II GSK 1696/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 lipca 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 214/22 w sprawie ze skargi K. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz K. N. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 6 lipca 2022r., sygn. akt III SA/Łd 214/22 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022r., poz. 329, obecnie Dz.U. z 2023r., poz. 259 dalej: "p.p.s.a.") uwzględnił skargę K. N. (dalej też: "strona", "skarżący") i uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi (dalej też: "SKO", "organ") z 15 grudnia 2021r., nr SKO.4130.42.2021 oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Konstantynowa Łódzkiego z 4 października 2021r., znak IIT.7340.C.2.2021.AG w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych o zawartości powyżej 4,5% do 18 % alkoholu z wyjątkiem piwa, orzekając o kosztach postępowania. W skardze kasacyjnej organ zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi w całości, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: I. Naruszenie prawa materialnego: a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2021r., poz. 137 z późniejszymi zmianami) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i wykroczono poza granice określone tą normą, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady trójpodziału władzy poprzez zastąpienie ustawodawcy swoim orzecznictwem oraz naruszenia norm prawa materialnego w postaci art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy z 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jednolity Dz.U. z 2021r., poz. 1119 z późniejszymi zmianami), b) art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy z 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jednolity Dz.U. z 2021r.,poz. 1119 z późniejszymi zmianami), poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż w niniejszej sprawie brak jest związku przyczynowego pomiędzy zakłóceniami porządku publicznego a sprzedażą alkoholu w lokalu prowadzonym przez K. N., II. Naruszenie przepisów postępowania: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2022r., poz. 329 z późniejszymi zmianami) bowiem istota niniejszej sprawy sprowadza się do błędnej wykładni prawa materialnego w postaci 18 ust. 10 pkt 3 ustawy z 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jednolity Dz.U. z 2021r., poz. 1119 z późniejszymi zmianami), b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2022r., poz. 329 z późniejszymi zmianami) w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2021r., poz. 735 z późniejszymi zmianami) przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej, bowiem materiał dowodowy jest pełny i zebrany w sposób prawidłowy, jak i dokonano jego prawidłowej oceny, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniach podjętych decyzji, zaś istota sprowadza się do wykładni norm prawa materialnego, c) art. 141 § 4 w związku z art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2022r., poz. 329 z późniejszymi zmianami) przez przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej w zakresie własnych rozważań, brak oceny zebranego materiału dowodowego oraz brak wykazania że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, a w konsekwencji związanie organów administracyjnych nietrafnymi wskazaniami co do dalszego postępowania, co nastąpiło wskutek pominięcia, w przeprowadzonej przez Sąd I instancji analizie sprawy, istotnych elementów stanu prawnego i faktycznego, w efekcie czego, organy administracyjne zostały zobowiązane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi do dokonywania ustaleń, które są irrelewantne z uwagi na błędy w wykładni prawa materialnego, tj. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy z 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jednolity Dz.U. z 2021r., poz. 1119 z późniejszymi zmianami). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną strona wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na wstępie należy wskazać, że jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną powinno zawierać ocenę przedstawionych w tej skardze zarzutów. Przepis ten określa tym samym zakres, w jakim NSA realizuje obowiązek uzasadnienia wyroku oddalającego skargę kasacyjną - modyfikując treść normy prawnej zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a. Norma zawarta w art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie) umożliwia zatem ograniczenie uzasadnienia wyroku NSA wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, mając powyższe na uwadze, ograniczył rozważania w niniejszej sprawie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji SKO w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych o zawartości powyżej 4,5% do 18 % alkoholu z wyjątkiem piwa stwierdził, że decyzja ta nie jest zgodna z prawem, co uzasadniało jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Skarżące kasacyjnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi oparło skargę kasacyjną na obydwu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. t.j. na naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną wykładnię (pkt I.petitum skargi kasacyjnej) i naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt II. petitum skargi kasacyjnej). Kontrola zgodności z prawem zaskarżonego wyroku przeprowadzana w zakresie wyznaczonym stawianymi w skardze kasacyjnej zarzutami wymaga w pierwszej kolejności odniesienia się do najdalej idącego zarzutu naruszenia przepisów postępowania wskazanego w punkcie II. lit c) petitum skargi kasacyjnej tj. zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej w zakresie własnych rozważań, brak oceny zebranego materiału dowodowego oraz brak wykazania że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, a w konsekwencji związanie organów administracyjnych nietrafnymi wskazaniami co do dalszego postępowania, co nastąpiło wskutek pominięcia, w przeprowadzonej przez Sąd I instancji analizie sprawy, istotnych elementów stanu prawnego i faktycznego, w efekcie czego, organy administracyjne zostały zobowiązane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi do dokonywania ustaleń, które są irrelewantne z uwagi na błędy w wykładni prawa materialnego, tj. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy z 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Przypomnieć należy, że ustawodawca w art. 141 § 4 p.p.s.a. określił niezbędne elementy uzasadnienia, tj.: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. W rozpoznawanej sprawie nie występuje żaden z wymienionych przypadków. Uzasadnienie wyroku zawiera stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia i wszystkie elementy wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie organ zarzucając naruszenie 141 § 4 p.p.s.a. w istocie kwestionuje merytoryczne rozstrzygnięcie Sądu l instancji. Niezasadne są zarzuty naruszenia przepisów postępowania wskazane w pkt II. lit.a) i b) petitum skargi kasacyjnej. Podkreślić należy, że właściwe odczytanie przepisu prawa materialnego determinuje zakres koniecznych ustaleń faktycznych. Przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych organ zezwalający cofa w przypadku powtarzającego się co najmniej dwukrotnie w okresie 6 miesięcy, w miejscu sprzedaży lub najbliższej okolicy, zakłócania porządku publicznego w związku ze sprzedażą napojów alkoholowych przez dany punkt sprzedaży, gdy prowadzący ten punkt nie powiadamia organów powołanych do ochrony porządku publicznego. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że WSA nie zakwestionował sposobu rozumienia tego przepisu przyjętego przez organy. Wskazać należy, że zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, zaś organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z kolei, stosownie do art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA trafnie uznał, że organy uchybiły tym przepisom, a zebrany materiał dowodowy nie był wystarczający dla ustalenia wszystkich przesłanek uprawniających organ do cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Najistotniejsze dowody w sprawie zostały uzyskane z Komisariatu Policji w K.. W dokumentach tych jak trafnie wskazał WSA, w rozstrzyganej sprawie okoliczność, że zakłócenia porządku publicznego miały miejsce w związku ze sprzedażą napojów alkoholowych w placówce gastronomicznej "S." zlokalizowanej w K.przy P.wynika z informacji zawartej we wniosku o cofniecie zezwolenia na sprzedaż alkoholu z 24 sierpnia 2021r., oraz uzupełniających wyjaśnień Policji z 6 września 2021r. Jak słusznie wskazał to Sąd I instancji z informacji tych wynika, że co najmniej w dniach 18 lipca 2021r. oraz 14 i 15 sierpnia 2021r. miały miejsce zdarzenia naruszające porządek publiczny. Pierwsze z nich polegało na uderzeniu mężczyzny przez kobietę butelką piwa w głowę. Na podstawie zapisu monitoringu klubu można stwierdzić, że sprawca oraz pokrzywdzony byli gośćmi klubu. Do zdarzenia doszło przy p., gdzie nietrzeźwy pokrzywdzony wszczynał awantury z osobami wychodzącymi z lokalu w wyniku czego doszło do szarpaniny kilku osób i uderzenia butelką. 14 sierpnia 2021r. miał miejsce incydent polegający na naruszeniu miru domowego i kierowaniu gróźb karalnych. Na posesję zgłaszającej pokonując ogrodzenie weszło z terenu klubu trzech nietrzeźwych mężczyzn, którzy grozili właścicielce i nie chcieli opuścić terenu. Po poinformowaniu przez pokrzywdzoną, że dzwoni na Policję mężczyźni tą samą drogą wrócili na teren klubu. Ostatnie zdarzenie dotyczyło leżącego w parku nietrzeźwego mężczyzny, który po obudzeniu udał się do domu. Ponadto w pismach tych wskazano na wielokrotne interwencje związane z naruszaniem ciszy nocnej bez wskazania miejsca ich dokonania. Skoro zatem Policja prowadzi (lub prowadziła) odrębne dochodzenia w sprawie incydentów z 18 lipca i 14 sierpnia 2021r., to dla spełnienia przesłanek z art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, należało zwrócić się do organów Policji o bliższe wyjaśnienia, w tych sprawach. Dodatkowo słusznie wskazał WSA, iż z opisu zdarzenia z 15 sierpnia 2021r. nie wynika związek z działalnością prowadzoną przez skarżącego. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu całkowicie nieuzasadniony jest wskazany w pkt I. ppkt a) petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2012r., roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych(Dz.U.2022.2492 t.j., dalej też:"p.u.s.a.") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu należy zauważyć, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Aby skutecznie wytknąć zarzut naruszenia art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych należałoby wykazać, że Sąd Administracyjny w ogóle nie dokonał kontroli działalności administracji publicznej, względnie skontrolował działalność podmiotu niebędącego podmiotem administracji publicznej. Żaden z przywołanych układów w niniejszej sprawie nie wystąpił. Nie można zgodzić się z zarzutem, że Sąd I instancji zastosował pozaprawne kryterium kontroli zaskarżonej decyzji, naruszając w ten sposób art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. WSA jednoznacznie stwierdził, a Naczelny Sąd Administracyjny tę ocenę podziela, że zebrany materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne uznanie, że organy administracji w toku prowadzonego postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwoleń ustaliły w sposób niewątpliwy związek przyczynowy pomiędzy miejscem naruszeń a miejscem sprzedaży napojów alkoholowych przez punkt sprzedaży skarżącego jak również tożsamość miejsca naruszenia porządku z miejscem sprzedaży lub jego najbliższą okolicą. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji zasadnie uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75, 77 i 80 k.p.a. W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015r., poz.1800 ze zm.). Zasądzona kwota stanowi zwrot kosztów wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną (por. uchwałę NSA z 19 listopada 2012r., II FPS 4/12) przez profesjonalnego pełnomocnika skarżącego, który występował w postępowaniu przed Sądem I instancji.