II GSK 1643/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant starszy asystent sędziego Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 lutego 2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 152/20 w sprawie ze skargi A. L. na uchwałę Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia 17 stycznia 2020 r., nr 1641/VI/20 w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora podmiotu leczniczego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. stwierdza niezgodność z prawem uchwały Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia 17 stycznia 2020 r., nr 1641/VI/20; 3. zasądza od Zarządu Województwa Dolnośląskiego na rzecz A. L. 1.030 (jeden tysiąc trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 10 lutego 2021 r., oddalił skargę A. L. na uchwałę Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia 17 stycznia 2020 r., w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora podmiotu leczniczego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: objętą skargą uchwałą, podjętą na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2019 r. poz. 512 ze zm.) oraz art. 70 § 1 i 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2019 r. poz. 1040 ze zm.), Zarząd Województwa Dolnośląskiego, z dniem 17 stycznia 2020 r., odwołał A. L. ze stanowiska Dolnośląskiego Centrum Transplantacji Komórkowych z Krajowym Bankiem Dawców Szpiku. Wykonanie uchwały powierzono Marszałkowi Województwa Dolnośląskiego. Sama zaś uchwała weszła w życie z dniem jej podjęcia. W motywach wskazano, że odwołanie uzasadnione było w szczególności: sytuacją ekonomiczno-finansową ośrodka leczniczego wyrażającą się utrzymującymi się od wielu lat ujemnym wynikiem finansowym (stratą); rosnącym poziomem zobowiązań z tytułu dostaw i usług (w tym zobowiązań wymagalnych o niekorzystnej strukturze wiekowej - terminie płatności przekroczonym o ponad rok); pogarszającymi się wskaźnikami wypłacalności, co w powiązaniu z rosnącym poziomem zobowiązań rodziło bezpośrednie ryzyko paraliżu działalności jednostki w sytuacji wszczęcia egzekucji komorniczych. Organ wskazał również na brak efektów działań restrukturyzacyjnych wynikających z zatwierdzonego uchwałą nr 5440/V/18 Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia 29 maja 2018 r. programu naprawczego jednostki. Jako kolejną przyczynę odwołania skarżącego, organ wskazał utratę zaufania wynikającą ze stwierdzonej jego niesubordynacji, wyrażającej się kontestowaniem działań związanych z realizacją projektu inwestycyjnego budowy nowego szpitala onkologiczno—pulmonologiczno—hematologicznego; wprowadzania opinii publicznej, mediów oraz przedstawicieli władz w błąd poprzez prezentowanie danych i okoliczności niezgodnych ze stanem faktycznym; nieprawidłowego oszacowania ryzyka w kontekście roszczenia wynikającego z pozwu złożonego w dniu 15 marca 2016 r., którego skutkiem było wszczęcie postępowania komorniczego – egzekucji komorniczej. Sąd I instancji oddalając skargę na tą uchwałę stwierdził w pierwszej kolejności, że skarżący wykazał, iż zaskarżona uchwała naruszała jego uprawnienia – istniał bowiem ścisły związek pomiędzy uchwałą, a jego indywidualną sytuacją prawną w postaci pozbawienia go stanowiska i uprawnień z tym związanych. W konsekwencji, Sąd uznał, że spełnione zostały warunki formalne do wniesienia skargi na wymienioną uchwałę. Dokonując oceny zaskarżonej uchwały Sąd I instancji wskazał, że w procesie badania legalności zaskarżonej uchwały badaniu podlega czy organ nie przekroczył granic swojej kompetencji administracyjnej i czy zrealizowane tej kompetencji nie nastąpiło w sposób dowolny. W szczególności zaś czy uchwała spełnia warunki formalne, a więc czy została podjęta przez właściwy organ w wymaganej formie i czy zawiera wymaganą treść. Wskazał również, że zgodnie z art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie wojewódzkim (Dz. U. z 2019 r. , poz.512 ze zm., dalej: u.s.w.), przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu województwa jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W ocenie Sądu I instancji, zaskarżona uchwała spełniała wszystkie wymagane przepisami prawa warunki formalne. Została podjęta przez uprawniony organ, w wymaganej formie, oraz zawierała wymaganą treść. Sąd stwierdził, że uchwała została podjęta zgodnie z art. 31 ust.4 u.s.w. przez trzech członków Zarządu, w trybie obiegowym i informację o jej podjęciu w tym trybie w sposób jawny umieszczono w sprawozdaniu z posiedzenia Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia 27 stycznia 2020 r.. Podejmując uchwałę o odwołaniu skarżącego z zajmowanego stanowiska Zarząd Województwa działał w ramach swoich kompetencji przypisanych mu przez art. 41 ust. 2 pkt 6 u.s.w. Sąd zauważył przy tym, że przepisy ustawy samorządowej nie wprowadzają żadnych innych warunków do podjęcia przedmiotowej uchwały. Wobec tego odwołanie ze stanowiska dyrektora samorządowej placówki leczniczej ma charakter uznaniowej kompetencji władczej, związanej z wykonywaniem zadań publicznych w zakresie kierowania, koordynowania i kontrolowania działalności wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych. Sąd I instancji stwierdził, na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, że do skarżonej uchwały sporządzono i podpisano uzasadnienie, którego treść w sposób wyczerpujący wskazywała na powody podjętego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu motywy uchwały były na tyle wyczerpujące, że dawały one pełne podstawy do przyjęcia, że organ prawidłowo działa w ramach swojego władztwa administracyjnego zaś sama forma aktu prawnego oraz tryb procedowania były właściwe. Sąd, przywołując w tym zakresie regulacje z § 99 pkt 1 i § 113 Statutu Województwa Dolnośląskiego oraz § 35 pkt 6 regulaminu organizacyjnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa Dolnośląskiego, stwierdził że zaskarżona uchwała wypełniała wymogi stawiane wskazanymi regulacjami Statutu i regulaminu. W konsekwencji za niezasadne uznał stanowisko skarżącego, że zaskarżona uchwała została wydana bez stosownego uzasadnienia. Sąd stwierdził przy tym, że fakt doręczenia skarżącemu spornej uchwały z pominięciem jej uzasadnienia powinien być potraktowany jako nieistotne naruszenie prawa. Odnosząc się do kwestii podstawy prawnej uchwały, której część stanowiły przepisy Kodeksu pracy, Sąd I instancji przywołując treść art. 70 § 1, 2 i 3 tej ustawy, wskazał, że odwołanie pracownika jest jednostronną czynnością prawną, która do swojej ważności wymaga jedynie formy pisemnej i w przypadku odwołania pracownika za wypowiedzeniem, organ podejmujący taką aktywność nie ma obowiązku ujawniania przyczyn odwołania. Sąd podkreślił, że przepisy Kodeksu pracy nie przewidują konieczności wysłuchania przed odwołaniem pracownika zatrudnionego na podstawie powołania, jak również uzasadnienia takiego odwołania. Wskazał w tym zakresie, że skarżący nie został powiadomiony o posiedzeniu Zarządu zaplanowanego na dzień 17 stycznia 2020 r., na którym podjęta została zaskarżona uchwała. Okoliczność ta, w ocenie Sądu I instancji, nie stanowiła naruszenia prawa skarżącego do obrony jego praw. W związku z tym Sąd za niezasadne uznał zarzuty dotyczące braku uzasadnienia uchwały oraz braku uprzedniego powiadomienia skarżącego o zastrzeżeniach organu co do sposobu kierowania jednostką, której był dyrektorem. Za niezasadne Sąd I instancji uznał również zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Wskazał, że uchwała podejmowana w trybie art. 41 ust. 2 pkt 6 u.s.w. nie jest wydawana w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym i w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie nie mają zastosowania wymienione przez skarżącego przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd wskazał, w tym zakresie, że uchwała została podjęta w uregulowanym w § 35 ust. 7 regulaminu, trybie obiegowym bez konieczności zwołania posiedzenia zarządu. Sama uchwała została podjęta przy udziale Marszałka Województwa Dolnośląskiego oraz dwóch członków zarządu. Informacja o sposobie podjęcia przedmiotowej uchwały została umieszczona w protokole z najbliższego posiedzenia Zarządu w dniu 27 stycznia 2020 r. Za niezasadny Sąd uznał również zarzut naruszenia art. 15a u.s.w. poprzez nieudostępnienie mu dokumentów, na podstawie których została podjęta uchwała o jego odwołaniu ze stanowiska dyrektora podmiotu leczniczego oraz protokołu z posiedzenia Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia 17 stycznia 2020 r. Sąd stwierdził, że w przypadku gdy skarżącemu nie udostępniono żądanych przez niego dokumentów, to przysługiwała mu skarga na bezczynność organu. Podsumowując, Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona uchwała wydana została w granicach kompetencji zarządu województwa wynikającej z art. 41 ust. 2 pkt 6 u.s.w., a zrealizowanie tej kompetencji nie nastąpiło w sposób dowolny. Przy jej podjęciu nie naruszono przepisów regulujących procedurę jej podejmowania, zaś jej postanowienia nie naruszały prawa. Uchwała spełniała warunki formalne, w tym zawierała wymaganą treść. Dostrzeżone uchybienie natomiast nie miało charakteru na tyle istotnego, by stwierdzać nieważność uchwały. W podstawie prawnej wyroku podano art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. , poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.). A. L., skargą kasacyjną zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu: 1. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 82 ust. 1 u.s.w., poprzez niestwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nieważności uchwały Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia 17 stycznia 2020 r., nr 1641/VI/20, mimo wydania rzeczonej uchwały bez podstawy prawnej, albowiem uchwała ta została podjęta w trybie obiegowym, gdy tymczasem przepisy ustawy o samorządzie województwa nie dopuszczają takiego trybu podejmowania uchwał przez zarząd województwa; 2. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 82 ust. 1 u.s.w., poprzez niestwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nieważności uchwały Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia 17 stycznia 2020 r., nr 1641/VI/20, także w razie przyjęcia, że podstawę prawną wydania rzeczonej uchwały w trybie obiegowym mógł stanowić § 35 ust. 7 Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa Dolnośląskiego we Wrocławiu, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien był uwzględnić, że to postanowienie Regulaminu zostało przyjęte bez podstawy prawnej, ponieważ przepisy ustawy o samorządzie województwa, w szczególności wskazany przez organ art. 41 ust. 1 pkt 7, nie przewidują możliwości podejmowania uchwał przez zarząd województwa w trybie obiegowym; 3. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 82 ust. 1 u.s.w. w zw. z art. 15a u.s.w., poprzez niestwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nieważności uchwały Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia 17 stycznia 2020 r., nr 1641/VI/20, mimo iż stronie nie udostępniono ani dokumentów, na podstawie których uchwała została podjęta, ani protokołu z posiedzenia Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia 17 stycznia 2020 r, na którym to posiedzeniu uchwałę podjęto, czego skutkiem było naruszenie przepisów o jawności działalności organów województwa, a jednocześnie uniemożliwienie stronie zajęcia merytorycznego stanowiska co do przyczyn leżących u podstaw wydania tej uchwały; 4. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 82 ust. 1 u.s.w. w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a., poprzez niestwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nieważności uchwały Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia 17 stycznia 2020 r., nr 1641/Vl/20, w sytuacji, gdy organ nie wyjaśnił stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, co wyrażało się w szczególności w niesporządzeniu uzasadnienia tej uchwały, co godzi w zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej; 5. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 82 ust. 1 u.s.w. w zw. z art. 9 i art. 10 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, poprzez niestwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nieważności uchwały Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia 17 stycznia 2020 r., nr 1641/VI/20, w sytuacji, gdy organ nie zapewnił stronie możliwości wypowiedzenia się co do zasadności uchwały przed jej podjęciem, co spowodowało naruszenie zasady wysłuchania strony oraz zasady udzielania stronom przez organ informacji, a dalej słuszny interes strony w postępowaniu przed organem; 6. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 82 ust. 1 u.s.w. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., poprzez niestwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nieważności uchwały Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia 17 stycznia 2020 r., nr 1641/VI/20, choć uchwała ta została podjęta przez organ mimo niezbadania wszystkich okoliczności sprawy i braku przeprowadzenia odpowiednich konsultacji o zamiarze odwołania strony ze stanowiska dyrektora Dolnośląskiego Centrum Transplantacji Komórkowych z Krajowym Bankiem Dawców Szpiku (zwanego dalej również "DCTK"), a do samego podjęcia uchwały doszło w oparciu o wybiórczo potraktowany materiał dowodowy, mający posłużyć za podstawę do dokonania negatywnej oceny sposobu wykonywania rzeczonego stanowiska przez stronę; 7. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 82 ust. 1 u.s.w. w zw. z art. 6 k.p.a., poprzez niestwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nieważności uchwały Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia 17 stycznia 2020 r., nr 1641/VI//20, art. 6 k.p.a., w sytuacji, gdy Zarząd Województwa Dolnośląskiego podjął uchwałę w sposób dowolny, władczo i jednostronnie rozstrzygając o indywidualnych prawach i obowiązkach strony, czego skutkiem było, iż uchwała ma charakter arbitralny, nie uwzględnia interesu strony oraz interesu publicznego, a to co godzi w zasadę praworządności. Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie nieważności Uchwały Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia 17 stycznia 2020 r., nr 1641/VI/20, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Strona wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa przez pełnomocnika, według norm przepisanych. Zarząd Województwa Dolnośląskiego, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Przechodząc do rozpoznania podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazać należy, że uchwała, na którą skargę Sąd pierwszej instancji oddalił, została wydana na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 6 u.s.w. oraz art. 70 § 1 i 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1040 ze zm.). Art. 41 ust. 2 pkt 6 u.s.w. ma charakter przepisu ustrojowego, określającego wykonawczy charakter funkcji zarządu województwa i przykładowo wskazuje formy realizacji tej funkcji, m.in. poprzez zatrudnianie i zwalnianie kierowników wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych. Zaskarżona uchwała niewątpliwie ma charakter aktu, w którym przeważają elementy publicznoprawne (choć wywołuje ona także skutki w sferze prawa pracy), a przedmiotem kontroli Sądu I instancji było wykonywanie funkcji publicznoprawnej przez Zarząd Województwa, a nie kwestie związane ze stosowaniem prawa pracy. Zarzuty podniesione w petitum skargi kasacyjnej (a szczegółowo wymienione wyżej) sprowadzają się w istocie do obowiązku jednostki samorządu terytorialnego w zakresie uzasadniania uchwał oraz zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu poprzedzającym podjęcie zaskarżonej uchwały oraz są to zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji prawa procesowego, tj. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 82 ust. 1 u.s.w, poprzez niestwierdzenie przez Sąd I instancji nieważności przedmiotowe uchwały pomimo wydania jej bez podstawy prawnej, "albowiem uchwała ta została podjęta w trybie obiegowym, gdy tymczasem przepisy ustawy o samorządzie województwa nie dopuszczają takiego trybu podejmowania uchwał przez zarząd województwa" (pkt 1-7 petitum skargi kasacyjnej) W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty pomieszczone w skardze kasacyjnej są zasadne. Wskazać należy, że jednym z podstawowych celów kontroli wykonywanej przez sąd administracyjny jest wyeliminowanie z obrotu prawnego aktów i czynności niezgodnych z prawem. Do aktów niezgodnych z prawem zaliczają się również te akty pochodzące od organów administracji publicznej, które nie są wynikiem szerokiej i bardzo starannej analizy stanu faktycznego i prawnego, ale zostały wydane w sposób dowolny, bez odniesienia się do zaistniałych w sprawie dowodów. Eliminacja aktów wydanych bez uprzedniej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego jest więc obowiązkiem sądu administracyjnego. W innym przypadku w obrocie prawnym pozostawałyby akty wydane w sposób woluntarystyczny, niepoddający się kontroli, co w pozostawałoby w jawnej sprzeczności z wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą praworządności. Dlatego tak ważnym elementem aktu prawnego, (w tym również uchwały jednostki samorządu terytorialnego) jest jego uzasadnienie. Sporządzenia uzasadnienia umożliwia kontrolę stosowania prawa, przez co wymusza na organie administracji publicznej również swego rodzaju dyscyplinę przy podejmowaniu rozstrzygnięcia – poprzez wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się przy jego podejmowaniu. Poprawnie sporządzone uzasadnienie uchwały pozwala zatem na przekonanie o zasadności stanowiska zajętego przez organ jednostki samorządu terytorialnego. Przekonanie to dotyczy zarówno podmiotów dokonujących kontroli, jak i adresatów. Sama treść zaskarżonej w niniejszym postępowaniu uchwały, ze względu na jej oczywistą lakoniczność, nie pozwala na skuteczną kontrolę prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia. Wskazać należy, iż w analizowanej sprawie sporządzono wprawdzie uzasadnienie, ale jest to "uzasadnienie do projektu uchwały Zarządu Województwa Dolnośląskiego w sprawie odwołania dyrektor Dolnośląskiego Centrum Transplantacji Komórkowych z Krajowym Bankiem Dawców Szpiku", przy czym stronie skarżącej kasacyjnie nie doręczono uchwały wraz z uzasadnieniem, "a o motywach rozstrzygnięcia związanych z odwołaniem strony z pełnienia funkcji dyrektora Dolnośląskiego Centrum Transplantacji Komórkowych strona dowiedziała się z prasy. Projekt uzasadnienia Uchwały strona poznała dopiero w trakcie postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Ze stroną w ogóle nie rozmawiano przed podjęciem uchwały, nie informowano jej o treści uzasadnienia uchwały, ani nawet, że ta uchwała ma uzasadnienie. Stron przy tym wskazuje, że nie sposób przyjąć i zaakceptować argumentację powołana prze organ oraz Sąd I instancji, odwołującą się do możliwości złożenia przez stronę wniosku o udostępnienie jej treści uzasadnienia oraz protokołu z posiedzenia zarządu, w trybie określonym w § 149 ust. 2 Statutu Województwa Dolnośląskiego z dnia 18 lutego 2010 r. Wobec obowiązku uzasadniania uchwał podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego, wypływającego z ogólnej zasady związania organów administracji prawem, uchwala powinna być przedstawiona stronie wraz z jej uzasadnieniem. Tak więc, jeżeli przy informowaniu strony o treści Uchwały, stronie równocześnie nie zostało przedłożone uzasadnienie, strona założyła, że przedmiotowe uzasadnienie nie istnieje, bo gdyby takowe uzasadnienie zgodnie z przepisami prawa zostało sporządzone, to zostałoby dołączone do skarżonej Uchwały." (s. 3 pisma procesowego strony skarżącej kasacyjnie z dnia 22 grudnia 2021 r. ). Rację ma skarżący kasacyjnie, iż takie działanie organu stoi w sprzeczności z zasadą pogłębiania zaufania do władzy publicznej i zasadą wyjaśniania przez władze publiczne zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. W wyroku z dnia 18 listopada 2020 r. (sygn. akt I OSK 3294/18), który został wydany w podobnej sprawie NSA zaakceptował stanowisko Sądu I instancji, iż: "Nie sposób (...) dopatrzyć się naruszenia przepisów Konstytucji (art. 2 i art. 87 ust. 1) oraz art. 16 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji w żądaniu zapewnienia stronie zwalnianej ze stanowiska kierownika jednostki organizacyjnej pomocy społecznej prawa do obrony oraz prawa do czynnego udziału w postępowaniu poprzedzającym podjęcie uchwały w tym przedmiocie. Personalny charakter prawny uchwały o zwolnieniu dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie z funkcji kierowniczej wskazuje na konieczność traktowania tego aktu na równi z decyzją administracyjną, co z kolei uzasadnia zastosowanie w takiej sprawie, na zasadzie analogii legis, wymogów zawartych w ogólnych zasadach przewidzianych w procedurze administracyjnej, w tym dotyczących zapewnienia stronie możliwości czynnego udziału na każdym etapie postępowania (art. 10 § 1 K.p.a.)." Naczelny Sąd Administracyjny uznaje także za zasadne zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące braku podstawy prawnej do podjęcia przedmiotowej uchwały przez Zarząd Województwa Dolnośląskiego w trybie obiegowym. Jak wskazał organ w toku postępowania przed Sądem I instancji obiegowy tryb podejmowania uchwał został uregulowany w § 35 ust. 7 Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa Dolnośląskiego we Wrocławiu. W ocenie NSA rację ma skarżący kasacyjnie, iż samo określenie i wprowadzenie w tymże Regulaminie obiegowego trybu podejmowania uchwał nie jest wystarczające do uznania, że przyjęte w tym trybie uchwały są ważne i skuteczne, bowiem na dzień przyjęcia zaskarżonej uchwały brak było podstawy prawnej do tego, aby w ogóle taki zapis w regulaminie umieścić. W treści tegoż regulaminu przyjęto, że powołany zapis został przyjęty na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 7 u.s.w., który stanowi, że do zadań zarządu województwa należy w szczególności 7) uchwalanie regulaminu organizacyjnego urzędu marszałkowskiego. Zatem niewadliwie skarżący kasacyjnie wskazał, iż: "Przepis ten stanowi jednak wyłącznie podstawę prawną do uchwalenia regulaminu organizacyjnego w ogóle, nie może natomiast stanowić podstawy do przyjęcia obiegowego trybu podejmowania uchwał. (...) w dacie przyjęcia spornej Uchwały – 17 stycznia 2020 r. – brak było przepisów, które pozwalałyby na przyjmowanie przez zarząd województwa uchwal w trybie obiegowym. Przeciwnie, zgodnie z wyraźnym brzmieniem art. 31 ust. 4 ustawy o samorządzie województwa uchwały zarządu województwa wymagały dla swojej skuteczności przyjęcia zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu zarządu w głosowaniu jawnym, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Wymagana zatem była "obecność" co najmniej połowy ustawowego składu zarządu. Wobec braku ustawowej definicji pojęcie "obecność" należy – zgodnie z zasadami wykładni – rozumieć tak, jak jest ono rozumiane w języku potocznym. Będące wykładnią takiego języka słowniki definiują "obecność" jako "znajdowanie się gdzieś, przebywanie czasowe" (...), czy nawet bardziej jednoznacznie i dobitnie jako "pobyt w danym miejscu w określonym czasie" (...) – tak R. Cieślak, A. Głębski, G.P. Kubalski: Zmiany w funkcjonowaniu JST w związku z COVID-19, Warszawa 2020 r. Niewątpliwie warunek "obecności" w żadnym razie nie zostaje spełniony w przypadku głosowania w trybie obiegowym, a więc w trybie, w jakim przyjęto zaskarżoną uchwalę. Podkreślenia wymaga, że skoro na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały nie przewidziano w obowiązujących przepisach możliwości obradowania zarządu województwa w trybie obiegowym, a więc nie było "przepisów ustawy, które stanowiłyby inaczej" w rozumieniu art. 31 ust. 4 ustawy o samorządzie województwa, to w żadnym razie nie było dopuszczalne wprowadzenie takiej możliwości na mocy regulaminu organizacyjnego. Regulamin nie jest bowiem ustawą i jego mocą nie można dokonywać zmian przepisów wyższej rangi bez wyraźnego upoważnienia ustawowego, w tym w tak istotnych kwestiach jak zmiana sposobu głosowania przez zarząd województwa nad uchwałami. (...)." (s. 4-5 uzasadnienia skargi kasacyjnej). Strona skarżąca kasacyjnie niewadliwie wskazała również, iż dopiero na podstawie przepisów związanych z przeciwdziałaniem skutkom pandemii COVID-19 faktycznie wprowadzono możliwość podejmowania przez zarząd województwa uchwał w trybie obiegowym (por. art. 15 zzx ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz.374). Podkreślić należy, że w dniu 17 stycznia 2020 r. , kiedy przyjęto przedmiotową Uchwałę, nie obowiązywały przepisy wskazanej ustawy. Tym samym uznać należy, że z uwagi na istotne naruszenie prawa dotyczące trybu podejmowania uchwały przez Zarząd Województwa (art. 31 ust. 4 u.s.w.) oraz jedną z podstawowych gwarancji procesowych w każdym postępowaniu toczącym się przed organami administracyjnymi jaką jest zapewnienie stronom przez te organy możliwości czynnego udziału w postępowaniu - obowiązek taki należy wyprowadzić z art. 2 Konstytucji RP, statuującego zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz z art. 16 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji przyjętego przez Parlament Europejski w formie rezolucji w dniu 6 września 2001 r., stanowiącego o prawie każdej jednostki do wysłuchania i złożenia wyjaśnień, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego WSA winien był stwierdzić sprzeczność z prawem tejże uchwały i w konsekwencji stwierdzić jej nieważność na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Wskazany przepis stawowi, iż: "Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności." W analizowanej sprawie takim przepisem szczególnym jest art. 83 ust. 1 i 2 u.s.w, który stanowi, że: "1. Nie stwierdza się nieważności uchwały organu samorządu województwa po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 81, albo jeżeli uchwala jest aktem prawa miejscowego. 2. Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o niezgodności uchwały z prawem. Uchwala taka traci moc prawną z dniem orzeczenia o jej niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio." W analizowanej sprawie od wydania przedmiotowej uchwały minął okres jednego roku, a uchwala ta nie jest aktem prawa miejscowego. W konsekwencji w oparciu o art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w punkcie 1) sentencji wyroku uchylił wyrok Sądu I instancji, a w punkcie 2) sentencji orzekł o niezgodności przedmiotowej uchwały z prawem, stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. i art. 83 ust. 1 i 2 u.s.w. O kosztach orzeczono w punkcie 3) sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 1) p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2) lit. a) w zw. z §14 ust. 1 pkt 1) lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. , poz. 1964).