II GSK 1633/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Czarnik po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o uchylenie postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2021 r., sygn. akt II GSK 1633/21 o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi kasacyjnej [...] Wodnego Ochotniczego Pogotowia Ratunkowego w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 1241/20 w sprawie ze skargi [...] Wodnego Ochotniczego Pogotowia Ratunkowego w P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zgody na wykonywanie ratownictwa wodnego postanawia: oddalić wniosek.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 19 listopada 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 1241/20, oddalił skargę [...] Wodnego Ochotniczego Pogotowia Ratunkowego w P. (dalej: skarżący) na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: Minister) z [...] marca 2020 r. w przedmiocie cofnięcia zgody na wykonywanie ratownictwa wodnego. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżący, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.) wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji argumentując, że jest podmiotem wykonującym ratownictwo wodne na akwenach znajdujących się na obszarze jego działania. Niewstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji może oznaczać, że w okresie wypoczynku letniego obszary te nie będą w żaden sposób zabezpieczone. Ponadto tymczasowy brak prawa do wykonywania ratownictwa wodnego wykluczy skarżącego z konkursów na dofinansowania, co może skutkować pozbawieniem go możliwości sprawnego działania w najbliższych sezonach kąpielowych z uwagi na zatory płatnicze. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) postanowieniem z 10 września 2021 r. sygn. akt II GSK 1633/21 wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie niezastosowanie ochrony tymczasowej doprowadziłoby do wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków o charakterze gospodarczym, ekonomicznym i społecznym. Zasadnie bowiem skarżący podniósł, że tymczasowy brak prawa do wykonywania ratownictwa wodnego wykluczy go np. z konkursów na dofinansowania, co z uwagi na ograniczenia finansowe może utrudnić lub wykluczyć możliwość działania skarżącego w najbliższych sezonach kąpielowych. Pismem z 2 marca 2022 r. działający w imieniu Ministra pełnomocnik wniósł, na podstawie art. 61 § 4 p.p.s.a., o uchylenie postanowienia NSA z 10 września 2021 r. W uzasadnieniu wniosku, powołując się na pisma skarżącego z 21 stycznia 2022 r., organ wskazał, że okoliczności będące podstawą wydania postanowienia z 10 września 2021 r. uległy zmianie, bowiem skarżący w 2021 r. – zatem także po dacie wydania postanowienia – nie otrzymał żadnych dotacji oraz nie prowadził żadnej działalności odpłatnej, której prowadzenie możliwe jest wyłącznie na podstawie decyzji w sprawie zgody na wykonywanie ratownictwa wodnego. W sprawozdaniu z działalności skarżący nie wykazał w załączniku nr 3 w pkt VII żadnych wyznaczonych obszarów wodnych; w pkt IX nie wykazano żadnych szkoleń, a w pkt X żadnych działań ratowniczych wobec osób narażonych na niebezpieczeństwo na obszarze wodnym, co oznacza, że po wydaniu postanowienia nie wykonywano ratownictwa wodnego. W ocenie organu odpadły zatem przesłanki, które uzasadniały wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wskazane przez organ okoliczności świadczą bowiem, że udzielenie skarżącemu ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie wpłynęło na sytuację gospodarczą, ekonomiczną i społeczną strony. W odpowiedzi pełnomocnik skarżącego pismem z 15 marca 2022 r. wniósł o oddalenie wniosku Ministra. W uzasadnieniu wskazał, że organ całkowicie pomija chronologię zdarzeń i konsekwencje wydanej przez siebie decyzji. Podkreślił, że ostateczna i wykonalna decyzja w przedmiocie cofnięcia skarżącemu zgody na wykonywanie ratownictwa wodnego została wydana [...] marca 2020 r., natomiast postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji zostało wydane dopiero 10 września 2021 r. i doręczone 22 października 2021 r. Oznacza to, że w okresie od marca 2020 r. do października 2021 r., tj. przez dwa letnie sezony ratownicze, skarżący pozbawiony był formalnej zgody na wykonywanie ratownictwa wodnego. W tych okolicznościach trudno byłoby oczekiwać, by skarżący otrzymał jakąkolwiek dotację czy wykonywał czynności z zakresu ratownictwa wodnego w sezonie roku 2021. W ocenie skarżącego błędnie też Minister podnosi, że po wydaniu postanowienia z 10 września 2021 r. doszło do zmiany okoliczności, skoro organ w swoim piśmie powołuje się na zdarzenia z sezonu 2021 roku, który kończył się właśnie we wrześniu, a więc na okoliczności, które zaszły przed wydaniem postanowienia wstrzymującego wykonalność zaskarżonej decyzji. To, że te okoliczności potwierdziły się w sprawozdaniu złożonym później nie ma, zdaniem skarżącego, żadnego znaczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek należało uznać za niezasadny. Zgodnie z art. 61 § 4 p.p.s.a. postanowienie w sprawie wstrzymania wykonania aktu lub czynności sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności. Warunkiem dokonania zmiany jest stwierdzenie zmiany okoliczności uzasadniających uprzednie rozstrzygnięcie, zaistnienie którejś z przesłanek uzasadniających wstrzymanie lub też jej odpadnięcie. Bez takiej zmiany okoliczności, tryb zmiany postanowienia nie może zostać zastosowany. Podstawą do zmiany nie jest natomiast kwestionowanie stanowiska zajętego przez sąd, wniosek strony o zmianę postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie może być traktowany jak środek zaskarżenia takiego postanowienia (por. postanowienie NSA z 23 października 2018 r., sygn. akt I OSK 1353/18, LEX nr 2578493). W ocenie organu, w świetle nowych okoliczności odpadła podstawa uzasadniająca możliwość wystąpienia po stronie skarżącego szkody i jej skutków kwalifikowanych, tzn. przekraczających normalne następstwa związane z wykonywaniem aktu. Organ wskazał bowiem, że skarżący nie uzyskuje środków publicznych, zatem nie może ich stracić; ponadto w ogóle nie prowadzi działalności. W ocenie Ministra oznacza to, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie jest skarżącemu niezbędne, gdyż i tak nie korzysta on z uprawnień wynikających z posiadanej zgody na wykonywanie ratownictwa wodnego przyznany zaskarżoną decyzją. Zdaniem organu wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie wpłynęło pozytywnie na sytuację gospodarczą, ekonomiczną i społeczną skarżącego. Zdaniem NSA, argumentacja podniesiona w złożonym przez Ministra wniosku nie wskazuje na żadne okoliczności, które uległy zmianie, w związku z czym istniałaby podstawa do zmiany prawomocnego postanowienia NSA z 10 września 2021 r. Należy bowiem zgodzić się ze skarżącym, że w istocie organ w swoich wywodach zdaje się potwierdzać słuszność orzeczenia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji. Minister wskazał bowiem, że wydanie decyzji o cofnięciu zgody na wykonywanie ratownictwa wodnego sparaliżowało działania skarżącego w 2021 r., co – mając na uwadze związane z ochroną zdrowia i życia ludzkiego obowiązki przewidziane w ustawie z dnia 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 147) – jest sytuacją, która wypełnia przesłankę niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Jak trafnie wskazał NSA w postanowieniu z 10 września 2021 r., przesłanka w postaci wyrządzenia znacznej szkody jest utożsamiana z zagrożeniem dla już istniejącej, aktualnej sytuacji gospodarczej (ekonomicznej) strony postępowania, jak i sytuacji społecznej. Trudne do odwrócenia skutki powstają zwykle tam, gdzie po wykonaniu decyzji jest niemożliwy powrót do pierwotnego stanu sprawy. W obu sytuacjach chodzi o wyjątkowe zagrożenie odpowiadające szczególnej kategorii ochrony tymczasowej strony postępowania. Należy zatem zgodzić się ze skarżącym, że wywody organu dotyczą zdarzeń mających miejsce przed wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, w sezonie wypoczynkowym w 2020 oraz 2021 roku. Tego okresu dotyczy bowiem załączone przez organ sprawozdanie z działalności skarżącego oraz informacja o nieuzyskaniu przez stronę dotacji. Dysponując natomiast prawomocnym postanowieniem sądu z 10 września 2021 r. o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, która w istocie pozbawiała skarżącego możliwości działania, strona mogła występować w konkursach o dofinansowanie, starać się pozyskiwać dotacje, innymi słowy: przygotowywać się do sezonu wypoczynkowego w taki sposób by zapewnić bezpieczeństwo na kąpieliskach. W uzasadnieniu wniosku Minister podkreślił, że "przekazanie" części obowiązków Państwa w zakresie ochrony zdrowia i życia obywateli w razie wypadków na obszarach wodnych, które następuje w drodze decyzji administracyjnej – zgody na wykonywanie ratownictwa wodnego – wymusza na organie administracji szczególny obowiązek monitorowania takich zadań i reagowania w każdym przypadku naruszenia obowiązków ustawowych przez podmiot, który został włączony do całego systemu ratowania życia i zdrowia ludzi, jako jednostka współpracująca z systemem Państwowe Ratownictwo Medyczne. Dlatego, w ocenie Ministra, pozostawanie w obrocie fikcyjnej decyzji o włączeniu podmiotu do systemu ratownictwa (podmiot nie podejmuje żadnych działań w ratownictwie wodnym) nie leży w interesie społecznym i stanowi zagrożenie dla funkcjonowania systemu oraz celu, dla którego został taki system stworzony tj. bezpieczeństwa obywateli na obszarach wodnych. Zgadzając się z powyższym wywodem, należy jednak podkreślić, że nie uzasadnia on wniosku o uchylenie postanowienia NSA z 10 września 2021 r., bowiem organ nie wykazał, że po wydaniu postanowienia z 10 września 2021 r. doszło do zmiany okoliczności, które stały za udzieleniem skarżącemu ochrony tymczasowej. Stwierdzenie, że skarżący przez dwa letnie sezony ratownicze – kiedy pozbawiony był formalnej zgody na wykonywanie ratownictwa wodnego – nie wykonywał obowiązków dotyczących wyznaczonych obszarów wodnych, nie prowadził żadnych szkoleń, a także nie wykonywał żadnych działań ratowniczych wobec osób narażonych na niebezpieczeństwo na obszarze wodnym, nie oznacza, że mogąc ponownie z tych uprawnień korzystać na mocy postanowienia sądu z 10 września 2021 r. – nie będzie tego czynił. Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że złożony wniosek nie zawiera żadnego argumentu wskazującego na wystąpienie przesłanki z art. 61 § 4 p.p.s.a., nie wynika z niego, aby nastąpiła zmiana okoliczności faktycznych sprawy uzasadniająca odmienne rozstrzygnięcie w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Z tych względów jego złożenie nie mogło prowadzić do zmiany postanowienia NSA z 10 września 2021 r. Z tych względów NSA, na podstawie art. 61 § 4 w zw. z art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.