II GSK 1648/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu w dniu 12 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Wojewódzkiej Stacji Pogotowia Ratunkowego w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 czerwca 2022 r. sygn. akt III SA/Po 148/22 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Dyrektora Wojewódzkiej Stacji Pogotowia Ratunkowego w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia prowadzonego w trybie konkursu ofert w sprawie udzielania świadczeń zdrowotnych postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. odstąpić w całości od zasądzenia od J. S. na rzecz Dyrektora Wojewódzkiej Stacji Pogotowia Ratunkowego w Poznaniu zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z dnia 8 czerwca 2022 r., sygn. akt III SA/Po 148/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uwzględnił skargę J. S. (skarżący) na decyzję Dyrektora Wojewódzkiej Stacji Pogotowia Ratunkowego w P. z dnia [...] grudnia 2021 r. w przedmiocie odrzucenia oferty na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z [...] listopada 2021 r., a także orzekł o kosztach postępowania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Dnia [...] października 2021 roku Dyrektor Wojewódzkiej Stacji Pogotowia Ratunkowego w P. ogłosił wyniki konkursu rozstrzygniętego w dniu [...] października 2021 r. na udzielenie świadczeń zdrowotnych przez ratowników medycznych z uprawnieniami prowadzenia pojazdów uprzywilejowanych. W treści ogłoszenia zawarto informację, że złożono do konkursu 18 ofert na udzielenie świadczeń zdrowotnych, a w tym miedzy innymi oferta nr 16 została odrzucona z powodu braku określonych dokumentów. Pismem z dnia [...] listopada 2021 r. skarżący złożył odwołanie wobec odrzucenia jego oferty oznaczonej numerem 16, przedłożył orzeczenie lekarskie z dnia [...] lipca 2021 r. o zdolności do pracy na stanowisku: ratownik medyczny na okres do lipca 2024 r., wydane przez lekarza medycyny pracy, oraz wniósł o przyjęcie oferty i jej pozytywne rozpatrzenie. Skarżący wskazał, że zgodnie ze specyfikacją warunków opracowanie oferty i zamieszczonymi w niej (w punkcie VI podpunkt 3) w przypadku, gdy oferent nie przedstawił wszystkich wymaganych dokumentów lub gdy oferta zawiera braki formalne, Komisja wzywa oferenta do usunięcia tych braków w wyznaczonym terminie pod rygorem odrzucenia oferty. Komisja nie powiadomiła jednak oferenta przed rozstrzygnięciem konkursu o przedmiotowym braku, a tym bardziej nie został on wezwany do usunięcia braku formalnego oferty w wyznaczonym terminie, a zatem odrzucono ofertę przedwcześnie, nie stosując specyfikacji warunków opracowania oferty. Decyzją z dnia [...] listopada 2021 r. Dyrektor Wojewódzkiej Stacji Pogotowania Ratunkowego w P. nie uwzględnił odwołania i podtrzymał decyzję o odrzuceniu oferty. W uzasadnieniu organ wskazał, że odwołanie nie może być uwzględnione, gdyż zaświadczenie lekarskie będące elementem składanej oferty zostało złożone po terminie, a powinno być dołączone do oferty i złożone nie później niż do dnia 27 października 2021 r. do godz. 10.00. Istotniejsze według organu było jednak to, że oferta została odrzucona również na podstawie pkt VI. ppkt 1, lit. h, i, j specyfikacji warunków opracowania oferty tj. z uwagi na: złożenie oferty przez oferenta, z którym została rozwiązana przez Udzielającego Zamówienia umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w określonym rodzaju lub zakresie w trybie natychmiastowym z przyczyn leżących po stronie Przyjmującego Zamówienie, jeżeli Udzielający Zamówienia posiadał wiedzę o uprzednim rozwiązaniu z oferentem umowy o pracę lub innej umowy o świadczenie pracy bądź udzielanie świadczeń zdrowotnych z przyczyn leżących po jego stronie, z powodu negatywnej oceny dotychczasowej pracy lub świadczenia usług przez oferenta. Wspomniane przyczyny odrzucenia oferty zostały przekazane w czasie rozmowy telefonicznej informującej o wynikach konkursu. Niezależnie od przedłożenia zaświadczenia lekarskiego pozostałe przyczyny odrzucenia oferty pozostawały w mocy. Równocześnie brak było podstaw do zmiany decyzji we wspomnianym wyżej zakresie. Decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Dyrektor Wojewódzkiej Stacji Pogotowia Ratunkowego w P. podtrzymał decyzję o odrzuceniu oferty, podzielając wcześniejsze ustalenia i argumentację uzasadniającą odrzucenie oferty. Zaskarżonym wyrokiem z 8 czerwca 2022 r. Sąd I instancji uwzględnił skargę na powyższe rozstrzygnięcie. Na wstępie WSA zwrócił uwagę, że obowiązkiem komisji konkursowej jest w pierwszej kolejności dokonanie weryfikacji wszystkich złożonych ofert pod kątem spełnienia wymogów wskazanych w art. 149 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (ustawy o świadczeniach), w tym również prawdziwości informacji, czy oferent lub oferta spełniają wymagania warunków określonych w przepisach prawa oraz w szczegółowych warunkach umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach. W świetle wskazanych wyżej przepisów komisja konkursowa uprawniona i zarazem zobowiązana jest do zażądania dostarczenia dokumentów potwierdzających dane i informacje przekazane w toku postępowania przez świadczeniodawcę ubiegającego się o zawarcie umowy. Takie rozwiązanie określone przepisami powszechnie obowiązującymi zostało również przewidziane w Specyfikacji warunków opracowania oferty na udzielenie świadczeń zdrowotnych przez ratownika medycznego - kierownika zespołu/Ratownika Medycznego z uprawnieniami do prowadzenia pojazdów uprzywilejowanych w punkcie VI Kryteria oceny oferty ust. 3, zgodnie z którym, w przypadku, gdy oferent nie przedstawił wszystkich wymaganych dokumentów lub gdy oferta zawiera braki formalne, komisja wzywa oferenta do usunięcia tych braków w wyznaczonym terminie pod rygorem odrzucenia oferty. Zdaniem Sądu I instancji, takiego działania zabrakło po stronie komisji konkursowej po otwarciu zgłoszonych ofert w dniu [...] października 2021 r., a przed rozstrzygnięciem ofert i ogłoszeniem wyników konkursu w dniu 28 października 2021 r. W tym względzie obowiązki komisji konkursowej wynikały zarówno z przepisów powszechnie obowiązujących jak i niepowszechnie obowiązujących przepisów Specyfikacji warunków opracowania oferty na udzielenie świadczeń zdrowotnych przez ratownika medycznego - kierownika zespołu/Ratownika Medycznego z uprawnieniami do prowadzenia pojazdów uprzywilejowanych. W ocenie Sądu nieprawidłowe było również powoływanie się przez Dyrektora Stacji Pogotowia Ratunkowego w P. na dodatkowe warunki odrzucenia oferty złożonej przez J. S., o których rzekomo został on poinformowany w czasie rozmowy telefonicznej. W tym względzie obowiązkiem komisji konkursowej było kompleksowe wyjaśnienie wszystkich wątpliwości, jakie zostały dostrzeżone względem złożonej oferty przed ogłoszeniem wyników konkursu w dniu [...] października 2021 roku. Wady złożonej oferty, których nie można było usunąć zgodnie ze specyfikacją warunków opracowania oferty, powinny wówczas zostać wyraźnie wskazane w samych ogłoszeniu o wynikach rozstrzygnięcia konkursu. Dopiero wówczas mogłyby one stanowić podstawę do merytorycznego uzasadnienia rozstrzygnięcia podjętego przez komisję konkursową oraz stanowić przedmiot odniesienia w decyzjach wydawanych przez Dyrektora Stacji Pogotowia Ratunkowego w P. Sąd podkreślił również, że stosowne rozważania stanowiące odpowiedź na zarzuty podnoszone przez oferenta powinny zostać zawarte w decyzji organu odwoławczego, aby mogły stanowić podstawę kontroli przez sąd administracyjny, zgodnie z przyznaną oferentom ochroną prawną, jaka została przewidziana w punkcie VII pkt 4 lit j Specyfikacji warunków opracowania oferty. Reasumując, zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia reguł postępowania konkursowego, a w szczególności art. 26 ustawy o działalności leczniczej oraz przepisu art. 149 ust. 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a także punktu VI Kryteria oceny oferty ust. 3 Specyfikacji warunków opracowania oferty na udzielenie świadczeń zdrowotnych przez ratownika medycznego - kierownika zespołu/Ratownika Medycznego z uprawnieniami do prowadzenia pojazdów uprzywilejowanych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: 1. prawa materialnego tj. art. 26 o działalności leczniczej oraz punktu VI ust.1 pkt h,i,k Specyfikacji warunków opracowania oferty poprzez ich błędne zastosowanie przejawiające się pominięciem, iż oferta skarżącego w ramach postępowania konkursowego prowadzonego na udzielanie świadczeń zdrowotnych przez ratownika medycznego - kierownika zespołu/ Ratownika Medycznego z uprawnieniami do prowadzenia pojazdów uprzywilejowanych, została odrzucona już na etapie postępowania konkursowego na innych podstawach niż tylko brak określonego dokumentu załączonego do oferty, a co za tym idzie, decyzje Dyrektora Wojewódzkie Stacji Pogotowia Ratunkowego w P. o podtrzymaniu rozstrzygnięcia komisji konkursowej były uzasadnione; 2. przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik postępowania, tj.: art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi przez Sąd pierwszej instancji, pomimo że z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że skarżącemu przedstawiono przesłanki uzasadniające odrzucenie jego oferty na świadczenia zdrowotne przez ratownika medycznego - kierownika zespołu/Ratownika Medycznego z uprawnieniami do prowadzenia pojazdów uprzywilejowanych, a co za tym idzie, decyzje Dyrektora Wojewódzkie Stacji Pogotowia Ratunkowego w P. o podtrzymaniu rozstrzygnięcia komisji konkursowej były uzasadnione. W związku ze wskazanym powyżej zarzutami wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz oddalenie jej w całości, ewentualnie o uchylenie skarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. Skarżący nie skorzystał z uprawnienia do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna została uwzględniona na podstawie przesłanek, które podlegały zastosowaniu z urzędu, niezależnie od zakresu zaskarżenia oraz podniesionych zarzutów. W toku kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku stwierdzono, że kontrolowany Sąd Wojewódzki rozpoznał i rozstrzygnął sprawę, która nie należy do właściwości sądów administracyjnych, co oznacza, że w tym zakresie droga sądowoadministracyjna była niedopuszczalna (zob. art. 58 § 1 pkt 1 oraz art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Stwierdzenie przyczyny nieważności postępowania sądowego pierwszej instancji, będącej jednocześnie podstawą odrzucenia wniesionej skargi, stanowi podstawę nie tylko do wzruszenia zaskarżonego wyroku w całości, niezależnie od granic zaskarżenia i podniesionych zarzutów kasacyjnych (art. 183 § 1 i art. 186 oraz art. 189 p.p.s.a.), lecz także do wydania z urzędu dalej idącego orzeczenia o odrzuceniu pierwotnej skargi jako niedopuszczalnej (art. 189 p.p.s.a.). W aktualnym stanie rozwoju orzecznictwa sądów administracyjnych nie ulega wątpliwości, że przepis art. 189 p.p.s.a. może i powinien być stosowany z urzędu także w zakresie tych podstaw odrzucenia skargi, które nie pokrywają się z przyczynami nieważności postępowania sądowego (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09, ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 40). Sąd pierwszej instancji nie zauważył, że nie podlegają kontroli sądowoadministracyjnej jako sprawy skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.) rozstrzygnięcia wydawane przez kierownika podmiotu leczniczego udzielającego zamówienia na określone świadczenia zdrowotne na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (u.dz.l.) w przedmiocie rozpatrzenia odwołania oferenta dotyczącego wyników konkursu ofert (art. 26 ust. 3 u.dz.l.). Zgodnie bowiem z treścią przepisu art. 26 ust. 4 ( z zastrzeżeniem art. 26 ust. 5) u.dz.l., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia, do konkursu ofert stosuje się odpowiednio art. 140, art. 141, art. 146 ust. 1, art. 147, art. 148 ust. 1, art. 149, art. 150, art. 151 ust. 1, 2 i 4-6, art. 152, art. 153 i art. 154 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, przy czym prawa i obowiązki Prezesa Funduszu i dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu wykonuje kierownik podmiotu leczniczego udzielającego zamówienia. Zakres odesłania przewidziany w ww. art. 26 ust. 4 nie obejmował i nadal nie obejmuje tej części art. 154 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej, która ustanawia kompetencję do wydania decyzji administracyjnej jako formy rozstrzygnięcia odwołania oferenta od wyniku konkursu ofert. W stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania spornego rozstrzygnięcia przepisy art. 154 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej stanowiły, że po rozpatrzeniu odwołania Prezes Funduszu wydaje ostateczną decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie. Decyzja ta podlegała zamieszczeniu w terminie 2 dni od dnia jej wydania, na tablicy ogłoszeń oraz na stronie internetowej Funduszu, a świadczeniodawcy przysługiwała od niej skarga do sądu administracyjnego. Ponieważ przepis art. 26 ust. 4 u.dz.l. nie zawierał (i nadal nie zawiera) odesłania do ust. 3 i 4 art. 154 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej, dlatego brak było podstawy kompetencyjnej i materialnoprawnej do wydania przez skarżący kasacyjnie podmiot leczniczy decyzji administracyjnej w przedmiocie rozpatrzenia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia konkursu ofert. W konsekwencji zaskarżone rozstrzygnięcie podmiotu leczniczego nie mogło stać się przedmiotem skutecznej skargi na decyzję administracyjną, a zatem wniesiona przez oferenta skarga podlegała na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. odrzuceniu jako niedopuszczalna (por. np. postanowienie NSA z dnia 8 marca 2016 r., II GSK 476/16, LEX nr 2003650). Mając na względzie, że powyższa podstawa odrzucenia skargi (będąca jednocześnie przesłanką nieważności postępowania sądowego, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.) nie została przez Sąd pierwszej instancji dostrzeżona, Naczelny Sąd Administracyjny był zobowiązany do jej uwzględnienia z urzędu oraz wydania na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. postanowienia o uchyleniu zaskarżonego wyroku oraz odrzuceniu skargi (punkt pierwszy orzeczenia). Jednocześnie biorąc pod uwagę, że uwzględnienie skargi kasacyjnej nastąpiło na skutek stwierdzenia oczywistej wady kontrolowanego orzeczenia, na podstawie art. 207 § 1 w zw. z art. 206 oraz w zw. art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. orzeczono w punkcie drugim postanowienia o odstąpieniu w całości od zasądzenia od skarżącego na rzecz strony skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania sądowego.