II GSK 1686/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska (spr.) Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik Protokolant Dorota Gaj-Mizerska po rozpoznaniu w dniu 16 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 2653/12 w sprawie ze skargi U. G. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz U. G. kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 maja 2013 r. w sprawie ze skargi U. G. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2012 r. w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010, w punkcie 1) uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego ARiMR w R. z dnia [...] kwietnia 2012 r., w punkcie 2) orzekł o kosztach postępowania. I. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z 29 kwietnia 2010 r. U. G. (dalej: skarżąca) zwróciła się o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010, w którym zadeklarowała do płatności dziewiętnaście działek rolnych o łącznej powierzchni 167,86 ha. Decyzją z [...] grudnia 2010 r. Kierownik Biura ARiMR przyznał skarżącej wnioskowaną płatność na rok 2010 w łącznej wysokości 166.906,08 zł, w tym z tytułu jednolitej płatności obszarowej kwotę 94.352,43 zł, z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych kwotę 58.361,71 zł oraz z tytułu płatności do owiec kwotę 14.191,94 zł. Płatności powyższe zostały przyznane do powierzchni zadeklarowanej we wniosku - 167,86 ha. W dniu 3 kwietnia 2012 r. Dyrektor P. OR ARiMR wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika BP ARiMR oraz poinformował skarżącą o przysługującym jej prawie wypowiedzenia się w zakresie zebranego materiału dowodowego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Dyrektor P. OR ARiMR orzekł o stwierdzeniu nieważności decyzji o przyznaniu wnioskowanych płatności wydanej przez Kierownika BP ARiMR w dniu [...] grudnia 2010 r. Decyzją z [...] września 2012 r. Prezes ARiMR – w wyniku rozpoznania odwołania - utrzymał w mocy decyzję Dyrektora P. OR ARiMR z [...] kwietnia 2012 r. Organ II instancji stwierdził, że decyzja Kierownika Biura ARiMR z [...] grudnia 2010 r. rażąco naruszała przepisy prawa procesowego, tj. art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.), zwanej dalej ustawą o płatnościach bezpośrednich, w związku z art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., ponieważ kierownik Biura ARiMR przyznał przedmiotowe płatności na rok 2010 nie ustalając powierzchni kwalifikowanej do ich przyznania na zadeklarowanych działkach ewidencyjnych nr [...] zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowalnego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych, stosownie do treści art. 28 ust. 1 lit. c/ rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009. Organ odwoławczy wskazał, że skarżąca zadeklarowała i otrzymała płatności do powierzchni działki nr [...] w wysokości 0,10 ha, podczas gdy powierzchnia wyznaczonego w jej ramach maksymalnego kwalifikowalnego obszaru do płatności (PEG) wynosi 0,00 ha; działki nr [...] w wysokości 0,65 ha, gdy (PEG) wynosi 0,40 ha oraz działki nr [...] w wysokości 1,20 ha, gdy (PEG) dla tej działki wynosi 0,72 ha. Urszula Grabowska złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa ARiMR z 17 września 2012 r., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując twierdzenia i wnioski zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 maja 2013 r. uznał skargę za uzasadnioną. Sąd pierwszej instancji wskazał, że kontrolowane rozstrzygnięcia organów zapadły w ramach jednego z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, tj. w trybie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. WSA w Warszawie po obszernej analizie pojęcia "rażącego naruszenia prawa" wskazał, iż prawidłowe jest stanowisko skarżącej, że wskazane przez organy wady decyzji Kierownika Biura ARiMR z dnia [...] grudnia 2010 r., będące wynikiem naruszenia przepisów postępowania, nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia organu administracyjnego o przyznaniu płatności. W ocenie Sądu decyzja organu ARiMR o przyznaniu producentowi rolnemu płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego wydana została w oparciu o właściwą - mającą w sprawie zastosowanie podstawę prawną art. 7 ust. 1, 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich, po ustaleniu powierzchni kwalifikowanej do płatności. WSA w Warszawie wskazał, że w rozpatrywanej sprawie do ustalenia płatności przyjęto nieprawidłową, błędną powierzchnię 3 działek ewidencyjnych, zamiast wynikającą z PEG powierzchnię, co w ocenie Dyrektor Oddziału ARiMR stanowiło rażące naruszenie art. 7 ust. 1a ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach i rażące naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia prawidłowego postępowania wyjaśniającego. Sąd odnosząc się do powyższego zaznaczył, iż dla stwierdzenia, czy decyzja o przyznaniu płatności została wydana z naruszeniem prawa konieczne było przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie określenia maksymalnej kwalifikowanej powierzchni dla każdej z działek objętych wnioskiem o przyznanie płatności i dopiero po dokonaniu porównania powierzchni działek wskazanych we wniosku z powierzchniami działek w systemie identyfikacji działek rolnych można było ustalić, czy powierzchnie te są niezgodne i następnie ustalić, czy płatność przyznano do działki większej niż powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza PEG wyznaczona dla danej działki i w związku z tym w ocenie Sądu pierwszej instancji, jeżeli w sprawie doszło do naruszenia przepisów procedury w zakresie prawidłowego ustalenia wielkości działek, do których mogą być przyznane płatności bezpośrednie, to naruszenie prawa nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, iż brak jest podstaw do stwierdzenia, że Kierownik Biura ARiMR oceniając wniosek złożony na przesłanym uprzednio rolnikowi formularzu wraz z załącznikami graficznymi, nie wziął pod uwagę powierzchni kwalifikowanej do płatności na poszczególnych działkach ewidencyjnych zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowanego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych, stosownie do treści art. 28 ust.1 lit. c/ rozporządzenia Komisji (WE) 1122/2009. Sąd wskazał również, że fakt wystąpienia ewentualnych niezgodności między powierzchnią, do której przyznano płatności a powierzchnią referencyjną wymagają przeprowadzenia postępowania dowodowego, wobec czego nie stanowią rażącego naruszenia prawa w świetle wykładni przepisu art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. WSA w Warszawie podkreślił jednocześnie, że w toku postępowania w sprawie przyznania skarżącej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2010 r. mogło dojść do naruszenia przepisów postępowania poprzez nieprawidłową ocenę materiału dowodowego, które mogło mieć wpływ na nieprawidłowe ustalenie powierzchni będącej podstawą przyznania płatności, nie było to jednak naruszenie przepisów, które można by zakwalifikować jako rażące. W ocenie Sądu pierwszej instancji nie można przyjąć, iż treść decyzji jaką podjął Kierownik Biura ARiMR o przyznaniu skarżącemu płatności bezpośrednich stoi w oczywistej, jaskrawej sprzeczności z treścią zastosowanych w sprawie przepisów prawa bądź rozstrzygnięcie organu o przyznaniu rolnikowi płatności zawiera wadę tkwiącą w samej decyzji, a tylko w takiej sytuacji zaistniałyby przesłanki do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. II. Skargę kasacyjną złożył Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, zaskarżając powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, art. 7 i 77 k.p.a., art. 17 rozporządzenia Rady nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. oraz art. 24 ust. 1 lit. c/ rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik postępowania poprzez błędne przyjęcie przez sąd, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, mimo że przyznano płatności do powierzchni większej niż powierzchnia kwalifikowana. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator wskazał, że wyrok WSA w sposób rażący uchybił wskazanym przepisom, gdyż Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że naruszenie prawa przez Kierownika BP ARiMR nie było rażącym naruszeniem prawa. Kastor podkreślił, iż Kierownik przyznał płatności na rok 2010, nie ustalając powierzchni kwalifikowanej do ich przyznania na zadeklarowanych działkach ewidencyjnych nr [...] zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowanego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych – co w ocenie kasatora jednoznacznie oznacza, że Kierownik BP ARiMR rażąco naruszył przepisy prawa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną U. G. wniosła o jej oddalenie, w pełni podzielając argumentację zawartą w wyroku z dnia 20 maja 2013 r. III. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Stanowisko organu sprowadza się do tego, iż w jego ocenie Sąd pierwszej instancji wadliwie uznał, iż brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] grudnia 2010 r. przyznającej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego U. G. na 2010 r. W ocenie organu, decyzja powyższa była wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa, bowiem organ przyznał płatności nie ustalając powierzchni kwalifikowanej do płatności na zadeklarowanych działkach ewidencyjnych. Przede wszystkim należy podnieść, że Sąd I instancji wskazał, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, a rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego przepisu. Dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa (rażące) konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, że zarzucane naruszenie miało charakter rażący. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu nadzwyczajnym, jeżeli nie ma cech rażącego naruszenia prawa. W ocenie kasatora, decyzja Kierownika Biura ARiMR została wydana z rażącym naruszeniem art. 3 ust 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i przepisów procesowych art. 7 i 77 k.p.a., gdyż nie przeprowadzono prawidłowego postępowania wyjaśniającego, co do ustalenia płatności przyjęto nieprawidłową, błędną powierzchnię wskazanych działek ewidencyjnych, co skutkowało przyznaniem płatności w wysokości niezgodnej z przepisami, albowiem płatność przysługuje jedynie do powierzchni kwalifikowanej stosownie do art. 24 ust. 1 lit. c/ rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Ma rację Sąd pierwszej instancji przyjmując, iż naruszenie przepisów proceduralnych nie stanowi jednak naruszenia prawa, które należałoby zakwalifikować jako "rażące" i które w konsekwencji stanowiłoby podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazane jako naruszone przez Sąd pierwszej instancji przepisy art. 3 ust 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, mają charakter przepisów procesowych, a zakwestionowane zostały ustalenia faktyczne poczynione przez organ. Wskazane przez kasatora przepisy jako naruszone regulują zasady postępowania oraz sposób prowadzenia kontroli administracyjnej (art. 24 ust. 1 lit. c/ rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004) i sposób identyfikacji działek rolnych (art. 17 rozporządzenia nr 73/2009). Ma rację Sąd pierwszej instancji, że powzięcie wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzonego postępowania administracyjnego, które mogło skutkować zawyżeniem kwoty przyznanej płatności, nie stanowi podstawy do uznania, że postępowanie to zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem prawa. Wskazane przez Prezesa ARiMR przepisy procedury administracyjnej nie mogą stanowić w niniejszej sprawie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny wyraża pogląd, że tryb nadzwyczajny wzruszenia decyzji administracyjnej nie służy do przeprowadzenia w dowolnym czasie korekty przyznanych płatności, w sytuacji gdy organ już po wydaniu decyzji ostatecznej dostrzeże jakiekolwiek nieścisłości w obliczeniach powierzchni kwalifikowanych do płatności i w tym trybie chce skorygować własne ustalenia faktyczne. Należy podkreślić, iż postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej jest nadzwyczajnym trybem postępowania i uzasadnione jest wówczas, gdy z jednej strony naruszenie prawa, do którego doszło, jest niewątpliwe i rażące, a z drugiej strony pozostawienie w obrocie decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadą nie da się pogodzić z zasadą praworządności. Reasumując powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za niezasadne i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na mocy art. 204 pkt 2 p.p.s.a.