II GSK 1693/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 października 2023 r. sygn. akt III SA/Gl 364/23 w sprawie ze skargi B. B. na postanowienie Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym w związku z niewykonaniem obowiązku szczepień ochronnych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd w Gliwicach, wyrokiem z dnia 25 października 2023 r., sygn. akt III SA/Gl 364/23, oddalił skargę B. B. (dalej: "Skarżąca", "Strona") na postanowienie Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia 6 marca 2023 r. w przedmiocie zarzutów w sprawie w postępowaniu egzekucyjnym w związku z niewykonaniem obowiązku szczepień ochronnych. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy. W dniu 27 maja 2019 r. zostało wystosowane do zobowiązanej wezwanie do szczepienia dziecka. Mimo skutecznego doręczenia pisma strona nie wykonała obowiązku. W dniu 24 lipca 2019 r. wystosowano upomnienie (poz. 8), jednak strona nadal nie wykonała zaległych szczepień u dziecka. Wobec dalszej bierności sprawę wraz z tytułem wykonawczym przekazano do Wojewody Śląskiego z prośbą o wszczęcie postępowania egzekucyjnego i nałożenie grzywny. W toku postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Wojewodę Śląskiego organ egzekucyjny wydał 15 czerwca 2022r. postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia oraz wezwał zobowiązaną do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Następnie skarżąca pismem z 14 lipca 2022 r. złożyła zarzuty w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego do Wojewody Śląskiego. Podniosła w nich, że zaskarżony tytuł wykonawczy narusza: - art. 33 § 2 pkt 2 u.p.e.a. poprzez określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z przepisu prawa poprzez pominięcie art. 17 ust. 2 i 4 ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu chorób zakaźnych u ludzi poprzez pominięcie przez wierzyciela obowiązku stawienia się na badania kwalifikacyjne w celu wykluczenia przeciwskazań do szczepienia, - art. 33 § 2 pkt 6 lit. c u.p.e.a. poprzez brak wymagalności obowiązku z uwagi na nieułożenie dla małoletniej indywidualnego kalendarza szczepień, - art. 33 § 10 pkt w zw. z art. 27 § 1 pkt 6 u.p.e.a. poprzez brak wskazania podstawy prawnej prowadzonej egzekucji. Wierzyciel – Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Katowicach w postanowieniu z 21 grudnia 2022 r. oddalił zarzuty zobowiązanej jako nieuzasadnione. W wyniku kontroli tego postanowienia, Śląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny zaskarżonym postanowieniem z 6 marca 2023r. utrzymał w mocy orzeczenie pierwszoinstancyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.) zaskarżonym wyrokiem z 25 października 2023 r., sygn. akt III SA/Gl 364/23 oddalił skargę. Zdaniem Sądu I instancji, organy obu instancji w uzasadnieniach swych orzeczeń jasno i wyczerpująco informowały stronę, że procedura szczepienia obejmuje badanie lekarskie i wykonanie szczepienia, o ile badanie nie wykaże zasadności jego odroczenia. Zatem obowiązek wykonania szczepienia niejako z automatu obejmuje także wykonanie badania lekarskiego w celu wykluczenia przeciwwskazań do niego. Organ nie miała zatem żadnego obowiązku odrębnego nakładania "obowiązku stawienia się na badania kwalifikacyjne w celu wykluczenia przeciwwskazań do szczepienia", co podnosiła strona. Nakazanie poddania dziecka szczepieniu – wbrew zarzutowi – obejmowało także procedurę badania lekarskiego celem ustalenia, czy nie zachodzą przeciwwskazania do szczepienia, o czym skarżąca była wyraźnie i wprost poinformowana przez organy obu instancji. Ponadto podkreślono, że dopóki zobowiązana nie stawi się z małoletnią na szczepienie, dopóty nie będzie możliwe ustalenie takiego indywidualnego kalendarza szczepień. Zatem zarzut dotyczący braku takiego indywidualnego schematu uznać należało za nieuzasadniony, bo to strona swym zaniechaniem spowodowała, że dotąd taki indywidualny kalendarz nie powstał. W ocenie WSA, zarzut rozpoznania sprawy w oparciu o przepisy nieobowiązujące w chwili wszczęcia postępowania egzekucyjnego, skarżąca jedynie koncentruje się na powołaniu innego publikatora niż organ. Nie wskazuje natomiast konkretnie, jakie normy i w jakim brzmieniu zostały zastosowane, a jakie winny być zastosowane jako postawa rozstrzygnięcia i jaki wpływ miało to na wynik sprawy. Zasadnie zaś podniósł organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, że podstawą prawną działania organu jest przepis prawa, a nie publikator. Skarżąca zaskarżyła wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie art 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi przez Sąd I instancji, w sytuacji gdy rozstrzygnięcia organów obu instancji obarczone są rażącymi naruszeniami, tj.: a) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 13 ustawy z dnia z dnia 11 września 2019 r. (Dz.U. z 2019 r. poz. 2070) poprzez rozstrzygnięcie sprawy na podstawie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, które nie obowiązywały na dzień wszczęcia postępowania, czyli na dzień wystąpienia przez wierzyciela z wnioskiem o wszczęcie postępowania egzekucyjnego, b) art. 33 § 2 w zw. z art. 34 § 2 pkt 1 u.p.e.a. poprzez rozpoznanie zarzutów, które zgodnie z ww. przepisem zarzutami nie są, oparcie rozstrzygnięcia na założeniach przyjętych przez organ I i II instancji, brak wezwania skarżącej do poprawnego wskazania zarzutów, c) art. 11, art. 107 § 3 w zw. z art. 138 k.p.a. poprzez brak merytorycznego rozpoznania przez organ II instancji zażalenia skarżącej i brak odniesienia się przez organ do wskazanych w petitum zażalenia zarzutów. W związku z powyższym wniosła o zmianę zaskarżonego orzeczenia poprzez uwzględnienie skargi. Strona wniosła również o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Na wstępie należy wyjaśnić, że skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. z uwagi na to, że skarżąca kasacyjnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy, a organ nie wniósł o jej przeprowadzenie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Granice skargi są więc wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 26 września 2000 r., sygn. akt IV CKN 1518/2000, OSNC 2001/3, poz. 39 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36, wyrok NSA z 12.09.2019 r., II GSK 634/19, LEX nr 2739689). Skarga kasacyjna została oparta na podstawie kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to jest na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na naruszeniu przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wprawdzie autor skargi kasacyjnej nie wskazał wyraźnie tej podstawy prawnej, ale z treści zarzutów wynika, że skarży naruszenia przez Sąd I instancji przepisów proceduralnych, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na treść orzeczenia. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał najdalej idący zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. zarzut naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 13 ustawy z 11 września 2019 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2019 r. poz. 2070, dalej zwanej u.p.e.a.) poprzez rozstrzygnięcie sprawy na podstawie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, które nie obowiązywały na dzień wszczęcia postępowania, czyli na dzień wystąpienia przez wierzyciela z wnioskiem o wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Na tym zarzucie koncentruje się również uzasadnienie skargi kasacyjnej. W pierwszym rzędzie należy wskazać, że przepisy ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a zwłaszcza jak w niniejszej sprawie odnoszące się do zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, uległy modyfikacji na podstawie ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 2070 z późn. zm., dalej "ustawa zmieniająca"). Przede wszystkim zmieniły się rodzaje zarzutów, które można w takim postępowaniu postawić, jak i procedura ich rozpatrywania. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy zmieniającej do postępowań egzekucyjnych wszczętych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. W niniejszej sprawie postępowanie egzekucyjne wobec skarżącej zostało wszczęte na skutek tytułu egzekucyjnego z 12 listopada 2019r. Zgodnie wówczas obowiązującym art. 26 §1 u.p.e.a. organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. W doktrynie oraz judykaturze odróżnia się przy tym wszczęcie postępowania egzekucyjnego od egzekucji (C. Kulesza [w:] Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, wyd. II, red. D. R. Kijowski, Warszawa 2015, art. 26, pkt 4.1 i n.). Postępowanie egzekucyjne wszczynane jest wcześniej niż sama egzekucja. Wszczęcie postępowania egzekucyjnego następuje w dniu doręczenia organowi egzekucyjnemu przez wierzyciela wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego wraz z tytułem wykonawczym, a jeśli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym - w dniu wystawienia przezeń tytułu wykonawczego (art. 61 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a.). Natomiast wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą zaistnienia jednego z wymienionych w art. 26 § 5 u.p.e.a. zdarzeń, tj. doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego albo doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego, jeżeli to doręczenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Oba warunki wszczęcia egzekucji administracyjnej wymienione są na zasadzie alternatywy rozłącznej, zatem wystarczające jest spełnienie jednego z nich, by uznać, że doszło do owego wszczęcia (wyrok SN z 3.03.2011 r., II UK 307/10, LEX nr 785627.). Należy więc przyjąć, że postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte w niniejszej sprawie w stanie prawnym obowiązującym przed zmianą dokonaną ustawą z dnia 11 września 2019 r., gdyż tytuł egzekucyjny został wystawiony w dniu 12 listopada 2019r., a zmiany wprowadzone wskazaną ustawą zaczęły obowiązywać od dnia 30 lipca 2020r. Przytoczone w zarzutach zarówno jednostki redakcyjne przepisów jak i ich treść sformułowane przez skarżącą, nie bazują na brzmieniu ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji obowiązującej w momencie wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Odnoszą się natomiast do tych przepisów które obowiązywały w momencie wszczęcia samej egzekucji. Tym niemniej można je było odpowiednio odnieść do zarzutów określonych w art. 33 §1 u.p.e.a. obowiązujących do 30 lipca 2020r. Stąd podniesiony w nich przez skarżąca zarzut naruszenia art. 33 §2 pkt 2 i 6 u.p.e.a. znajduje swoje identyczne odpowiedniki w treści zarzutów uregulowanych w art. 33 §1 pkt 2, 3 u.p.e.a. obowiązujących do 30 lipca 2020r. Z kolei podstawa zarzutu oparta na art. 33 §10 pkt - w ogóle nie istnieje, gdyż nie ma takiej jednostki redakcyjnej. Należy ją zakwalifikować jako podstawę oparta na przepisie art. 33 §1 pkt 10 w brzmieniu obowiązującym do 30 lipca 2020r. Autorka zarzutów połączyła naruszenie tego przepisu z art. 27 §1 pkt 6 u.p.e.a., który nie uległ zmianie po 30 lipca 2020 r. i który, co należy podkreślić, faktycznie nie został przez organ naruszony, gdyż w tytule egzekucyjnym znajduje się prawidłowo wskazana podstawa prawna obowiązku o charakterze niepieniężnym. Podstawy zarzutów wniesionych przez skarżąca zostały więc z jednej strony oparte na przepisach obowiązujących w dacie prowadzenia egzekucji, a z drugiej, na przepisach obowiązujących w dacie wszczęcie postepowania egzekucyjnego. Zarzuty te z kolei niewątpliwie były rozpatrywane przez organ na podstawie przepisów obowiązujących po zmianie, która weszła w życie 30 lipca 2020r. Sąd I instancji nietrafnie również odniósł się do tej nieprawidłowości, nie dostrzegając przepisów przejściowych w ustawie z 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 2070 z późn. zm.), a przede wszystkim jej art. 13 ust. 1. W tym miejscu należy jednak podkreślić, że zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" zawarty w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może być tylko naruszenie przez sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem między uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie wyrokiem podlegającym zaskarżeniu musi istnieć związek przyczynowy wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego. Ponadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub rangi, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanej w sprawie decyzji (wyroki NSA: z 21.01.2015 r., II GSK 2162/13, LEX nr 1640513; z 13.01.2015 r., II GSK 2084/13, LEX nr 1634783; z 27.11.2014 r., I FSK 1752/13, LEX nr 1658418; z 10.10.2014 r., II OSK 793/13, LEX nr 1588222; z 20.08.2014 r., I OSK 2575/13, LEX nr 1583297; z 27.05.2021 r., II GSK 1040/18, LEX nr 3181674; z 11.01.2024 r., I GSK 1115/23, LEX nr 3684161). Zasadniczo rozpatrzenie sprawy przez organy administracyjne, jak i Sąd I instancji, w niniejszej sprawie było prawidłowe. Organy rozpatrzyły merytorycznie zarzuty skarżącej, które mieszczą się bezpośrednio w treści zarzutów sformułowanych w art. 33 §1 u.p.e.a. obowiązującym do 30 lipca 2020r. Stąd rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 33 u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym po 30 lipca 2020 roku nawet hipotetycznie nie mogło spowodować merytorycznej zmiany rozstrzygnięcia, a co najwyżej formalną zmianę w sformułowaniu jego komparycji. Stąd Naczelny Sąd Administracyjny zarzut określony w pkt 1a petitum skargi uznał za niezasadny. Nie są również usprawiedliwiane zarzuty określone w pkt 1 b i c petitum skargi kasacyjnej, a więc zarzut naruszenia art. 33 § 2 w zw. z art. 34 § 2 pkt 1 u.p.e.a. poprzez rozpoznanie zarzutów, które zgodnie z ww. przepisem zarzutami nie są, oparcie rozstrzygnięcia na założeniach przyjętych przez organ I i II instancji i brak wezwania skarżącej do poprawnego wskazania zarzutów. Wskazana podstawa kasacyjna odnosi się do nieprawidłowego sformułowania zarzutów przez samą skarżącą, na podstawie przepisów obowiązujących od 30 lipca 2020r. Jak już jednak zostało wyżej wskazane zarzuty skarżącej można było merytorycznie przyporządkować do tych sklasyfikowanych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym sprzed nowelizacji, która weszła w życie 30 lipca 2020r., a jeden z nich wprost został na tej podstawie sformułowany. Stąd wskazane uchybienie w postaci braku wezwania skarżącej do poprawienia zarzutów, nie miało wpływu na wynik sprawy a co za tym idzie, nie nastąpiło również naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego wskazanych w pkt 1 c petitum skargi, a więc art. 11, 107 § 3 w zw. z art. 138 k.p.a. Natomiast organ administracyjny poprawnie i merytorycznie rozstrzygnął podniesione przez skarżąca zarzuty. Za nieuzasadniony należy również uznać zarzut naruszenia art. 11, art. 107 § 3 w zw. z art. 138 k.p.a. poprzez brak merytorycznego rozpoznania przez organ II instancji zażalenia skarżącej i brak odniesienia się przez organ do wskazanych w petitum zażalenia zarzutów. Zgodnie z art. 11 k.p.a. organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Z kolei art. 107 §3 k.p.a. stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok nie narusza powołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Przypomnieć należy, iż o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie decyduje każde uchybienie, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istotny wpływ na wynik sprawy to taki, w którym istnieje związek przyczynowy pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym wyrokiem wojewódzkiego sądu administracyjnego, który uzasadnia istnienie choćby hipotetycznej możliwości odmiennego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09). Obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest zatem wskazanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, również w odniesieniu do uprawdopodobnienia istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy (art. 176 p.p.s.a.). Skarżący zobowiązany jest do wykazania, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego byłby inny (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 315/11). W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej takiego wpływu naruszenia powołanych przepisów postępowania na wynik sprawy nie wykazał. Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że organy orzekające nie dopuściły się naruszeń przepisów postępowania, które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy. Przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stan faktyczny wskazuje, że w postępowaniu administracyjnym zgromadzono materiał dowodowy w zakresie wystarczającym dla oceny trafności podniesionych przez skarżącą zarzutów. Co więcej należy stwierdzić, że organy w swoich postanowieniach precyzyjnie i merytorycznie ustosunkowały się do podniesionych przez skarżącą zarzutów w zażaleniu na postanowienie organu I instancji. W konsekwencji z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.