II GSK 1632/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Maciejko Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Jolanta Dominiak po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej V. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 40/22 w sprawie ze skargi V. Sp. z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 2 listopada 2021 r. nr BP.501.1421.2021.2058.LD5.100807 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od V. Sp. z o.o. w W. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 3600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 kwietnia 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 40/22, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, obecnie t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 143), oddalił skargę V. Sp. z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 2 listopada 2021 r., nr BP.501.1421.2021.2058.LD5.100807 o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej za naruszenia przepisów o transporcie drogowym. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podał, że w dniu 5 czerwca 2020 r. na parkingu Dworca L. przeprowadzono kontrolę drogową samochodu osobowego marki Skoda o nr rej. [...]. Z kontroli sporządzono protokół, w którym stwierdzono, że pojazdem tym M. S. przewoził dwóch pasażerów (na trasie: ul [...] - Dworzec L.), samochód był przystosowany konstrukcyjnie do przewozu 5 osób łącznie z kierowcą, nie oznakowany jako taksówka. Usługa przewozu zamówiona została i opłacona przez aplikację [...]. Kierujący pojazdem nie okazał do kontroli licencji uprawniającej do przewozu osób. Łódzki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z 30 czerwca 2021 r., nr WITD.DI.0152.V0120/25/21, na podstawie art. 92a ust. 1, ust. 3 i ust. 7 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2019 r., poz. 2140, zwanej dalej jako: "u.t.d.") w zw. z lp. 1.1 i lp. 2.11 załącznika nr 3 do tej ustawy, nałożył na V. Sp. z o.o. w W. karę pieniężną w wysokości 12.000 zł. z tytułu naruszenia przepisów o transporcie drogowym tj. wykonywania transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji oraz wykonywania przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego. Organ I instancji odwołał się do ustaleń zawartych w protokole kontroli drogowej oraz protokole przesłuchania kierowcy w charakterze świadka z 5 czerwca 2020 r. i stwierdził, że M. S. wykonywał zarobkowo przewóz osób, o którym mowa w art. 5b ust. 1 pkt 1 u.t.d. w imieniu i na rzecz skarżącej Spółki. Wyjaśnił ponadto, że w toku postępowania w tej sprawie ustalił, że w dniu kontroli Spółka nie posiadała licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, posiadała natomiast licencję nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką, natomiast kontrolowany pojazd nie został do niej zgłoszony. Łódzki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego stwierdził, że kontrolowany przewóz był przewozem okazjonalnym i z uwagi na to, że odbywał się samochodem przeznaczonym do przewozu 5 osób łącznie z kierowcą, nie spełniał wymagań art. 18 ust. 4a u.t.d., przy czym nie zaistniały okoliczności określone w art. 18 ust. 4b pkt 2 u.t.d., pozwalające na wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego. Jednocześnie organ podał, że w sprawie nie zachodziły przesłanki uwolnienia się przez skarżącą od odpowiedzialności na podstawie art. 92c u.t.d.. V. Sp. z o.o. w W. złożyła odwołanie do tej decyzji, w którym podniosła, że organ I instancji nie ustalił, że Spółka podejmowała i wykonywała działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób, o której mowa w art. 4 pkt 1 u.t.d., a także nie poczynił żadnych ustaleń odnośnie stosunków prawnych łączących stronę z kierowcą i ograniczył się wyłącznie do przesłuchania kierowcy na miejscu kontroli. Odwołująca się stwierdziła, że w dniu kontroli drogowej nie wykonywała transportu drogowego i wywiodła, że materiał dowodowy w sprawie nie pozwala na przypisanie jej odpowiedzialności za ewentualne naruszenia związane z przewozem wykonanym przez kierującego, nadto nie zaistniały przesłanki do uznania, że sporny przewóz był przewozem okazjonalnym, ponieważ organ I instancji nie ustalił z czyjej inicjatywy miało dojść do przewozu oraz nie ustalił czy czynności skarżącej mieściły się w pojęciu wykonywania przewozu okazjonalnego. Po rozpoznaniu odwołania Spółki od tej decyzji, Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z 2 listopada 2021 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy odwołał się do ustaleń zawartych w protokole kontroli oraz protokole zeznań świadka (kierowcy), pisma Urzędu m. st. Warszawy z 18 stycznia 2021 r. zawierającego informacje na temat posiadanej przez Spółkę licencji i zgłoszonych do nich pojazdach, informacji z bazy CEPiK oraz dokumentacji fotograficznej samochodu i podzielił stanowisku organu I instancji, że skarżąca dopuściła się naruszeń warunków przewozu drogowego, o których mowa w lp. 1. 1 i lp. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d. Główny Inspektor Transportu Drogowego podkreślił, że z treści protokołu kontroli drogowej wynika, że kontrolujący na postawie danych z aplikacji [...] oraz zeznań kierowcy ustalili, że podmiotem wykonującym przewóz drogowy była skarżąca Spółka. Protokół kontroli na cechy dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. i korzysta z domniemania prawdziwości zawartych w nim ustaleń. Odnosząc się do zarzutów Spółki, że nie była wykonawcą spornego przewozu, GITD podkreślił, że kierowca kontrolowanego pojazdu zeznał, że przewóz osób wykonywał na rzecz V. Sp. z o.o. w W., od której otrzymuje wynagrodzenie w związku z realizowanymi kursami, a ponadto dla przewozów płatnych gotówkowo posiada kasę fiskalną zarejestrowaną na skarżącą Spółkę. Kierowca składał zeznania "na gorąco", po uprzednim pouczeniu go o odpowiedzialności karnej grożącej za składanie fałszywych zeznań i dlatego takie zeznania są wiarygodne. Organ odwoławczy podzielił również zapatrywanie organu I Instancji odnośnie do tego, że nie zaistniały okoliczności uzasadniające wyłączenie odpowiedzialności przewoźnika, o których mowa w art. 92c u.t.d. i w konsekwencji stwierdził, że za te naruszenia Łódzki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego zasadnie nałożył na Spółkę karę pieniężną w wysokości 12.000 zł. (suma kar pieniężnych za stwierdzone naruszenia wyniosła 20.000 zł, jednak na podstawie art. 93a ust. 3 u.t.d. ograniczona została do wysokości 12.000 zł). Sąd I instancji oddalając skargę Spółki stwierdził, że GITD w oparciu o zebrane w toku postępowania dowody, w tym przede wszystkim protokół kontroli drogowej z 5 czerwca 2020 r., prawidłowo ustalił, że skarżąca Spółka wykonywała transport drogowy osób bez wymaganej licencji, o której mowa w art. 5b u.t.d., co uzasadniało wymierzenie kary na podstawie lp. 1.1 załącznika nr 3 do tej ustawy. WSA w Warszawie podzielił również zapatrywanie organu odnośnie do tego, że Spółka zarobkowo wykonywała przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym osób pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego (przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu 5 osób łącznie z kierowcą), co wyczerpało znamiona naruszenia określonego w lp. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d. W ocenie Sądu I instancji, nie budzi wątpliwości, że skarżąca była organizatorem spornego przewozu, jak i to, że miał on charakter odpłatny (nie był przewozem niezarobkowym) i został wykonany na zlecenie pasażera. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dodał, że w świetle wyroku TSUE z 20 grudnia 2017 r. sygn. akt C-434/15, odpłatne umożliwianie nawiązywania kontaktów przez aplikację na smartfon, pomiędzy właścicielami pojazdów niebędącymi zawodowymi kierowcami, a osobami chcącymi przebyć trasę miejską, należy uznać za usługę nierozerwalnie związaną z usługą przewozową, a tym samym za usługę wchodzącą w zakres "usług w dziedzinie transportu" w rozumieniu art. 58 ust. 1 TFUE. W ocenie Sądu I instancji, organy określając sumę tych kar prawidłowo zastosowały art. 92a ust. 3 u.t.d., zgodnie z którym suma kar pieniężnych, o których mowa w ust. 1, nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej, nie może przekroczyć kwoty 12 000 zł. V. Sp. z o.o. w W. wywiodła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 kwietnia 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 40/22, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. i uchylenie zaskarżonej decyzji, a nadto o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Spółka zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi: I. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: 1) niewłaściwe zastosowanie art. 4 pkt 11, art. 18 ust. 4a i 4b ustawy o transporcie drogowym w zw. z Ip. 2.11 załącznika nr 3 do tej ustawy, poprzez przyjęcie, że czynności wykonywane przez skarżącą wyczerpywały definicję przewozu okazjonalnego, podczas gdy okoliczności niniejszej sprawy, w szczególności fakt skorzystania przez pasażera z aplikacji [...]., wykonanie tego przejazdu przez kierowcę M. S., nie zaś przez Spółkę (bądź jej pracownika), świadczą o tym, że przewóz ten nie był przewozem okazjonalnym w rozumieniu ustawy i nie stanowił krajowego transportu drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym; 2) niewłaściwe zastosowanie art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie drogowym w związku z art. 2 pkt 4 rozporządzenia (WE) nr 1073/2009 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 października 2019 roku w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych i zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006, poprzez uznanie, że przewóz jedynie jednej osoby, nie zaś grupy pasażerów, wypełnia znamiona "przewozu okazjonalnego", podczas gdy definicja "przewozu okazjonalnego" określona w ustawie o transporcie drogowym, jak i definicja "usług okazjonalnych" określona w powołanym rozporządzeniu wymaga, aby przewoźnik wykonywał przewóz co najmniej dwóch osób (grupy osób); 3) niewłaściwe zastosowanie art. 4 pkt 11 oraz art. 18 ust. 4 a i 4b ustawy o transporcie drogowym w zw. z Ip. 2.11 załącznika nr 3 do tej ustawy polegające na uznaniu, ze czynności wykonywane przez skarżącą wyczerpywały definicję przewozu okazjonalnego, podczas gdy okoliczności niniejszej sprawy, w szczególności fakt skorzystania przez pasażera z aplikacji [...]., świadczą o tym, że przewóz ten nie był przewozem okazjonalnym w rozumieniu ustawy; 4) niewłaściwe zastosowanie art. 92a ust. 1 i 6 u.t.d. w zw. z Ip. 2.11 załącznika nr 3 do tej ustawy w zw. z art. 4 pkt 6a u.t.d., poprzez nałożenie kary pieniężnej przewidzianej dla podmiotów świadczących przewoź drogowy w rozumieniu ustawy, pomimo braku spełnienia tego kryterium przez skarżącą; II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz brak odniesienia się do wszystkich wskazanych zarzutów skargi skierowanej do decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 2 listopada 2021 r. przejawiający się w braku wyczerpującego ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu naruszenia art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. w kontekście niepodjęcia wszelkich niezbędnych czynności oraz braku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a w szczególności: a) zaniechania ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy takich jak ustalenie czy wykonywane przez skarżącą czynności stwierdzone protokołem kontroli nosiły cechy wykonywania działalności gospodarczej; b) braku zweryfikowania przez organ czy skarżąca posiadała status przedsiębiorcy w chwili przeprowadzania kontroli; c) zaniechania ustalenia, w jaki sposób doszło do skojarzenia kierującego z pasażerem, oraz w jaki sposób odbyła się płatność; d) braku wyjaśnienia zasad działalności aplikacji, dzięki której doszło do wspólnego przejazdu; e) poprzez uznanie, że płatność za przejazd miała nastąpić na rzecz skarżącej, podczas gdy powyższe nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym i jest sprzeczne z istotą działania aplikacji, z której korzystał pasażer. 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego art. 7, 77 § 1 k.p.a. polegające na niepodjęciu wszelkich niezbędnych czynności oraz braku zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, a w szczególności: a) zaniechania ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy takich jak ustalenie czy wykonywane przez skarżącą czynności stwierdzone protokołem kontroli nosiły cechy wykonywania działalności gospodarczej, b) braku zweryfikowania przez organ czy skarżąca posiadał status przedsiębiorcy w chwili przeprowadzania kontroli; c) zaniechania ustalenia, w jaki sposób doszło do skojarzenia kierującego z pasażerem, oraz w jaki sposób odbyła się płatność; d) braku wyjaśnienia zasad działalności aplikacji, dzięki której doszło do wspólnego przejazdu; e) poprzez uznanie, że płatność za przejazd miała nastąpić na rzecz skarżącej, a więc przewóz miał charakter odpłatny, podczas gdy powyższe nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym i jest sprzeczne z istotą działania aplikacji, z której korzystał pasażer. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie zasadności sformułowanych zarzutów. Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd II instancji. W pierwszej kolejności należy podnieść, że w dotychczasowym orzecznictwie NSA odnosił się do analogicznych problemów prawnych w zbliżonych stanach faktycznych spraw m.in. w wyrokach z: 8 lipca 2021 r. sygn. akt II GSK 1344/18, 24 czerwca 2022 r. sygn. akt II GSK 330/19, 25 maja 2022 r. sygn. akt II GSK 103/19, 27 lipca 2023 r. sygn. akt II GSK 421/20, 28 września 2023 r. sygn. akt II GSK 683/20, 3 lipca 2025 r. sygn. akt II GSK 1526/21, 29 lipca 2025 r. sygn. akt II GSK 2762/24. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela argumenty wyrażone w uzasadnieniach powołanych wyroków i stwierdza, że są one aktualne również na gruncie niniejszej sprawy. W skardze kasacyjnej nie zakwestionowano prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego będących podstawą rozstrzygnięcia. Wnosząca tę skargę zarzuciła natomiast, że Sąd I instancji niezasadnie oddalił jej skargę, ponieważ zaskarżona decyzja GITD wydana została z naruszeniem przepisów k.p.a. dotyczących ustalenia i oceny okoliczności faktycznych sprawy (art. 7, art. 77 § 1.p.a.) oraz art. 4 pkt 11, art. 18 ust.4a i ust. 4b w zw. z Ip. 2.11 załącznika nr 3 do ustawy oraz art. 2 pkt 4 rozporządzenia (WE) nr 1073/2009 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 października 2019 r. i art. 92a ust. 1 i 6 tej ustawy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżąca wykonywała przewóz w dniu kontroli i że był to przewóz okazjonalny, wykonywany przez pojazd, który nie spełniał kryteriów konstrukcyjnych określonych w art. 18 ust. 4a u.t.d., a nadto zarzuciła, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymaganiom art. 141 § 4 p.p.s.a. Skoro skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., to w takiej sytuacji, Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności rozpoznaje - co do zasady - zarzuty podnoszące naruszenia prawa procesowego, a dopiero w drugiej kolejności dokonuje oceny zarzutów materialnych. Zachowanie takiej kolejności w rozpoznawaniu zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana dopiero wówczas, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości. Przede wszystkim zdaniem NSA, wbrew zarzutom procesowym skargi kasacyjnej Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że postępowanie w tej sprawie przeprowadzone zostało zgodnie z wymaganiami procedury administracyjnej. GITD szczegółowo rozważył wszelkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Zauważyć należy, że skarżąca zarzucając organom naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie podważa faktycznie elementów stanu faktycznego ustalonych przez organy i zaakceptowanych przez Sąd I instancji, w szczególności ustaleń poczynionych w toku kontroli drogowej co do tego, że pojazd którym odbywał się sporny przewóz był konstrukcyjnie przystosowany do przewozu 5 osób wraz z kierowcą oraz tego, ze kierowca wykonywał sporny przewóz w jej imieniu i na jej rzecz. W skardze kasacyjnej podniesiono, że w sprawie nie ustalono czy wykonywane przez Spółkę czynności stwierdzone protokołem kontroli drogowej nosiły cechy wykonywania działalności gospodarczej, czy kierujący posiadał status przedsiębiorcy w chwili przeprowadzania kontroli oraz zarzucono brak ustalenia w jaki sposób odbyła się płatność i brak ustalenia zasad działania aplikacji [...] i tego, w jaki sposób doszło do skojarzenia kierującego z pasażerem. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wyjaśniono, na czym miałby polegać istotny wpływ zarzucanych naruszeń tych przepisów na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a ustaleniom organów, zaaprobowanym przez WSA w zaskarżonym wyroku, stanowiącym faktyczną podstawę rozstrzygnięcia, ani też ocenie tych ustaleń, skarżąca nie przedstawiła żadnych konkretnych argumentów, w świetle których należałoby je uznać za wadliwe, zaś ich ocenę za dowolną. Wbrew zapatrywaniu Spółki wnoszącej skargę kasacyjną, charakter świadczonej usługi jako transportu drogowego nie może ulegać wątpliwości. W odniesieniu do zarzutu dotyczącego niepoczynienia ustaleń czy wykonywane przez Spółkę czynności "nosiły cechy wykonywania działalności gospodarczej" oraz czy kierujący posiadał status przedsiębiorcy w chwili przeprowadzania kontroli, trzeba stwierdzić (niezależnie od wskazanej wyżej wadliwości w jego sformułowaniu), że wykonywanie transportu drogowego będzie zachodziło także wówczas, gdy podmiot nie jest przedsiębiorcą i nie prowadzi trwale działalności gospodarczej, nie figuruje w ewidencji działalności gospodarczej lecz faktycznie świadczy odpłatną usługę przewozową osób, odpowiadającą definicji transportu drogowego z art. 4 pkt 1 u.t.d. Bez znaczenia pozostaje zatem, czy Spółka formalnie posiadała status przedsiębiorcy i czy jej działalność została ujawniona we właściwym rejestrze. Ze zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego, a przede wszystkim z protokołu kontroli drogowej oraz protokołu zeznań świadka (kierowcy) wynika, że skontrolowany samochód posiadał pięć miejsc siedzących, a w chwili podjęcia interwencji M. S. przewoził dwóch pasażerów, którzy zamówili przejazd za pomocą aplikacji [...]. Wykonywany przewóz miał charakter odpłatny (nie był przewozem niezarobkowym) i został wykonany na zlecenie pasażera. Organy w toku postępowania administracyjnego jednoznacznie wyjaśniły kwestię, dotyczącą tego czy przed rozpoczęciem kontrolowanego przewozu została zawarta umowa określająca warunki jego wykonania. Pasażer takiej umowy wprost nie zawierał, gdyż usługę zamówił przy pomocy aplikacji [...], ale zapłata za wykonany przewóz została uregulowana bezgotówkowo poprzez pobranie należnej kwoty z rachunku pasażera. Do realizacji usługi doszło zaś na skutek skorzystania przez pasażera i skarżącą (reprezentowaną w tym przypadku przez kierującego) z aplikacji [...], służącej do kojarzenia osób i organizowania usług przewozu i to za jej pośrednictwem doszło do zawarcia umowy o wykonanie tej usługi. Nie doszło tym samym do zarzucanego w skardze kasacyjnej naruszenia przez organy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., gdyż dostatecznie zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego. Odnosząc się do treści skargi kasacyjnej należy podkreślić, że podnoszona okoliczność, że zapłata za przewóz miała być dokonana przez pasażera za pośrednictwem platformy internetowej [...]., nie wyłącza ustalenia co do zarobkowego charakteru przewozu wykonywanego przez kierowcę w imieniu i na rzecz Spółki, jak również ustalenia, że kierowca wykonywał usługę w imieniu i na jej rzecz, czego ta nie podważyła. Stanowisko organów w tym zakresie znalazło potwierdzenie w całokształcie zebranego materiału dowodowego, jak również zgodne jest z zasadami doświadczenia życiowego. Sąd I instancji trafnie wskazał, że czynności wykonywane przez skarżącą miały ścisły związek ze złożonym przez pasażera zamówieniem i wykonaną usługą przewozu. Aplikacja [...] była przez skarżącą wykorzystywana do przyjmowania zleceń, ich wykonywania i rozliczania się z pasażerem za usługę przewozu. Sąd I instancji słusznie zaakceptował zatem ustalenia organu, że w zestawieniu z pozostałymi dowodami - protokołem z przeprowadzonej kontroli drogowej, zeznaniami świadka oraz dokumentacją fotograficzną, nie budziło wątpliwości, że to Spółka wykonywała przewóz o charakterze odpłatnym. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostawało również to, czy kierujący pojazdem posiadał status przedsiębiorcy, skoro to skarżąca Spółka była wykonawcą kontrolowanego przewozu drogowego, nie zaś M. S.. Protokół kontroli drogowej, sporządzany przez inspektora przeprowadzającego czynności kontrolne w przypadku stwierdzenia naruszeń uzasadniających nałożenie kary pieniężnej (art. 74 ust. 1 u.t.d.), jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. i w związku z tym stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Protokół ten posiada szczególne znaczenie w sprawach o nałożenia kary pieniężnej, zwłaszcza że podawane przez uczestniczących w kontroli informacje są z reguły wypowiadane spontanicznie, bez kalkulowania ewentualny wpływu na wynik sprawy (por. np. wyroki NSA z: 17 czerwca 2021 r. sygn. akt II GSK 1157/18 i 27 lutego 2024 r. sygn. akt II GSK 1370/20). Nie wyłącza to jednak możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści tych dokumentów (art. 76 § 3 k.p.a.), przy czym domniemanie zgodności z prawdą dokumentu urzędowego może być obalone wszelkimi środkami dowodowymi, jednakże strona, która zaprzecza prawdziwości dokumentu urzędowego, powinna tę okoliczność udowodnić. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej należy podkreślić, że przyjęta w postępowaniu administracyjnym zasada zupełności materiału dowodowego nie oznacza, że należy prowadzić postępowanie dowodowe nawet wówczas, gdy całokształt okoliczności ujawnionych w sprawie wystarcza do podjęcia rozstrzygnięcia. Ustawowy obowiązek podejmowania przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) nie oznacza, że strona zwolniona jest od współdziałania z organem w ustalaniu faktów i przedłożenia dowodów na ich potwierdzenie (por. np. wyroki NSA z: 20 maja 1998 r., sygn. akt I SA/Ka 1605/96, z 17 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 273/10, z 10 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1677/10). Organ ma zatem obowiązek poszukiwania dowodów, jednak nie jest nieograniczony w swoim zakresie, bowiem w świetle orzecznictwa, z przepisu art. 77 § 1 k.p.a. nie wynika wcale, że na organ został przerzucony cały ciężar dowodowy w sprawie. Organ nie ma obowiązku poszukiwania dowodów dla wykazania słuszności stanowiska strony, w sytuacji gdy ta ostatnia dowodów takich nie przedstawia. Jeżeli organ wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych, nienasuwających zastrzeżeń dowodów, to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przeprowadzenia stosownego kontrdowodu z inicjatywy strony toczącego się postępowania (por. np. wyroki NSA z: 10 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1933/08 i z 27 listopada 2025 r., sygn. akt II GSK 888/22). W świetle powyższego przyjąć należy, że w rozpoznawanej sprawie organy nie miały obowiązku poszukiwania dowodów, które stanowiłyby de facto kontrdowód co do własnych, wcześniejszych ustaleń, wynikających z materiału dowodowego dotychczas niewadliwie zebranego. Jak już podniesiono, zgodnie z tymi ustaleniami skarżąca Spółka, korzystając z aplikacji [...], przy nawiązywaniu kontaktu z klientem, realizowała zamówione za pośrednictwem tej aplikacji zlecenie na przewóz osób, a tym samym uznać należy, że wykonywała usługi w zakresie transportu drogowego. Z tego co dotychczas powiedziano wynika, że autor skargi kasacyjnej w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania skutecznie nie podważył ustaleń dotyczących okoliczności faktycznych sprawy. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując skargę kasacyjną jest związany ustaleniami faktycznymi przyjętymi przez Sąd I instancji, nie ma podstaw do ich kwestionowania. Według NSA zarzuty naruszenia prawa materialnego również nie są usprawiedliwione. Należy przypomnieć, ze zarzuty te sprowadzają się do niewłaściwego zastosowania art. 4 pkt 11, art. 18 ust.4a i ust. 4b w zw. z Ip. 2.11 załącznika nr 3 do ustawy a także art. 2 pkt 4 rozporządzenia (WE) nr 1073/2009 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 października 2019 r. i art. 92a ust. 1 i 6 u.t.d. Ustosunkowując się do tych zarzutów należy przede wszystkim wyjaśnić, że "krajowym transportem drogowym" w rozumieniu u.t.d. jest, stosownie do art. 4 pkt 1 tej ustawy, podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju (...). W orzecznictwie sądowym dotyczącym tej problematyki przyjmuje się, że podmiotem wykonującym transport jest również ten, kto faktycznie podejmuje czynności z zakresu transportu drogowego, chociaż nie dopełnił warunków do legalnego wykonywania działalności gospodarczej (por. np. wyroki NSA z: 20 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 670/08; 4 listopada 2009 r., sygn. akt II GSK 166/09, 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GSK 701/17, 25 września 2025 r., sygn. akt II GSK 375/22). Przewóz okazjonalny, rozumiany, jako przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego (art. 4 pkt 11 u.t.d.) mieści się w pojęciu krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób, jest jedną z jego form i może się odbywać wyłącznie na podstawie odpowiedniej licencji (art. 18 ust. 3 u.t.d.). Przewóz okazjonalny wykonuje się pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą (art. 18 ust. 4a u.t.d.). Ustawodawca nie wyklucza przy tym możliwości wykonywania przewozu okazjonalnego samochodem osobowym (a więc takim, który nie jest przeznaczony konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą), to jednak możliwość taką przewiduje na zasadzie wyjątku i pod warunkiem spełnienia szczegółowych wymogów jego wykonywania (art. 18 ust. 4b pkt 2 u.t.d.). W związku z tym, że w niniejszej sprawie usługa zamówiona została poprzez aplikację [...], Sąd I instancji prawidłowo odwołał się do wyroku TSUE z 20 grudnia 2017 r. sygn. akt C- 434/15, który orzekł, że usługę pośrednictwa, która polega na odpłatnym umożliwianiu nawiązywania kontaktów poprzez aplikację na telefon, między właścicielami pojazdów niebędącymi zawodowymi kierowcami a osobami chcącymi przebyć trasę miejską, należy uznać za usługę nierozerwalnie związaną z usługą przewozową, a tym samym za usługę wchodzącą w zakres "usług w dziedzinie transportu" w rozumieniu art. 58 ust. 1 TFUE. Powołany wyrok TSUE potwierdził zatem prawidłowość oceny charakteru wykonywanej usługi przez Spółki jako usługi transportowej. TSUE potraktował firmę dokonującą analogiczną usługę jako wykonującego w części usługę transportową (w zakresie pośrednictwa), więc oczywistym jest, że skarżąca jako realizator drugiej części usługi (przewóz pasażera) również wykonywała usługę transportową. Podsumowując tę część rozważań, NSA stwierdza, że przedsięwzięcie polegające na organizowaniu usług przewozu przez aplikację [...] ma charakter zorganizowany i ciągły, sporna usługa była przez skarżącą świadczona we własnym imieniu jako wykonawcy przewozu i spółka był za nią odpowiedzialna. Działanie to mieściło się w ramach pojęcia wykonywania krajowego transportu drogowego osób, czyli podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób pojazdem samochodowym zarejestrowanym w kraju (art. 4 pkt 1 u.t.d.), niezależnie od tego, ile razy Spółka świadczyła w ten sposób usługi przewozu i czy miała zarejestrowaną działalność gospodarczą. To wszystko prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji słusznie podzielił stanowisko organów, że skarżąca kasacyjnie wykonywała odpłatny przewóz okazjonalny osób w rozumieniu u.t.d. pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d., jak i niepodpadającym pod wyjątki z art. 18 ust. 4b u.t.d., przy czym podmiotem, który zainicjował sporny przewóz był zlecający jego wykonanie przy pomocy aplikacji [...] pasażer. W związku z tym zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego tj. art. 4 pkt 11 i art. 18 ust. 4a i 4b u.t.d. w zw. z I.p. 2.11 przez ich niewłaściwe zastosowanie nie są usprawiedliwione. Niezrozumiały i niewątpliwie błędny jest także zarzut naruszenia art. 4 pkt 11 u.t.d. w zw. z art. 2 pkt 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1073/2009 z dnia 21 października 2009 r. w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych i zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 561/2006 (wersja przekształcona: Dz.U. UE. L. z 2009 r. Nr 300, str. 88 ze zm.) przez uznanie, ze "przewóz jedynie jednej osoby, nie zaś grupy pasażerów" wypełnia znamiona "przewozu okazjonalnego", podczas gdy definicja "przewozu okazjonalnego" określona w ustawie o transporcie drogowym, jak i definicja "usług okazjonalnych" określona w powołanym rozporządzeniu wymaga, aby przewoźnik wykonywał przewóz co najmniej dwóch osób (grupy osób). Stawiając powyższy zarzut, strona skarżąca kasacyjnie nie dostrzegła, że M. S. przewoził dwóch pasażerów, a przede wszystkim że wymienione rozporządzenie (WE) nr 1073/2009 ma zastosowanie do międzynarodowego autobusowego i autokarowego przewozu osób na terytorium Wspólnoty (UE) przez przewoźników zarobkowych lub pracujących na potrzeby własne, mających siedzibę w państwie członkowskim zgodnie z jego ustawodawstwem, przy użyciu pojazdów zarejestrowanych w tym państwie członkowskim, które nadają się, ze względu na swoją konstrukcję i wyposażenie, do przewozu więcej niż dziewięciu osób, włączając kierowcę, i które są do tego celu przeznaczone, oraz do ruchu tych pojazdów pustych w związku z takim przewozem (art. 1 ust. 1, z zastrzeżeniem art. 1 ust. 2-3), a także do krajowego zarobkowego przewozu drogowego osób, wykonywanego tymczasowo przez przewoźnika niemającego siedziby w danym państwie członkowskim, zgodnie z rozdziałem V tego rozporządzenia (art. 1 ust. 4). W związku z powyższym sformułowane w tym akcie definicje terminów: "usługi regularne", "szczególne usługi regularne" lub "usługi okazjonalne", jako odnoszące się do przewozu grupowego (zgodnie z art. 1 ust. 1 rozporządzenia: przewozu więcej niż dziewięciu osób, włączając kierowcę), nie mają zastosowania do przewozów okazjonalnych w rozumieniu art. 4 pkt 11 u.t.d. w zakresie, w jakim przewozy te nie są przewozami okazjonalnymi w autobusowym i autokarowym przewozie osób na terytorium UE (por. wyroki NSA z: 18 kwietnia 2024 r. sygn. akt II GSK 238/21, 25 lutego 2025 r. sygn. akt II GSK 1787/21, 9 października 2025 r. sygn. akt II GSK 762/23 i 20 listopada 2025 r. sygn. akt II GSK 798/22). Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał również za nieuzasadniony zarzut skargi kasacyjnej, w którym jej autor zarzucił Sądowi I instancji niezasadne oddalenie skargi, mimo że w sprawie niezasadnie zastosowano art. 92a ust. 1 i 6 u.t.d. w zw. z lp. 2. 11 załącznika nr 3 do tej ustawy, poprzez nałożenie kary pieniężnej przewidzianej dla podmiotów świadczących przewóz drogowy w rozumieniu ustawy, pomimo braku spełnienia tego kryterium przez skarżącą Spółkę. Zgodnie z art. 92a ust. 1 u.t.d. wystarczającą przesłanką do nałożenia kary administracyjnej jest wykonywanie przewozu w imieniu podmiotu wykonującego przewóz drogowy i nie ma znaczenia, czy kierowca był, czy też nie był pracownikiem skarżącej. Ponadto art. 92a ust. 6 u.t.d. którego błędne zastosowanie zarzucono w skardze kasacyjnej, nie ma w niniejszej sprawie zastosowania, gdyż odnosi się do sytuacji, kiedy w przedsiębiorstwie przeprowadzana jest kontrola, a kary wymierza się na podstawie art. 92a ust. 5 u.t.d., stosownie do ilości zatrudnionych kierowców. Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie przyjmuje w swym orzecznictwie, że w ten sposób nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez wojewódzki sąd administracyjny stanu faktycznego sprawy lub wykładni prawa materialnego dokonanej przez ten sąd oraz oceny (por. np. wyroki NSA: z 2 kwietnia 2025 r. sygn. akt I FSK 703/21, 28 maja 2025 r. sygn. akt I OSK 1388/24, 24 czerwca 2025 r. sygn. akt III OSK 551/22, 26 czerwca 2025 r. sygn. akt II GSK 1/22, 20 sierpnia 2025 r. sygn. akt II GSK 885/25). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może zostać naruszony tylko wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego: 1) nie zawiera co najmniej jednego z ustawowych elementów formalnych; 2) nie zawiera stanowiska sądu co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia; 3) nie zawiera oceny prawnej sądu co do istoty sprawy, której dotyczy skarga; 4) zawiera istotne wady konstrukcyjne (np. istotne sprzeczności treściowe, niejasność, niepełność lub nielogiczność wywodu), które sprawiają, że orzeczenie nie poddaje się kontroli kasacyjnej (por. np. uchwała składu 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, wyroki NSA z: 17 czerwca 2025 r., sygn. akt II GSK 138/25, z 24 czerwca 2025 r., sygn. akt II GSK 2631/21, z 29 lipca 2025 r., sygn. akt III OSK 774/22). Zdaniem NSA żadna z tych sytuacji nie wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w powołanym przepisie. WSA przedstawił w nim w szczególności stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując, z jakich przyczyn - w jego ocenie - skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Należy mieć również na uwadze, że Sąd I instancji nie ma obowiązku szczegółowego odniesienia się do każdego zarzutu i twierdzenia skargi (por. np. wyroki NSA z: 7 marca 2024 r., sygn. akt II GSK 901/20, 26 sierpnia 2025 r., sygn. akt I GSK 542/22, 7 października 2025 r., sygn. akt I OSK 1972/22, 18 listopada 2025 r., sygn. akt III OSK 846/23). Mając to wszystko na uwadze, NSA uznał, w ramach kontroli zaskarżonego wyroku przeprowadzonej w granicach wyznaczonych skargą kasacyjną, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił tę skargę. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł w oparciu o art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. Z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 118).