II GSK 1694/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 230/21 w sprawie ze skargi W.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 22 stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 5 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 230/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę W.J. (dalej powoływany także jako skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie (dalej powoływany także jako organ odwoławczy, SKO) z 22 stycznia 2021 r. w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny. W dniu 26 sierpnia 2020 r. do Starostwa Powiatowego w M. wpłynął wniosek z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. o zatrzymanie prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu W.J., na podstawie art. 5 ust. 3b ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2020 r., poz. 808 ze zm., dalej powoływana jako ustawa). Do wniosku załączono odpis ostatecznej decyzji administracyjnej z dnia 3 lipca 2020 r. nr FA.022.2.92.2019 o uznaniu skarżącego za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Decyzją z 1 października 2020 r. Starosta Mrągowski (dalej powoływany także jako organ pierwszej instancji) zatrzymał skarżącemu prawo jazdy kategorii B. W uzasadnieniu decyzji powołano się na wniosek organu w sprawie zatrzymania prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu oraz decyzję z dnia 3 lipca 2020 r. o uznaniu wyżej wymienionego za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. W wyniku rozpoznania odwołania skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie decyzją z 22 stycznia 2021 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. SKO podkreśliło, że decyzja w sprawie zatrzymania prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu ma charakter obligatoryjny, a mianowicie organ administracji publicznej ma obowiązek wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w przypadku stwierdzenia, że zachodzą okoliczności przewidziane w art. 5 ust. 3 ustawy. Z akt rozpatrywanej sprawy wynika, że zostały spełnione wszystkie przesłanki do zatrzymania prawa jazdy skarżącemu, określone w art. 5 ust. 5 powołanej ustawy, bowiem w aktach znajduje się wniosek właściwego organu o zatrzymanie prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu, do którego dołączono także odpis ostatecznej decyzji o uznaniu skarżącego za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Wskazano, że argumenty podnoszone przez odwołującego się nie mogły odnieść skutku w ramach postępowania o zatrzymanie prawa jazdy, gdyż powołane wyżej przepisy nie przewidują możliwości uwzględnienia sytuacji zawodowej i materialnej dłużnika alimentacyjnego. Wskazanym na wstępie wyrokiem, WSA w Olsztynie oddalił skargę skarżącego, uznając że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zdaniem sądu pierwszej instancji, organy nie dopuściły się naruszenia wskazanych w skardze reguł proceduralnych (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.), bowiem sprawa ze swej istoty wymagała jedynie dokonania ustaleń ograniczonych przesłankami zatrzymania prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu. Z przepisów ustawy wynika, że starosta wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu wówczas, gdy spełnione zostaną tylko dwie przesłanki. Pierwszą z nich jest wydanie wobec zobowiązanego do alimentacji ostatecznej decyzji o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, drugą zaś, wystąpienie przez właściwy organ z wnioskiem do starosty (prezydenta miasta) o zatrzymanie prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu. Wykładnia językowa wskazanych przepisów nie pozostawia wątpliwości co do tego, że decyzja wydana na podstawie art. 5 ust. 5 ustawy jest decyzją o charakterze związanym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2773/17 oraz z dnia 21 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 83/17). Tym samym oznacza to, że jeśli dłużnik alimentacyjny posiada prawo jazdy i został uznany za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, właściwy organ administracji zobowiązany jest do złożenia wniosku o zatrzymanie prawa jazdy takiemu dłużnikowi do innego właściwego organu. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że na ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji wydanej w zgodzie z art. 5 ust. 5 ustawy nie mogły mieć wpływu argumenty podniesione przez skarżącego, a dotyczące tego, że skutkiem zatrzymania mu prawa jazdy będzie wyeliminowanie go z rynku pracy, czy też ograniczenie możliwości zarobkowania i pozbawienie jakichkolwiek środków do życia, co w rezultacie nie zapewni skuteczności wyegzekwowania od niego świadczeń alimentacyjnych. Podkreślić należy, że organ administracji orzekający o zatrzymaniu prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu nie może weryfikować jego sytuacji materialnej i osobistej. Tego rodzaju okoliczności ustalane są w odrębnym postępowaniu dotyczącym uznania za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, które jest postępowaniem odrębnym i poprzedza zatrzymanie prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2016 r., sygn. akt I OSK 287/15). Decyzja zaś w tym zakresie została już wydana przez uprawniony organ i skutecznie doręczona skarżącemu. Te okoliczności nie podlegały więc ponownej weryfikacji w niniejszym postępowaniu dotyczącym zatrzymania prawa jazdy, które było przedmiotem kontroli sądowej w tej sprawie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej powoływana jako p.p.s.a.) zarzucono: I. naruszenie prawa materialnego tj. 1. art. 4 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 3 ustawy, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy nie zaistniały przesłanki do uznania skarżącego za dłużnika alimentacyjnego; 2. art. 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy odwołującemu została wydana w sposób prawidłowy ze spełnieniem wszelkich przesłanek, podczas gdy organ wydający pierwotną decyzję nie przeprowadził w pełni postępowania dowodowego, nie ustalając m.in. przyczyn nie spełniania obowiązku alimentacyjnego przez odwołującego. II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 7, art., 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego i pominięcie dokumentów złożonych przez odwołującego, w konsekwencji nie uwzględnienie przez SKO i organ wydający pierwotną decyzję, przeszkód po stronie odwołującego w terminowym spełnianiu obowiązku alimentacyjnego w pełnej wysokości i nie uwzględnienie ponadto częściowego regulowania należności przez odwołującego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe, skarżący na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Olsztynie, ewentualnie o zmienię zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie zgodnie z wnioskiem skarżącego. SKO nie złożyło odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a.; żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zaznaczenia wymaga, że zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny postawionych zarzutów przypomnieć należy, że skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym od wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych, a nie od rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Podnoszone w niej zarzuty powinny więc być nakierowane na błędy i uchybienia sądu administracyjnego, a nie organu administracji. Winno to znaleźć wyraz w formule stawianych zarzutów, ale przede wszystkim we wskazywanych podstawach kasacyjnych, które na mocy art. 176 § 1 pkt 2 i art. 183 § 1 p.p.s.a. wyznaczają granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. Adekwatnymi podstawy kasacyjne w takim przypadku są przepisy p.p.s.a., bowiem to one regulują postępowanie sądowoadministracyjne; przepisy ustaw regulujących inne postępowania, w tym ogólne administracyjne, stanowić mogą jedynie podstawy uzupełniające, w przypadku odpowiedniego ich powiązania z naruszeniami przepisów p.p.s.a., których dopuścił się sąd administracyjny. Tego wymogu rozpoznawana skarga kasacyjna nie realizuje, albowiem jej autor w zasadniczym zakresie zarzuca naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, których to przepisów sąd administracyjny nie stosuje. Niezależnie jednak od wymienionych konstrukcyjnych wadliwości skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny mając na względzie wskazania zawarte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. (I OPS10/09) rozpoznał sprawę co do jej istoty, a więc odniósł się do postawionych w obu punktach skargi kasacyjnej zarzutów – naruszenia przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Stwierdzić jednakże należy, że ocena obu zarzutów z tej perspektywy nie daje podstaw do podważenia trafności zaskarżonego wyroku sądu pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 5 ust. 5 w związku z ust. 3b ustawy w sytuacji ostatecznego zakończenia postępowania, dotyczącego uznania skarżącego za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych (ostateczna decyzja z 3 lipca 2020 r. nr FA.022.2.92.2019). Nie ulega wątpliwości, że jeżeli decyzja o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych stanie się ostateczna, starosta wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy (art. 5 ust. 3b w zw. z art. 5 ust. 5 ustawy). Jak już wyjaśniał sąd pierwszej instancji, treść powołanych wyżej przepisów wskazuje jednoznacznie, że decyzja wydana na podstawie art. 5 ust. 5 ustawy jest decyzją związaną. Oznacza to, że organ wydając akt na podstawie ww. normy nie ma tzw. "luzu decyzyjnego" i w sytuacji wystąpienia wskazanych w niej przesłanek obowiązany jest wydać decyzję odpowiadającą treści zawartej w tej regulacji. Organy nie mogą zatem kierować się interesem społecznym czy też interesem skarżącego przy wydawaniu tego typu decyzji, ustawodawca w tym zakresie nie pozostawił orzekającym w sprawie organom żadnej przestrzeni na własne oceny. Organ orzekający o zatrzymaniu prawa jazdy nie mógł więc ponownie weryfikować sytuacji materialnej i osobistej dłużnika, czy też przesłanek warunkujących uznanie skarżącego za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych skoro tego rodzaju okoliczności były uprzednio ustalone w odrębnym postępowaniu, dotyczącym uznania go za dłużnika alimentacyjnego. Starosta był związany ostateczną decyzją o uznaniu dłużnika za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych oraz wnioskiem o zatrzymanie prawa jazdy. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należało, że przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty, dotyczące zarówno przepisów prawa materialnego (pkt I.1. i I.2 petitum skargi kasacyjnej) jak i przepisów prawa procesowego (pkt II petitum skargi kasacyjnej) zostały skierowane do decyzji uznającej skarżącego za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, a nie do decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Wskazane w skardze kasacyjnej przepisy art. 4 ust. 1 i art. 5 ust. 3 ustawy nie miały w sprawie zastosowania, a zatem nie mogły zostać naruszone, zarówno przez organy rozpoznające sprawę zatrzymania skarżącemu prawa jazdy jak i sąd pierwszej instancji kontrolujący legalność wydanych w sprawie decyzji. Wszelkie podnoszone przez skarżącego kasacyjnie okoliczności, co słusznie wskazał sąd pierwszej instancji, nie mogą mieć znaczenia w niniejszej sprawie, bowiem w postępowaniu w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy nie ocenia się sytuacji majątkowej, osobistej czy też zasadności i słuszności uznania skarżącego za dłużnika alimentacyjnego. Zasadność wydania decyzji o uznaniu skarżącego za dłużnika alimentacyjnego nie była przedmiotem oceny sądu pierwszej instancji, bowiem powyższe wykraczało poza granice sprawy administracyjnej, jakim było zatrzymanie skarżącemu prawa jazdy. W tym postępowaniu, ocenia się jedynie, czy względem skarżącego została wydana ostateczna decyzja na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy oraz czy wpłynął wniosek o zatrzymanie prawa jazdy od uprawnionego organu. Obie okoliczności w niniejszej sprawie są bezsporne, a zatem zaskarżony wyrok, wskazujący że wydane w sprawie decyzje organów obu instancji nie naruszały prawa, jest prawidłowy. Z uwagi na powyższe nie mogły odnieść oczekiwanego przez skarżącego kasacyjnie skutku zarzuty naruszenia przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 5 ustawy. Przedłożone przez skarżącego na etapie postępowania administracyjnego dokumenty odnoszące się do terminowości wykonywania przez skarżącego obowiązku alimentacyjnego i wysokości spłacanych alimentów nie mogły mieć żadnego wpływu na trafność wydanych w sprawie decyzji, dlatego też podniesione zarzuty należało uznać za nieskuteczne. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.