II GSK 1700/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 kwietnia 2025 r. sygn. akt III SA/Kr 2008/24 w sprawie ze skargi G. w K. na decyzję Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z dnia 27 września 2024 r. nr 5/2024 w przedmiocie nakazu wykonania obowiązków oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 1 kwietnia 2025 r., sygn. akt III SA/Kr 2008/24, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, obecnie Dz.U. z 2026 r., poz. 143, dalej zwanej jako: "p.p.s.a."), oddalił wniesioną przez G. w K. skargę na decyzję Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z 27 września 2024 r. (nr 5/2024), którą ten organ utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z 1 sierpnia 2024 r. (nr 683/2024) nakazującą skarżącej: 1) wyłączenie z użytkowania basenu sportowego, jacuzzi I i II na pływalni w O. w K., 2) zamieszczenie komunikatu z informacją o aktualnych przekroczeniach dopuszczalnych norm jakości wody, 3) przedstawienie wyników badań jakości wody potwierdzających spełnienie wymagań określonych w przepisach prawa. Sąd I instancji stwierdził, że organy orzekające w niniejszej sprawie, dysponując uzyskaną od kierowania pływalni informacją o zanieczyszczeniu wody w basenie sportowym oraz jacuzzi I i II bakterią Pseudomonas aeruginosa (pałeczka ropy błękitnej), zawartą w sprawozdaniu z 1 sierpnia 2024 r. z badań jakości wody na pływalni, prawidłowo zastosowały art. 27 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2024 r., poz. 416, dalej zwanej jako: "ustawa o Państwowej Inspekcji Sanitarnej" lub "ustawa o PIS"), a rozstrzygnięciom z pkt 1 i 2 zasadnie nadały rygor natychmiastowej wykonalności. Bakteria Pseudomonas aeruginosa powoduje wiele rodzajów zakażeń (w tym zagrażające życiu, jak np. posocznica i zapalenie opon mózgowych), do których dochodzi poprzez kontakt ze skarżoną wodą i jak wynika z załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 listopada 2015 r. w sprawie wymagań jakim powinna odpowiadać woda na pływalniach (Dz.U. z 2022 r., poz. 1230), jej obecność w wodzie (w jakiejkolwiek ilości) nie jest dozwolona. W tej sytuacji zasadne było niezwłoczne przeciwdziałanie niebezpieczeństwom i zagrożeniom dla życia i zdrowia ludzkiego poprzez natychmiastowe podjęcie działań naprawczych, o których mowa w powołanych przepisach. WSA w Krakowie dodał, że nie uwzględnił zawartego w skardze wniosku o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów na okoliczność "odmiennych stanowisk organów inspekcji sanitarnych w zakresie norm i parametrów wody". Sąd I instancji odwołał się do art. 106 § 3 p.p.s.a. i wyjaśnił, że uzupełniające postępowanie dowodowe z dokumentu może być przeprowadzone, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości co do legalności kontrolowanego aktu, natomiast nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych poczynionych w postępowaniu administracyjnym, z którymi nie zgadza się strona. G. nie zgodziła się z tym wyrokiem i wywiodła od niego skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej zarzuciła temu wyrokowi: I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.: 1. naruszenie art. 106 § 3 i § 5 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów załączonych do skargi, a dotyczących odmiennych stanowisk organów sanitarnych działających w innych częściach kraju oraz spełniania przez skarżącą norm i parametrów dotyczących jakości wody na pływalni, z których to dokumentów wynika, że niezwłocznie podejmowane przez zarządców pływalni czynności naprawcze powinny prowadzić do odstąpienia organów sanitarnych od stosowania sankcji w postaci rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji; 2. naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku bez zapoznania się przez Sąd z kompletnymi aktami sprawy, w sytuacji w której skarżący przedłożył nowe dokumenty wnosząc o przeprowadzenie z nich dowodu, a Sąd nie odniósł się do tego wniosku, co spowodowało, że zamknięcie sprawy nastąpiło przedwcześnie, a Sąd błędnie uznał sprawę za dostatecznie wyjaśnioną; 3. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przez Sąd I instancji wyjaśnienia podstaw faktycznych rozstrzygnięcia wyroku, nie odniesienie się do stanu faktycznego sprawy i nieuzasadnienie faktów na podstawie, których Sąd dokonał ustaleń, a tym samym sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób utrudniający kontrolę instancyjną wyroku; 4. naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne oddalenie skargi, w sytuacji w której skarżona decyzja naruszała art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 140 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691 ze zm.; zwanej dalej jako: "k.p.a.") i w konsekwencji nie dokonanie wyczerpujących ustaleń faktycznych w sprawie, tj. przyjęcie, że stwierdzony stan naruszenia norm był na tyle istotny, że należało zastosować wobec strony skarżącej rygory przewidziane w art. 27 ust. 2 ustawy o PIS, podczas gdy przekroczenie norm było jednostkowe, incydentalne i krótkotrwałe, a dodatkowo organy sanitarne z innych części kraju w tego typu sytuacjach nie stosują tego rygoru, uznając że niezwłocznie podejmowane przez zarządców pływalni czynności naprawcze są wystarczające; II. na podstawie art.174 pkt 1 p.p.s.a.: 1. naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji w której skarżona decyzja naruszała art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że działania podjęte przez organy sanitarne były prawidłowe i adekwatne, podczas gdy zarządzający pływalnią dokonał we własnym zakresie, w wykonaniu swoich obowiązków, prawidłowej oceny spełnienia wymagań jakości wody i w jego kompetencji leżało podjęcie decyzji o wyłączeniu z użytkowania pływalni, co winno skutkować uchyleniem decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.; 2. naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji w której skarżona decyzja naruszała art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 listopada 2015 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać woda na pływalniach, poprzez błędną wykładnię i uznanie, że podmiotem wyłącznie właściwym do nakazania wyłączenia z użytkowania pływalni są organy sanitarne, podczas gdy z przepisów tych wynika, że to zarządzający pływalnią dokonuje oceny spełnienia wymagań jakości wody i podejmuje decyzje o wyłączeniu z użytkowania pływalni w konkretnie wskazanych przypadkach, co winno skutkować uchyleniem decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, nadto w skardze kasacyjnej zawarła oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wnosząca tę skargę przedstawiła argumenty na poparcie zasadności sformułowanych zarzutów. Gmina podniosła przede wszystkim, że jednokrotne, incydentalne niezwłocznie usuwane przekroczenia nie są uznawane za bezpośrednie zagrożenia dla osób korzystających z pływalni i kwalifikowane jako spełniające wymogi art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, i że to zarządzający pływalnią dokonuje oceny jakości wody i podejmuje czynności naprawcze, o ile są one wymagane. Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd II instancji. Według art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Jeżeli naruszenie wymagań, o których mowa w ust. 1, spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, państwowy inspektor sanitarny nakazuje m. in. unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, materiału i wyrobu przeznaczonego do kontaktu z żywnością, produktu kosmetycznego lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań; decyzje w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu (ust. 2). Na wstępie należy zauważyć, że w skardze kasacyjnej nie kwestionuje się ustaleń faktycznych, poczynionych w toku postępowania administracyjnego w tej sprawie i zaakceptowanych przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Zarzuty dotyczą natomiast oceny i kwalifikacji prawnej tego stanu faktycznego dokonanej z punktu widzenia określonych przepisów prawa materialnego i procesowego. Według NSA nie zasługują na uwzględnienie zarzuty o charakterze materialnym, wskazujące na błędną wykładnię art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 18 sierpnia 2001 r. o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 listopada 2015 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać woda na pływalniach. Przepis art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej ma na celu natychmiastowe przeciwdziałanie niebezpieczeństwom i zagrożeniom dla życia i zdrowia ludzkiego, a warunkiem jego zastosowania jest stwierdzenie, że doszło do naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, które zostały określone w odrębnych przepisach. Tymi odrębnymi przepisami są między innymi przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 listopada 2015 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać woda na pływalniach, które w załączniku nr 1 (wymagania mikrobiologiczne, jakie powinna spełniać woda na pływalniach) wskazuje dopuszczalną zawartość Pseudomonas aeruginosa na poziomie 0 jtk/ 100 ml wody. Nie oznacza to jednak, jak słusznie stwierdził Sąd I instancji, że "muszą wystąpić konkretne skutki w postaci złego stanu zdrowia w wyniku kontaktu ze stwierdzoną w próbkach wody bakterią", wystarczające jest istnienie realnego, bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia ludzi w wyniku kontaktu organizmu z bakterią. Kompetencje władcze państwowego inspektora sanitarnego określone w art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o PIS wymagają bezwzględnej realizacji (inspektor nakazuje) w razie stwierdzenia okoliczności określonych w tych przepisach. Nie są warunkowane i nie ustępują obowiązkom podmiotu prowadzącego działalność w zakresie sportu lub rekreacji na danym obiekcie, określonym w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych. Stąd Sąd I instancji nie przeprowadzał wykładni i nie stosował tego przepisu. Dlatego też zarzut skargi kasacyjnej podniesiony w tym zakresie jest całkowicie nieuzasadniony. To samo dotyczy zarzutu naruszenia § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 listopada 2015 r. traktującego o obowiązku zarządzającego pływalnią do oceny spełniania wymagań mikrobiologicznych i fizykochemicznych wody doprowadzanej na pływalnię. Można dodać, że § 3 ust. 1 rozporządzenia ma kilka jednostek redakcyjnych. Powołanie się więc na naruszenie całego ust. 1 § 3 również z tego powodu sprawia, że ten zarzut jest nieskuteczny, pomijając już to, że Sąd I instancji nie powoływał się na ten przepis lecz na załącznik nr 1 do tego rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 listopada 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutów dotyczących naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa procesowego. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., którego naruszenie zarzucono Sądowi I instancji, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Dyspozycja art. 106 § 3 p.p.s.a. nie daje zatem podstaw, by żądać przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego wskazującego na istnienie nowych okoliczności faktycznych, których strona nie podniosła w toku postępowania przed organem administracji (por. wyrok NSA z 6 października 2009 r., sygn. akt II FSK 615/08). Posłużenie się w powyższym przepisie stwierdzeniem "sąd może" wyraźnie wskazuje na uprawnienie sądu, a nie jego obowiązek, co prowadzi do wniosku, że nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentu nie może być oceniane jako naruszenie prawa procesowego i to naruszenie, mające istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyroki NSA z: 30 września 2009 r., sygn. akt I OSK 160/09; 21 września 2010 r., sygn. akt I GSK 243/10; 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 165/11; 25 września 2012 r., sygn. akt II OSK 840/11 i z 19 grudnia 2025 r., sygn. akt III OSK 2568/24). O naruszeniu art. 106 § 3 p.p.s.a. można mówić wówczas, gdyby sąd dopuścił z urzędu lub na wniosek strony dowód z dokumentu i prowadził w tym zakresie postępowanie dowodowe, ale zastosowane przez sąd administracyjny kryteria oceny wiarygodności dopuszczonych dowodów były oczywiście błędne i nie pozostawały bez wpływu na wynik sprawy (zob. np. wyroki NSA z 12 listopada 2025 r., sygn. akt I OSK 2485/23 i z 13 listopada 2025 r., sygn. akt III OSK 2051/22). W rozpoznawanej sprawie nie można również zasadnie zarzucić Sądowi I instancji, że naruszył art. 133 § 1 p.p.s.a. Stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (...). Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem. Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (zob. np. wyroki NSA z: 9 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 795/07, 26 maja 2010 r. sygn. akt I FSK 497/09, 7 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2374/11, 24 lutego 2026 r., sygn. akt II GSK 1524/22 i 25 marca 2026 r., sygn. akt III OSK 1714/23). Żadna z powyższych okoliczności nie miała miejsca w niniejszej sprawie. W szczególności nie ma podstaw do uznania, że Sąd I instancji naruszył ten przepis, ponieważ pominął załączone przez skarżącą do skargi dokumenty wskazujące na praktykę stosowania art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w innych sprawach, w których przekroczenie norm było jednostkowe, incydentalne i krótkotrwałe, i w których organy sanitarne nie stosowały rygoru natychmiastowej wykonalności, uznając że niezwłocznie podejmowane przez zarządców pływalni czynności naprawcze są wystarczające. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. należy zauważyć, że autor skargi kasacyjnej w istocie nie zarzuca, o czym już była mowa, że w sprawie nie dokonano dostatecznych ustaleń faktycznych, ale kwestionuje stanowisko Sądu (i organów inspekcji sanitarnej) co do oceny tych ustaleń faktycznych jako uzasadniających wydanie decyzji w trybie art. 27 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Z kolei przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., którego naruszenie zarzucono Sądowi I instancji, określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku, to jest zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną i samodzielną podstawę kasacyjną, zasadniczo w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. W rozpoznawanej sprawie nie występuje żaden z wymienionych przypadków. Uzasadnienie zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wyjaśniając, z jakich przyczyn skarga nie zasługuje na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu I instancji w kwestionowanym zakresie. To, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie stwierdził, zgodnie z oczekiwaniami skarżącej, że zaskarżona decyzja narusza prawo, nie oznacza naruszenia przez ten Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. W ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest bowiem możliwe kwestionowanie stanowiska sądu I instancji w zakresie prawidłowości oceny stanu faktycznego przyjętego za podstawę orzekania, ani stanowiska sądu odnośnie wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyroki NSA: z 22 czerwca 2016 r., sygn. akt I GSK 1821/14; 6 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 985/17, 17 lutego 2026 r., sygn. akt III OSK 462/23 i z 12 marca 2026 r. III FSK 150/25). W tych okolicznościach skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia.