II GSK 1665/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia del. WSA Magdalena Maliszewska Protokolant Anna Fyda-Kawula po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 1010/14 w sprawie ze skargi T. w L. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu ze środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od T. w L. na rzecz Ministra Rozwoju i Finansów 3.600 (słownie: trzy tysiące sześćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji lub WSA) wyrokiem z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt. V SA/Wa 1010/14 oddalił skargę T. W. P. O. R. w L. (dalej: Towarzystwo) na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju (dalej: Minister) z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania ze środków unijnych. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu [...] maja 2011 r. Towarzystwo zawarło umowę o dofinansowanie projektu pn. "Profesjonalna kadra" złożonego w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki 2007-2013 (umowa nr [...]). Pismem z dnia [...] maja 2013 r. wezwano Towarzystwo do zwrotu wydatków niekwalifikowalnych w związku z zastosowaniem reguły proporcjonalności. Towarzystwo nie dokonało zwrotu środków. Zarząd Województwa Podkarpackiego decyzją z dnia [...] października 2013 r. znak [...] zobowiązał Towarzystwo do zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, wykorzystanych z naruszeniem procedur, o których stanowi art. 184 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 885 i 938 ze zm., dalej: u.f.p.) w kwocie 130.441,35 zł wraz z odsetkami, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania środków. Na skutek wniesionego odwołania Minister decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej zwrotu kwoty 20 601,41 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych i w tym zakresie umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji, a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy szczegółowo przedstawił wysokość wydatków niekwalifikowalnych w związku z zastosowaniem reguły proporcjonalności z tytułu niezrealizowania rezultatu projektu. Wskazał, że łączna kwota wydatków niekwalifikowalnych w związku z zastosowaniem reguły proporcjonalności z tytułu niezrealizowania jednego z czterech rezultatów projektu wynosi 109.839,94 zł. Organ odwoławczy podkreślił, że w podstawie do wyliczenia niniejszej kwoty nie uwzględniono wydatków poniesionych na realizację doradztwa zawodowego. To uzasadniało określenie niższej kwoty niż ta, którą wskazano przed organem I instancji. Jednocześnie organ odwoławczy podtrzymał opinię organu I instancji, co do słuszności zastosowania reguły proporcjonalności z tytułu niezrealizowania rezultatu twardego projektu. Stanowiło to działanie niezgodne z postanowieniami umowy o dofinansowanie projektu. W ocenie organu stanowiło to naruszenie procedur określonych w art. 184 pkt 1 u.f.p. i tym samym naruszenie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Sąd I instancji oddalając skargę podkreślił, że strony nie łączyła umowa o przeprowadzenie usług szkoleniowych, ale umowa o dofinansowanie realizacji projektu. Towarzystwo zobowiązało się do realizacji projektu na podstawie wniosku o dofinansowanie, w którym były określone zakładane cele projektu. Jednocześnie WSA zaznaczył, że umowa o dofinansowanie została zawarta w wyniku postępowania konkursowego. Jednym z warunków tego postępowania było określenie celów projektu. Strona mogła je wskazać w sposób dowolny. Organ ich nie narzucał. To sam wnioskodawca tak wyznaczył tzw. rezultaty twarde projektu i wpisał kwestionowane zobowiązanie. Instytucja pośrednicząca wymagała tylko, aby rezultaty zostały wskazane m.in. po to, aby ocenić na etapie konkursu, czy sensowne jest wydawanie publicznych pieniędzy na ich realizację. Następnie także po to, aby móc skontrolować, czy umowa o dofinansowanie została poprawnie zrealizowana. Wskazanie przez Towarzystwo rezultatów projektu było jednym z kluczowych instrumentów umożliwiających kontrolę wykonania umowy. WSA szeroko uzasadnił charakter umowy o świadczenie niemożliwe, wskazując na brak podstaw do określenia zobowiązania z umowy, a więc zdania egzaminu zawodowego przez co najmniej 50% uczestników szkolenia, którzy zdecydują się na zdawanie i uznał, że nie jest to świadczenie niemożliwe. W ocenie Sądu I instancji zastrzeżenie w warunkach uczestnictwa kursu, że koszty zostaną opłacone tylko osobom, które osiągnęły wysoki wynik zaliczający na egzaminie wewnętrznym, pozwoliłoby stronie na osiągnięcie rezultatu zakładanego w umowie o dofinansowanie. W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że rezultat projektu jakim było osiągnięcie pozytywnego wyniku egzaminów zawodowych przez co najmniej 50% uczestników szkolenia nie został osiągnięty, zatem Instytucja Pośrednicząca miała obowiązek wszcząć postępowanie o zwrot części dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem procedur, o jakich stanowi art. 184 u.f.p. (art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.). Towarzystwo zaskarżając wyrok w całości domaga się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie wyroku i rozpoznania skargi na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. – dalej: p.p.s.a.), a także zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi Towarzystwo zarzuciło: 1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że w postępowaniu administracyjnym prawidłowo ustalono stan faktyczny, podczas gdy skarżąca wykazała, że niezrealizowanie jednego z założonych rezultatów projektu nastąpiło bez jej winy, gdyż było niemożliwe do zrealizowania z przyczyn obiektywnych 2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 9 oraz art. 184 u.f.p. poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do ich bezprawnego zastosowania; 2) art. 26 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. 2013, poz. 885 ze zm. – dalej: u.z.p.p.r.) w związku z błędnym zastosowaniem wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w Programie Operacyjnym Kapitał Ludzki z dnia [...] grudnia 2009 r., Podrozdział 4.2 pkt 9, wydanych na podstawie wskazanego przepisu, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że wydatki w kwocie 109.839,94 zł, poniesione przez Towarzystwo na potrzeby projektu, są niekwalifikowalne ze względu na naruszenie zasady proporcjonalności przejawiającej się w niezrealizowaniu części jednego z czterech rezultatów twardych projektu; 3) art. 387 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 380 ze zm. – dalej k.c.) poprzez niezastosowanie w sprawie, przejawiające się w uznaniu nieważnych z mocy prawa postanowień umowy o dofinansowanie z dnia [...] maja 2011 r. za możliwe do wykonania i zależne wyłącznie od starań strony skarżącej. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Stosownie do treści art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Skarga kasacyjna Towarzystwa oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności odnosi się do zarzutów podnoszących naruszenie prawa procesowego, a dopiero w dalszej do naruszeń prawa materialnego. Konieczność zachowania takiej kolejności rozpoznania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że prawidłowa ocena naruszeń prawa materialnego może być dokonana dopiero wtedy, gdy zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny, albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym. Skarga kasacyjna Towarzystwa nie ma usprawiedliwionych podstaw, zatem nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku. W ocenie NSA nietrafny jest podniesiony w tej skardze zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zdaniem Towarzystwa, WSA w Warszawie naruszył wskazane w zarzucie przepisy w ten sposób, że wadliwie uznał prawidłowość ustaleń faktycznych jako podstawy wyrokowania, podczas gdy organy dokonały wadliwej oceny rezultatów projektu dofinansowanego ze środków unijnych, bo bezpodstawnie przyjęły, że niezdanie stosownych egzaminów w ilości założonej we wniosku i potwierdzonej w umowie było niezawinione, tym samym nie powinno wpływać na ocenę sposobu realizacji projektu. Zarzut skargi kasacyjnej zbudowany w ten sposób należy uznać za chybiony, a to oznacza, że Sąd I instancji prawidłowo ustalił i ocenił ten fakt istotny dla sprawy. Sąd II instancji podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku, które wskazuje, że niezrealizowanie jednego z założonych rezultatów projektu jest wystarczającą i konieczną przesłanką do zwrotu środków unijnych, bo jest niewykonaniem umowy. W tym zakresie Towarzystwo podnosi, że rezultat projektu nie został osiągnięty, ale też nie był zawiniony bo odnosił się do faktu niemożliwego do zrealizowania, zatem do osiągnięcia z góry zakładanych wyników na egzaminach przez określoną grupę uczestników szkolenia. Z takim poglądem nie można się zgodzić, bo chociaż wynik egzaminu zawsze obarczony jest elementem losowości, to nie oznacza, że jest niemożliwy do spełnienia w rozumieniu prawnym, zatem że w takim przypadku mamy do czynienia z niemożliwością świadczenia w rozumieniu k.c. Poza tym zauważyć należy, co trafnie czyni Sąd I instancji, że w rozpoznawanej sprawie okolicznością istotną nie jest możliwość zdania egzaminów, ale wskazana przez Towarzystwo liczba osób, które miały zdać egzamin. Sąd II instancji podkreśla, że niewykonanie założonych rezultatów nie jest usprawiedliwieniem działań Towarzystwa, skoro samo określiło te parametry, a nie zaszły żadne okoliczności nadzwyczajne, które usprawiedliwiałyby niezrealizowanie tego umownego postanowienia. Nadto należy zauważyć i to, że zarówno organy orzekające o zwrocie środków przeznaczonych na realizację projektu, jak i Sąd I instancji nie są właściwe do oceny postanowień umowy o dofinansowanie z punktu widzenia zasad kontraktowych właściwych dla k.c. Podmioty takie mają stwierdzić fakt istnienia umowy i stosownych postanowień w niej zawartych jako faktów istotnych dla prawa publicznego i w zależności od tych ustaleń mają obowiązek zastosowania właściwych przepisów. W rozpoznawanej sprawie te warunki zostały spełnione, bo faktem istotnym dla orzekania jest to, że Towarzystwo nie zrealizowało jednego z rezultatów projektu, a nie to jakie były przyczyny braku tej realizacji. Jeżeli były one znaczące dla osiągnięcia tego rezultatu, to dla postępowania zwrotowego mogłyby mieć znaczenie, gdyby zostały przewidziane przepisami unijnymi lub krajowymi, ale odnoszącymi się do pomocy finansowanej z budżetu UE, a nie przepisami prawa cywilnego. Z tych względów rozpoznawany zarzut należało uznać za chybiony. Nietrafne są również zarzuty kasacyjne podnoszące naruszenie przepisów materialnych. Właśnie naruszenie postanowień umowy i nieosiągnięcie wskazanego w niej rezultatu musi być uznane za wydatkowanie środków unijnych z naruszeniem procedur, a to oznacza, że organy i Sąd I instancji nie naruszyły art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 w związku z art. 184 u.f.p. Z tego powodu zarzut wskazujący na naruszenie tych przepisów należałoby uznać za niezasadny. Skoro tak, to nie doszło do naruszenia wytycznych w podrozdziale 4.2 pkt 9, a przez to nie naruszono zasady proporcjonalności, skoro organy pomniejszyły przyznane środki w stosunku procentowym do osiągniętych założeń wynikających z umowy. Taką procedurę przewidywały wytyczne w zakresie kwalifikowania wydatków obowiązujące Towarzystwo przyjęte w umowie o dofinansowanie projektu. Z tych wszystkich powodów oraz ze względu na treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak sentencji. Koszty postępowania kasacyjnego ustalono w oparciu o treść art. 204 pkt 1 p.p.s.a.