy do orzekania o okresie przedawnienia składek na ubezpieczenie zdrowotne. II. Naruszenie przepisów postępowania tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji w wyniku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przez organ przepisów postępowania tj. art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przez brak ustalenia czy nie nastąpiło przedawnienie należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne, które to naruszenie zdaniem Sądu miało istotny wpływ na wynik sprawy. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Z przepisów art. 174 i art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wywołane wniesioną skargą kasacyjną nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy, a którymi związanie polega na tym, że wskazanie przez skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne, niewyartykułowane przez skarżącą naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i niebudzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony. Wprawdzie co do zasady w pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jednak w tej sprawie, sposób sformułowania zarzutów i ich uzasadnienie w treści rozpoznawanego środka zaskarżenia, pozwala stwierdzić, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania są ściśle powiązane z zarzutami naruszenia przepisów prawa materialnego, co powoduje, że zarzuty te należy rozpoznać łącznie. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Spór prawny dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który uchylając zaskarżoną decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia stwierdził, że Prezes NFZ rozstrzygając sprawę, powinien przede wszystkim wyjaśnić i ustalić przed wydaniem decyzji czy należności z tytułu składek skarżącej uległy przedawnieniu, a jeśli tak, to w jakim zakresie. Zgodnie z art. 109 ust. 1 ustawy o świadczeniach, dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu rozpatruje indywidualne sprawy z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego. Do indywidualnych spraw z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego zalicza się sprawy dotyczące objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym i ustalenia prawa do świadczeń. Z kolei zgodnie z ust. 2 tego przepisu, do spraw, o których mowa w ust. 1, nie należą sprawy z zakresu wymierzania i pobierania składek na ubezpieczenie zdrowotne należące do właściwości organów ubezpieczeń społecznych. Artykuł 109 ust. 1 ustawy o świadczeniach jest przepisem kompetencyjnym, regulującym kwestie uprawnień dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ do wydawania decyzji w sprawach w nim wymienionych, czyli wyznacza zakres przedmiotowy rozpatrywania przez ten organ spraw z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego. Do indywidualnych spraw z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego zalicza się sprawy dotyczące objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym i ustalenia prawa do świadczeń, nie zalicza się zaś spraw z zakresu wymierzania i pobierania składek na ubezpieczenie zdrowotne, gdyż te należą do właściwości organów ubezpieczeń społecznych. Powyższe oznacza, że kwestia podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu rozstrzygana jest w odrębnym postępowaniu, prowadzonym przed dyrektorem oddziału wojewódzkiego NFZ, i dopiero w razie stwierdzenia, że dana osoba podlega ubezpieczeniu zdrowotnemu, możliwe jest wydanie w innym postępowaniu, prowadzonym przez ZUS, decyzji wymierzającej należną składkę na ubezpieczenie zdrowotne (por. m.in. wyroki NSA z: 5 grudnia 2025r., sygn. akt II GSK 1041/22; 9 listopada 2016r., sygn. akt II GSK 3266/15; 19 lutego 2014r., sygn. akt II GSK 1702/12; 21 sierpnia 2012r., sygn. akt II GSK 971/11; 17 października 2012r., sygn. akt II GSK 1564/11, 27 lutego 2026r., sygn. akt II GSK 1490/22; postanowienie NSA z 23 stycznia 2008r., sygn. akt II GSK 357/07). W niniejszej sprawie przedmiot postępowania dotyczył kwestii stwierdzenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, a zatem właściwym do rozpoznania sprawy był organ NFZ. Przedmiot ten nie obejmował swym zakresem wymierzania i pobierania składek na ubezpieczenie zdrowotne, gdyż kwestia ta należy do właściwości organów ubezpieczeń społecznych (art. 109 ust. 2 ustawy o świadczeniach). Z art. 68 ust. 1 ustawy z 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych wynika, że do zakresu działania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych należy między innymi wymierzanie i pobieranie składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Zatem to w ramach tego postępowania, dotyczącego wymierzania i pobierania składek na ubezpieczenie zdrowotne, powinna być badana kwestia przedawnienia należności z tytułu składek zdrowotnych, o którym mowa w art. 93 ust. 2 ustawy o świadczeniach. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu I instancji, że Prezes NFZ przed wydaniem decyzji w przedmiocie podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu powinien najpierw wyjaśniać i ustalać, czy należności z tytułu składek uległy przedawnieniu. Nieprawidłowy jest zatem pogląd Sądu, że kwestię przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne organ NFZ musi uwzględniać w sprawie w przedmiocie podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu. Kwestia przedawnienia składek nie jest objęta kognicją Prezesa NFZ. Powyższe powoduje, że zasadne są zarzuty kasacyjne naruszenia wskazanych w nich przepisów. Organ NFZ nie jest bowiem organem właściwym do rozpoznawania sprawy w przedmiocie wymierzania i pobierania składek na ubezpieczenie zdrowotne. Z tych względów, uznając skargę kasacyjną za usprawiedliwioną, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd I instancji powinien dokonać merytorycznej oceny legalności zaskarżonej decyzji, w tym odnieść się do stanowiska skarżącej i zarzutów podniesionych w skardze. O kosztach postępowania kasacyjnego zasądzonych od skarżącej na rzecz organu orzeczono na podstawie art. 209 w zw. z art. 203 pkt 2 i 205 § 2 i p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. 2026 r. poz. 118). Na koszty złożyło się wynagrodzenie w kwocie 360 zł za udział w rozprawie oraz sporządzenie skargi kasacyjnej przez pełnomocnika skarżącego kasacyjnie organu, który reprezentował organ także przed WSA (por. uchwałę NSA z 19 listopada 2012r., sygn. akt II FPS 4/12) oraz wpis od skargi kasacyjnej w kwocie 100 zł.