II GSK 1705/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Magdalena Bosakirska (spr.) Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa W.-M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 23 maja 2013 r. sygn. akt I SA/Ol 193/13 w sprawie ze skargi Gminy G. na decyzję Zarządu Województwa W.-M. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu części dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej postanawia 1. na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) przedstawić składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia następujące zagadnienie prawne: "Czy ustalenie i nałożenie korekty finansowej, o którym mowa w art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity: Dz. U. 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.) wymaga wydania decyzji administracyjnej?", 2. rozprawę odroczyć.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. wyrokiem z dnia 23 maja 2013 r., sygn. akt I SA/Ol 193/13, po rozpoznaniu skargi Gminy G. na decyzję Zarządu Województwa W. – M. z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], w przedmiocie zwrotu części środków finansowych przyznanych w ramach realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej: 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Województwa W. – M. z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], 2. określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz 3. zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego. I Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia. W dniu [...] grudnia 2009 r. Zarząd Województwa W.-M. działający jako Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym W. i M. na lata 2007 – 2013 (IZ) zawarł z Gminą G. umowę o dofinansowanie ze środków europejskich projektu pn. "Budowa pijalni wód mineralnych w uzdrowisku G. wraz z wykonaniem podziemnego ujęcia wód leczniczych". Wskutek czynności kontrolnych, dotyczących realizacji umowy IZ stwierdziła nieprawidłowości w zakresie stosowania przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r., Nr 113, poz. 759 ze zm.; powoływanej dalej jako: P.z.p.), w toku przeprowadzonego przez Gminę G. postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na wyłonienie wykonawcy funkcji nadzoru inwestorskiego. W ocenie IZ, nieprawidłowości te skutkowały koniecznością pomniejszenia wydatków kwalifikowalnych o wartość korekt finansowych, naliczonych według zasad określonych w dokumencie opracowanym przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego zatytułowanym: "Wymierzanie korekt finansowych za naruszenia prawa zamówień publicznych związane z realizacją projektów współfinansowanych ze środków funduszy UE". Pismem z dnia [...] sierpnia 2011r. IZ poinformowała Gminę G. o nałożeniu korekt finansowych wyliczonych metodą wskaźnikową w kwocie 2125 zł . Pismem z dnia [...] sierpnia 2011r. IZ powołując się na art. 207 ust. 8 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U Nr 157, poz. 1240 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.f.p.) wezwała Gminę G. do uregulowania należności w kwocie 129,33 zł w terminie 14 dni od doręczenia wezwania. Po bezskutecznym upływie powyższego terminu IZ wszczęła z urzędu postępowanie w sprawie zwrotu należności. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., wydaną na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 u.f.p., IZ zobowiązała Gminę G. do zwrotu części środków przeznaczonych na realizację projektu finansowanego z udziałem środków europejskich w kwocie 129,33 zł i określił termin, od którego nalicza się odsetki. Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., IZ, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że podstawę naliczenia korekt finansowych stanowiły ustalenia, w świetle których środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich zostały wykorzystane z naruszeniem przepisów prawa, tj. art. 22 ust. 4 P.z.p. W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w O. Gmina G. wniosła o uchylenie obu powyższych decyzji. Skarżąca wskazała, że stanowisko o istnieniu podstaw do zwrotu środków na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. IZ oparła na błędnym przyjęciu, iż zostały naruszone przepisy art. 7 ust. 1 i art. 22 ust. 4 P.z.p. Strona zwróciła uwagę, że wydanie skarżonych decyzji poprzedzone było nałożeniem korekty finansowej, która zgodnie z dokumentem opracowanym przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego pt.: "Wymierzanie korekt finansowych za naruszenia prawa zamówień publicznych związane z realizacją projektów współfinansowanych ze środków funduszy UE", co do zasady powinna była odpowiadać wartości nieprawidłowości. Definiując pojęcie nieprawidłowości, o której mowa w ww. dokumencie, należy posłużyć się terminem z art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. U. L 210 z 31 lipca 2006 r., str. 25: powoływanego dalej jako: rozporządzenie nr 1083/2006), określającym nieprawidłowość jako: "jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego". Strona stwierdziła, że stan, w którym nie występuje tak rozumiana nieprawidłowość nie powinien skutkować nałożeniem korekty finansowej. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła nieprawidłowość, o której mowa w art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006, gdyż nie miało miejsca naruszenie przepisów P.z.p., nie wystąpiła również przesłanka realnej, czy też potencjalnej szkody w budżecie ogólnym Unii Europejskiej. Skarżąca G. stwierdziła, że ustalone przez nią warunki udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego na wyłonienie wykonawcy funkcji nadzoru inwestorskiego były proporcjonalne oraz związane z przedmiotem zamówienia, zatem nie miało miejsca naruszenie przepisów P.z.p. IZ nie podjęła wszelkich kroków niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego i nie wyjaśniła, czy doszło do wystąpienia nieprawidłowości w rozumieniu art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006 a w szczególności, czy doszło do "straty finansowej". Tym samym, nie wystąpiła żadna z przesłanek, o których mowa w powołanym przepisie. Wyrokiem z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I SA/Ol 154/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. uchylił obie decyzje administracyjne. Sąd I instancji stwierdził, że IZ nie dokonała gruntownej analizy wszystkich aspektów związanych z wynikiem przeprowadzonej kontroli działania Beneficjenta. W szczególności nie rozważyła wzajemnych relacji między przepisami ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.; dalej powoływana jako: u.z.p.p.r.), a przepisami u.f.p. Nie wskazała również z jakich powodów uznała, że w przypadku stwierdzenia naruszeń w zakresie obowiązku przestrzegania przez Beneficjenta przepisów P.z.p. należało obrać tryb postępowania zastosowany przez IZ. Zdaniem Sądu, należało ocenić, jaki podmiot i w jakim trybie był zobowiązany do ustalenia, czy doszło do nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 oraz do orzeczenia o skutkach tych nieprawidłowości. WSA stwierdził, że art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. nadaje IZ nie tylko prawo, ale i obowiązek, ustalania nakładania korekt finansowych. Ustalanie korekt finansowych, aby mogło być uznane za rzeczywisty instrument nadzoru nad prawidłowością wydatkowania środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej musi być traktowane jako działanie polegające na stwierdzeniu uchybień w zakresie przestrzegania przepisów dotyczących zamówień publicznych, a ponadto musi obejmować ocenę wagi tych naruszeń stosownie do art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/06. Bez tej oceny nie można bowiem nakładać korekt finansowych, które uzależnione są właśnie od wagi naruszeń. W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że IZ działając na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. może badać, czy doszło do naruszenia P.z.p., dokonywać oceny wagi tych naruszeń z punktu widzenia budżetu UE i ewentualnie nakładać korekty finansowe. Sąd podniósł, że § 14 ust. 1 umowy w brzmieniu nadanym aneksem z dnia [...] listopada 2010r. przewiduje obowiązek Beneficjenta poddania się kontroli, a § 14 ust.10 umowy daje IZ uprawnienie do wymierzenia korekt finansowych, przy czym beneficjent podpisując umowę wyraża zgodę na zastosowanie przez IZ zaleceń określonych przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego w dokumencie pt. "Wymierzanie korekt finansowych za naruszenia prawa zamówień publicznych związane z realizacją projektów współfinansowanych ze środków funduszy UE" (tzw. Taryfikator) wraz załącznikiem "Wskaźniki procentowe do obliczania wartości korekty finansowej za naruszenia przy udzielaniu zamówień publicznych współfinansowanych ze środków funduszy UE". WSA podkreślił, że ustawodawca nie przewidział dla czynności IZ, polegającej na ustaleniu i nałożeniu korekty finansowej formy decyzji administracyjnej. Wskazał, że IZ na podstawie własnego postępowania wyjaśniającego i ustaleń powinna stwierdzić, czy w trakcie realizacji projektu objętego dofinansowaniem beneficjent dopuścił się nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006. W ocenie WSA, w skarżonych decyzjach brak wystarczającego uzasadnienia w zakresie podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia, zgodnego z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Za trafny WSA uznał również zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1776/12, uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sadowi I instancji. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż zwrot środków i korekta finansowa, jakkolwiek w sensie ekonomicznym sprowadzają się do pomniejszenia środków, jakimi dysponuje lub mógłby dysponować beneficjent, stanowią odrębne od siebie instytucje. Wynika to z samego porównania treści art. 26 ust. 1 pkt 15 u.z.p.p.r. z art. 26 ust. 1 pkt 15a tej ustawy. Użycie w art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. zwrotu "ustalanie" i "nakładanie" wskazuje na kompetencje instytucji zarządzającej o charakterze władczym, zakładającym jednostronne działanie wobec beneficjenta. Podstawę zaś materialnoprawną do ustalania i nakładania korekt finansowych stanowi art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, do którego to przepisu wprost odsyła art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. i zgodnie z którym państwo członkowskie dokonuje korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty dokonywane przez państwo członkowskie polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego. Państwo członkowskie bierze pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze. Kompetencje do dokonania korekt finansowych mają charakter władczy. NSA stwierdził, że skoro w rozpoznawanej sprawie organ uznał, iż beneficjent popełnił nieprawidłowości o jakich mowa w powyższym przepisie, gdyż naruszył przepisy P.z.p., to tym samym był uprawniony do ustalenia i nałożenia na beneficjenta korekty finansowej. Zdaniem NSA nie powinno budzić wątpliwości, że w sprawie ustalenia i nałożenia na stronę skarżącą korekty finansowej powinna być wydana decyzja administracyjna o jakiej mowa w art. 107 § 1 k.p.a., gdyż organ był uprawniony do wydania władczego rozstrzygnięcia na podstawie prawa powszechnie obowiązującego. Nie powinna stanowić przeszkody okoliczność, iż zasady wyliczenia korekty zostały określone w dokumencie opracowanym przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego pt. "Wymierzanie korekt finansowych za naruszenia prawa zamówień publicznych związane z realizacją projektów współfinansowanych ze środków funduszy UE", który to dokument stał się integralną częścią umowy o dofinansowanie projektu na podstawie § 14 ust. 10 aneksu do umowy o dofinansowanie projektu. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skoro IZ na podstawie art. 26 ust. 2 pkt 15a u.z.p.p.r. była uprawniona do ustalenia korekty finansowej, to tak określona wysokość korekty może stanowić element decyzji podjętej w oparciu o art. 26 ust. 2 pkt 15a omawianej ustawy. Wyrokiem z dnia 23 maja 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny, po ponownym rozpoznaniu sprawy, uchylił obie decyzje administracyjne. Sąd I instancji powołał się na art.190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012r .poz.270 dalej zwanej p.p.s.a.) i wskazał, że jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd I instancji podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie przed wydaniem decyzji określających kwotę do zwrotu, nie wydano przednio odrębnej decyzji w przedmiocie ustalenia i nałożenia korekty finansowej, która byłaby poprzedzona postępowaniem administracyjnym. Mając na uwadze wyżej przytoczoną wykładnię prawa przedstawioną przez Naczelny Sąd Administracyjny, oraz stwierdzone fakty nieprzeprowadzenia postępowania administracyjnego i niewydania decyzji na podstawie art. 107 § 1 k.p.a. w przedmiocie ustalenia i nałożenia korekty finansowej, WSA uznał, że zaskarżone decyzje w przedmiocie określenia Gminie G. kwoty do zwrotu wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych zostały wydane przedwcześnie i z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przed wydaniem decyzji w sprawie korekt, IZ winna, zgodnie z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., dokładnie wyjaśnić stan faktyczny, zebrać wszelkie niezbędne dowody, dokładnie rozpatrzyć materiał dowodowy i dokonać jego oceny, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Jako wytyczne dla organu Sad podał, że IZ winna uwzględnić wymóg formalny dotyczący konieczności oparcia postępowania administracyjnego prowadzonego w zakresie określenia stronie kwoty do zwrotu na uprzednio wydanej ostatecznej decyzji administracyjnej o ustaleniu i nałożeniu korekty. Sąd nakazał też organowi wyjaśnienie rozbieżności w wysokości określonej korekty oraz wysokości środków, do których zwrotu Gmina została wezwana. Za przedwczesne WSA uznał wypowiadanie się odnośnie zasadności zarzutów skargi nawiązujących do ustaleń w zakresie naruszenia przepisów P.z.p. oraz w kwestii sposobu obliczania przedmiotowej korekty finansowej. II Skargę kasacyjną złożyła IZ. Wyrok zaskarżyła w całości. Wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wnoszący skargę kasacyjną na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 190 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. poprzez błędną ocenę, iż przed wydaniem zaskarżonej decyzji w przedmiocie zwrotu organ w tej sprawie powinien wydać decyzję odnośnie ustalenia i nałożenia korekty finansowej z uwagi na niezbadanie przez organ zasadności korekty i jej wysokości, w sytuacji gdy w toku postępowania administracyjnego organ zbadał powyższe kwestie, co znajduje odzwierciedlenie w uzasadnieniach obu zaskarżonych decyzji; 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na sporządzeniu uzasadnienia wyroku w sposób nieodpowiadający ustawowemu wzorcowi albowiem: a) dokonana przez sąd I instancji ocena sprowadziła się faktycznie do podzielenia stanowiska NSA, a nadto b) Sąd we wskazaniach, co do dalszego postępowania przez organ ograniczył się do określenia podstawy proceduralnej decyzji poprzez wskazanie art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 26 ust. 2 pkt 15a z.p.p.r., nie wskazując tym samym organowi dalszego postępowania w sprawie, np. - w jaki sposób organ ma określić w decyzji wysokość korekty, skoro możliwe jest ustalenie wysokości korekty w złotych polskich wyłącznie odnośnie części dofinansowania już wypłaconego, a nie ma takich możliwości w stosunku do przewidywanych płatności na przyszłość ("wycofanego wkładu środków europejskich w finansowanie operacji") - w stosunku do których organ dokonuje stosownego pomniejszona o wcześniej ustalony wskaźnik procentowy korekty - albowiem na etapie wydawania decyzji nie sposób ustalić jaką kwotę do rozliczenia beneficjent rzeczywiście przedstawi, - dlaczego organ jest uprawniony do wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu po tym jak decyzja w sprawie korekty stanie się ostateczna (a nie dopiero po uprawomocnieniu się decyzji) skoro ustalenia tej będą miały wiążące znaczenie dla określenia kwoty podlegającej zwrotowi, a w wyniku postępowania sądowoadministracyjnego kwoty te mogą ulec zmianie lub zostać całkowicie zniesione. - czy decyzja w sprawie ustalenia i nakładania korekt podlega wykonaniu w trybie egzekucji w administracji, - czy wydając decyzję o zwrocie organ stosownie do 207 ust. 1 u.f.p. ponownie ma badać, czy w sprawie wystąpiły przesłanki zwrotu środków, skoro powyższe zagadnienie będzie przedmiotem analizy w postępowaniu w sprawie korekty finansowej; co czyni ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego toku postępowania przez organ nie jednoznacznymi i nie odpowiadającymi przesłankom z art. 141 § 4 p.p.s.a. Organ zwrócił się o rozważenie, czy z uwagi na zagadnienie prawne dotyczące określenia sposobu ustalania i nakładania korekty finansowej występują przesłanki z art. 187 p.p.s.a. do odroczenia rozpoznania sprawy i przedstawienia tego zagadnienia do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. Organ wskazał, że dotychczas nie kwestionowano ustalania i nakładania korekt bez odrębnej decyzji administracyjnej, przy dopuszczalności obrony beneficjenta przed sądami powszechnymi i wskazał na postanowienie SN z dnia 21 marca 2013 r., sygn. akt III CZP 9/13, z którego wynika, iż beneficjentowi z umowy o dofinansowanie przysługuje ochrona prawna również przez sądami powszechnymi. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przy rozpoznaniu powyższej skargi kasacyjnej wyłoniło się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: "Czy ustalenie korekty, o której mowa w art. 26 ust. 1 p. 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.) wymaga wydania decyzji administracyjnej.", zatem działając na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) postanowił przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. Odpowiedź na powyższe pytanie, jest niezbędne dla wydania orzeczenia w sprawie niniejszej, bowiem zarzuty kasacyjne odnoszą się do sytuacji prawnej, jaka powstałaby po wydaniu decyzji administracyjnej w przedmiocie korekty, a jednocześnie w ocenie prawnej zawartej w wyroku NSA kwestia ta nie została wyjaśniona w sposób pełny i nie jest jasne, czy istotnie Naczelny Sąd Administracyjny uznał za konieczne wydanie odrębnej decyzji administracyjnej w przedmiocie korekty, poprzedzającej wydanie drugiej decyzji o zwrocie środków. Jednocześnie oceniając niniejszą skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że powyższe zagadnienie prawne budzi poważne wątpliwości, które powinny być rozstrzygnięte w formie uchwały składu 7 sędziów. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w wyroku z dnia 18 stycznia 2013r. sygn. akt II GSK 1776/12, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził sugestię, że korekta finansowa jest decyzją wydaną na podstawie z art. 98 rozporządzenia Rady (WE) 1083/2006, do którego to przepisu wprost odsyła art. 26 ust.1 p.15a u.z.p.p.r. Sąd nie wskazał jednak wyraźnie podstawy prawnej do nałożenia korekty w formie decyzji ani też nie rozważył jej powiązania z decyzją o zwrocie środków wydaną na podstawie art. 26 ust. 1 p. 15 u.z.p.p.r. Nie jest zatem jasne, czy stwierdzenie, że określenie wysokości korekty następuje w decyzji oznacza odrębną decyzję wydaną przed decyzją o zwrocie, czy też oznacza, że w decyzji o zwrocie zawarte jest władcze rozstrzygnięcie w przedmiocie określenia wysokości korekty. Jak wynika z treści uzasadnienia kontrolowanego wyroku Sądu I instancji, Sąd ten przyjął, że z oceny prawnej zawartej w wyroku NSA wynika, iż w sprawie mają być wydane kolejno dwie odrębne decyzje administracyjne. Stanowisko to budzi poważne wątpliwości i nie jest oczywiste w świetle treści uzasadnienia wyroku NSA. Zauważyć także należy, że w uzasadnieniu postanowienia z dnia 21 marca 2013r. III CZP 9/13 o odmowie podjęcia uchwały w trybie 390 § 1 k.p.c. w przedmiocie dopuszczalności drogi sądowej w sprawach o zwrot nienależnie spełnionego świadczenia obejmującego zwrot środków udzielonych na podstawie umowy o dofinansowanie projektu realizowanego w ramach regionalnego programu operacyjnego, Sąd Najwyższy wyjaśnił, iż jeżeli nie doszło do wydania decyzji o zwrocie, sprawa należy do drogi sądowej. Sąd Najwyższy wskazał na cywilnoprawny stosunek między stronami umowy o dofinansowanie i podkreślił, że tryb administracyjny dochodzenia zwrotu dofinansowania otwiera się dopiero po bezskutecznym upływie terminu zakreślonego w wezwaniu do zwrotu. Spełnienie świadczenia w wyniku wezwania mimo niewydania decyzji ma oparcie w umowie. W kolejnych wyrokach z dnia 8 maja 2014r. II GSK 249/13 oraz z dnia 12 czerwca 2014r. sygn. akt II GSK 2080/13 i II GSK 2290/13 Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że nakładanie korekty finansowej jest elementem stanu faktycznego sprawy o zwrot dofinansowania, zatem korekta podlega kontroli sądu rozpatrującego skargę na decyzję zobowiązującą do zwrotu, w ramach badania legalności tej decyzji. W obszernym uzasadnieniu wyroku z dnia 12 czerwca 2014r. sygn. akt II GSK 2080/13, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 i art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. określono zadania państwa członkowskiego - instytucji zarządzającej dotyczące nakładania korekt finansowych, ale nie określono sposobu wykonania tych zadań. NSA podkreślił, że art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006 kieruje obowiązek dokonywania korekt finansowych ogólnie do państwa członkowskiego, zatem nie można upatrywać w nim podstawy prawnej do działania w charakterze organu, w formie decyzji administracyjnej. W cytowanym wyroku NSA stwierdził, że w świetle art. 26 ust. 1 pkt 5 i art. 30 ust. 1 u.z.p.p.r. prawną podstawą dofinansowania projektu realizowanego w ramach określonego programu operacyjnego jest umowa zawierana pomiędzy instytucją zarządzającą albo działającą w jej imieniu instytucję pośredniczącą lub instytucję wdrażającą a beneficjentem, która określa warunki dofinansowania projektu, a także prawa i obowiązki beneficjenta z tym związane (art. 30 ust. 2). Według art. 206 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 i 8 u.f.p. w zakres określonych w umowie warunków dofinansowania projektu wchodzą: zobowiązanie do poddania się kontroli i tryb kontroli realizacji projektu, warunki i terminy zwrotu środków nieprawidłowo wykorzystanych lub pobranych w nadmiernej wysokości lub w sposób nienależny. Natomiast art. 207 ust. 8 u.f.p. stanowi, że instytucja, która podpisała umowę z beneficjentem ma kompetencje do wezwania beneficjenta do zwrotu środków lub do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności. Z przytoczonych przepisów prawnych wynika, że obowiązki beneficjanta określone w ramach warunków realizacji projektu, obejmujące poddanie się kontroli w zakresie realizacji projektu i ustalenie na jej podstawie korekty finansowej, a także zwrot nienależnie pobranych środków, są obowiązkami strony wobec kontrahenta umowy. Jedynie wyjątkowo, zapewne w celu wzmocnienia skuteczności działań zmierzających do odzyskiwania środków finansowych nieprawidłowo pobranych lub wykorzystywanych, ustawodawca wyposaża instytucję zarządzającą (albo działające z jej umocowania instytucję pośredniczącą lub wdrażającą) w atrybuty władzy administracyjnej, przewidując dla nich kompetencje do wydania decyzji administracyjnej o zwrocie dofinansowania. Na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 15 u.z.p.p.r. do instytucji zarządzającej należy m. in. wydawanie decyzji administracyjnych o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań określonych w przepisach o finansach publicznych. Przepis ten pozostaje w korelacji z art. 207 ust. 9 w zw. z ust. 11 u.f.p. stanowiącym, że po upływie terminu do dobrowolnego zwrotu środków organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej (pośredniczącej lub wdrażającej) wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków. Ustawodawca przyznaje więc instytucji, która co do zasady jest stroną umowy o udzielenie dofinansowania, możliwość władczego działania w stosunku do beneficjenta, w razie niewywiązania się przez niego z obowiązku przestrzegania warunków umowy i w rezultacie - odmowy dobrowolnego zwrotu środków nieprawidłowo pobranych lub wykorzystywanych. Na etapie poprzedzającym wydanie decyzji o zwrocie płatności, obejmującym również wezwanie do zwrotu przewidziane w art. 207 ust. 8 u.f.p., instytucja żądająca zwrotu działa wyłącznie jako strona umowy. Nałożenie korekty finansowej i zobowiązanie do zwrotu środków to odrębne od siebie instytucje, co wynika z porównania treści art. 26 ust. 1 pkt 15 u.z.p.p.r. w związku z art. 207 ust. 9 u.f.p. z treścią art. 26 ust. 1 pkt 15a tej pierwszej ustawy. W konkluzji NSA uznał w cytowanym wyroku, że brak podstawy prawnej do nakładania korekt finansowych na podstawie art. 26 ust. 1 p. 15a u.z.p.p.r. w formie decyzji administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w sprawie niniejszej podziela pogląd powyższy. Natomiast, zadając wyżej wskazane pytanie prawne, Sąd powziął także wątpliwość, czy w ogóle korekta finansowa nakładana w trybie art.26 ust.1 p.15a u.z.p.p.r. w zw. z art. 98 rozporządzenia Rady (WE) 1083/2006 jest tą samą korektą finansową, którą nakłada instytucja działająca jako strona umowy przed wezwaniem do zwrotu środków na podstawie art. 207 ust. 8 u.f.p. i przed późniejszym wydaniem decyzji o zwrocie środków w trybie art. 207 ust. 9 u.f.p. i na podstawie art. 26 ust. 1 p. 15 u.z.p.p.r. Podstawy tej wątpliwości wywodzą się z faktu, iż art. 98 rozporządzenia Rady (WE) 1083/2006 stanowi o obowiązkach państwa członkowskiego (którego uosobieniem jest IZ danym programem operacyjnym) związanych z nieprawidłowościami w realizacji programu operacyjnego. Przepis ten nakłada na państwo obowiązek dokonywania korekt finansowych polegających na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego i stanowi zobowiązanie państwa wobec organów UE. Trudno zatem przyjmować, że państwo w tej roli działa w formie decyzji administracyjnej. Natomiast korekty dofinansowania konkretnej umowy wynikają ze stwierdzenia przez instytucję, która zawarła umowę i jest uprawniona, i zobowiązana przepisami tej umowy oraz u.z.p.p.r. do kontroli jej wykonania, iż beneficjent nie wykonał umowy prawidłowo. Zatem, gdy w trakcie wykonywania konkretnej umowy instytucja, która zawarła umowę z beneficjentem, działając jako kontrahent, stwierdza naruszenie, wówczas zgodnie z upoważnieniem wynikającym z umowy, nakłada stosowną korektę dofinansowania oraz na podstawie art. 207 ust. 8 u.f.p. wzywa do zwrotu środków (kwoty korekty) lub do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności. Korekta i wezwanie są więc działaniami kontrahenta umowy podjętymi w trakcie jej wykonywania, które to działania mają doprowadzić do zgodności z prawem poczynionych wydatków. W ocenie Sądu pytającego, działania te nie mają charakteru decyzyjnego, a jedynie ustalają nieprawidłowości pociągające za sobą konieczność korekty wydatków kwalifikowanych. Dopiero po zastosowaniu tej procedury i w razie niezastosowania się do wezwania do zwrotu środków w terminie 14 dni, otwiera się etap administracyjny i IZ lub inny organ do tego upoważniony na mocy wyraźnego przepisu ustawy p.f.p. (art. 207 ust. 9) oraz u.z.p.p.r. (art. 26 ust. 1 p. 15) wydaje decyzję administracyjną o zwrocie. Korekty dokonane przez stronę umowy przełożą się następnie na korekty dokonane przez państwo polegające na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w program operacyjny. Niedokonanie prawidłowej korekty przez państwo powoduje, że korekty może dokonać Komisja na podstawie art. 99 rozporządzenia Komisji (WE) 1083/2006. W świetle powyższych rozważań dokonywanie korekt ani jako działanie państwa, w trybie art. 98 rozporządzenia Rady (WE) 1083/2006, ani jako działanie strony umowy, w trybie umownym, nie jest działaniem władczym w sprawie indywidualnej i nie ma charakteru decyzji administracyjnej, zaś żaden przepis ustawy nie przewiduje jej wydania. Natomiast, w sprawie indywidualnej, gdy po bezskutecznym wezwaniu do zwrotu kwoty przez instytucję będącą stroną umowy, wszczęte zostaje postępowanie administracyjne, IZ wydając decyzję o zwrocie bada nałożoną korektę zarówno co do zasady jak i co do wysokości i wydając decyzję o zwrocie rozstrzyga jednocześnie o prawidłowości korekty. W tym aspekcie ustalenie zasadności i wysokości korekty jest elementem decyzji o zwrocie środków. Jednak nie jest przedmiotem odrębnej decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 26 ust. 1 p.15a u.z.p.p.r. Przeciwko uznaniu, że korekta dofinansowania nakładana jest drodze odrębnej decyzji administracyjnej przemawia ponadto okoliczność, że działanie władcze w roli organu administracji publicznej musi mieć wyraźną podstawę w przepisach prawnych rangi ustawowej (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a.). Nie wystarczy więc, że mamy do czynienia z działaniem organu administracyjnego w sensie ustrojowym, ponieważ samo takie ustrojowe usytuowanie podmiotu nie daje ogólnej kompetencji do wydawania decyzji w każdej sprawie objętej zakresem jego zadań. Instytucja zarządzająca, (a tym bardziej instytucja pośrednicząca i wdrażająca), po zawarciu umowy z beneficjentem, nie są organami administracji publicznej. Przepisy prawne wskazują na ulokowanie obowiązków i uprawnień dotyczących nałożenia korekty finansowej i wezwania do zwrotu kwoty w ten sposób ustalonej w sferze stosunków umownych, nie zaś na kompetencję (zdolność albo możność) wydawania decyzji administracyjnych w takich sprawach. Zauważyć też trzeba, że uznanie, iż ustalenie i nałożenie korekty finansowej przez stronę umowy następuje na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. w drodze decyzji administracyjnej czyniłoby zbędnym stosowanie art. 26 ust. 1 pkt 15 u.z.p.p.r. i art. 207 ust. 8 i 9 u.f.p. w sprawach, w których podstawą żądania zwrotu środków są ustalenia poczynione w drodze korekty. Decyzja administracyjna jest jednostronnym rozstrzygnięciem kształtującym prawa lub obowiązki indywidualnego podmiotu. Ustalenie i nałożenie korekty decyzją, określającą w istocie kwotę środków, które podlegają zwrotowi, oznaczałoby nałożenie na beneficjenta obowiązku zwrotu tej kwoty, podlegającego wykonaniu w trybie egzekucji administracyjnej (art. 3 w zw. z art. 2 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - Dz. U. Nr 24, poz. 151). W tej sytuacji zbędne byłoby zarówno wezwanie beneficjenta przez instytucję, która zawarła umowę o dofinansowanie, do dobrowolnego zwrotu kwoty ustalonej w decyzji o korekcie (art. 207 ust. 8 u.f.p.), jak i wydanie na podstawie art. 207 ust. 9 u.f.p. decyzji zobowiązującej do zwrotu. Byłaby to bowiem druga decyzja podjęta w tej samej sprawie, w dodatku związana treścią decyzji o nałożeniu korekty. Ponieważ zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się na problemach prawnych, które powstają w przypadku przyjęcia, iż konieczne jest wydanie dwóch odrębnych decyzji w przedmiocie korekty i w przedmiocie zwrotu środków oraz na braku w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji wskazówek, co do ich rozwiązania, konieczne jest jednoznaczne ustalenie przez skład 7 sędziów NSA, czy korekta dokonywana jest w odrębnej decyzji. Rozstrzygnięcie tej kwestii będzie determinować ocenę zasadności zarzutów kasacyjnych. Wobec wyżej opisanych wątpliwości i rozbieżności w orzecznictwie oraz niejednoznaczności oceny prawnej dokonanej w wyroku NSA, przedstawienie składowi 7 sędziów zaprezentowanego na wstępie pytania prawnego uznać należy za uzasadnione, mając na uwadze, że uchwała składu 7 sędziów na mocy art. 187 § 2 p.p.s.a. będzie w tej sprawie wiążąca i pozwoli na jej prawidłowe rozstrzygnięcie oraz przesądzi występujące w orzecznictwie wątpliwości prawne w kwestii formy w jakiej zakładana jest korekta. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w sentencji.