II GSK 1619/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) sędzia NSA Krystyna Anna Stec sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 7 marca 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 142/17 w sprawie ze skargi Gminy Bielany na informację Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie; 2. zasądzić od Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych na rzecz Gminy B. 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego

Postanowieniem z dnia 7 marca 2017 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. pozostawił bez rozpatrzenia skargę Gminy B. na informację Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia [...] stycznia 2017 r., w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: w zawiązku z wywiedzioną na powołaną informację skargą, Gmina B. wezwana została do uzupełniania jej braków poprzez wniesienie kompletnej dokumentacji, przy czym w piśmie przywołano art. 61 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2016, poz. 217 ze zm.), zgodnie z którym kompletna dokumentacja obejmuje także ewentualne załączniki; są one wnoszone w oryginale lub w postaci uwierzytelnionej kopii. Skarżąca została również pouczona o wymogu określonym w art. 48 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.), który wskazuje, że zamiast oryginału dokumentu strona może złożyć odpis dokumentu, jeżeli jego zgodność z oryginałem została poświadczona przez notariusza albo przez występującego w sprawie pełnomocnika strony będącego adwokatem, radcą prawnym, rzecznikiem patentowym lub doradcą podatkowym. Sąd I instancji analizując przedłożone przez stronę skarżącą dokumenty stwierdził, że o ile wniosek o dofinansowanie projektu, pismo MJWPU z dnia 21 listopada 2016 r. wraz z załącznikami, protest wraz z załącznikami i zaskarżone rozstrzygnięcie z dnia 5 stycznia 2017 r. sporządzone przez MJWPU zostały prawidłowo poświadczone przez notariusza, który stwierdził zgodność odpisu z okazanym dokumentem, to załączniki do wniosku o dofinansowanie tego wymogu nie spełniają. Sąd wskazał, że Wójt Gminy B. poświadczył kserokopie załączników w postaci audytu energetycznego, który dotyczyło : 1) budynku szkolnego Zespołu Oświatowego im. św. K. J. w B. J.; 2) budynku świetlicy w K.; 3) budynku szkolnego Zespołu Oświatowego im. S. w R. K.; 4) budynku świetlicy w S.; 5) budynku świetlicy w P., które to opracowania wykonało Centrum Inżynierskie S. Ś. oraz termomodernizacji budynków użyteczności publicznej, które dotyczyło modernizacji: 1) budynku Gminnej Biblioteki Publicznej w B. Ż.; 2) świetlicy wiejskiej w B. J., a także B. D. i W.; 3) budynku GOPS i sali zebrań w B. Ż., które to opracowania wykonało B. U. P. K. K.. Sąd wskazał, że strona skarżąca nie załączyła do wniosku wszystkich załączników - w wykazie, w pkt H wniosku o dofinansowanie projektu, widnieje 56 pozycji; strona załączyła ich zaledwie kilkanaście. Gmina B. skargą kasacyjną zaskarżyła w całości postanowienie Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 7 ustawy o zasadach realizacji programu w zakresie polityki spójności (...), poprzez przyjęcie, że skarżąca nie złożyła kompletnej dokumentacji w niniejszej sprawie w sytuacji, gdy skarżąca złożyła uwierzytelnione dokumenty enumeratywnie wymienione w wezwaniu do uzupełnienia dokumentacji w wyznaczonym terminie. Podnosząc te zarzuty skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Mazowiecka Jednostka Wdrażania Programów Unijnych w W. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, ponieważ ma usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie NSA zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku Sądu I instancji, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć. Natomiast stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Przepis art. 174 p.p.s.a. stanowi z kolei, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: a) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub b) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W świetle cytowanych przepisów do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w stosunku do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji – w odniesieniu do przepisów postępowania. A zatem Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120; zob. szerzej J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 419). Skarga kasacyjna w analizowanej sprawie oparta została na zarzucie naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 7 ustawy o zasadach realizacji programu w zakresie polityki spójności (...), poprzez przyjęcie, że skarżąca nie złożyła kompletnej dokumentacji w niniejszej sprawie w sytuacji, gdy skarżąca złożyła uwierzytelnione dokumenty enumeratywnie wymienione w wezwaniu do uzupełnienia dokumentacji w wyznaczonym terminie. Przypomnieć należy, iż pismem z dnia 3 lutego 2017 r. (doręczonym skarżącej Gminie w dniu 6 lutego 2017 r.) Sąd I instancji wezwał stronę skarżącą "do uzupełnienia braków skargi poprzez wniesienie kompletnej dokumentacji w sprawie w oryginale lub uwierzytelnionej kopii obejmującej: a/ wniosek o dofinansowanie projektu, b/ informację o wynikach oceny projektu, o której mowa w art. 46 ust. 3 przedmiotowej ustawy wraz z kartami oceny, c/ protest d/ informację o wynikach oceny protestu (art. 61 ust. 3 pkt 4 ustawy) - w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania pod rygorem pozostawienia skargi bez rozpatrzenia (art. 61 ust. 7 ustawy) gdyż nadesłane do Sądu dokumenty stanowią kopie, które nie zostały uwierzytelnione, zgodnie z odnośnymi przepisami prawa.". Nadto w tymże piśmie Sąd I instancji wyjaśnił stronie skarżącej, iż do skargi załączono kopie wskazanych dokumentów, które nie zostały uwierzytelnione zgodnie z art. 48 § 3 p.p.s.a. przez notariusza albo występującego w sprawie pełnomocnika strony będącego adwokatem lub radcą prawnym. Sąd poinformował także, iż dokumentacja załączona do skargi została potwierdzona za zgodność z oryginałem przez Wójta Z. W.. Rację ma Gmina, że z treści tegoż pisma Sądu I instancji wynika, iż w przedmiotowym wezwaniu do usunięcia braków formalnych skargi Sąd ten enumeratywnie wymienił dokumenty, do których złożenia w oryginale lub uwierzytelnionej kopii wezwał stronę skarżącą pod rygorem pozostawienia skargi bez rozpoznania. Nie jest sporne, że strona skarżąca zastosowała się do powyższego wezwania i w wyznaczonym terminie wskazane dokumenty poświadczone przez notariusza złożyła. W piśmie przewodnim z dnia 9 lutego 2017 r. strona skarżąca wymieniła przekazywane uwierzytelnione dokumenty w sposób identyczny, tożsamy z dokumentami, wymienionymi przez Sąd w wezwaniu. Doręczenie uwierzytelnionych dokumentów wymienionych w wezwaniu potwierdził Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. (s. 1 uzasadnienia zaskarżonego postanowienia WSA). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wezwanie do uzupełnienia braków formalnych skargi kierowane przez sąd administracyjny do strony skarżącej w oparciu o treść art. 61 ust. 3 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności (...) winno być precyzyjne poprzez wyczerpujące i niebudzące wątpliwości enumeratywne wymienienie tychże braków. Skoro zatem jak miało to miejsce w analizowanej sprawie strona zastosowała się do powyższego wezwania zawierającego enumeratywne wyliczenie dokumentów, które winna wnieść do Sądu w oryginale lub uwierzytelnionej kopii, to brak jest podstaw do przyjęcia, iż strona nie złożyła pełnej dokumentacji w niniejszej sprawie. Racje ma skarżąca kasacyjnie Gmina, iż: "Powyższego wezwania do złożenia enumeratywnie wymienionych dokumentów nie koryguje w ocenie strony skarżącej (wbrew stanowisku Sądu zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia) zamieszczenie w pouczeniu wezwania treści przepisów art. 61 i 48 omawianej ustawy. Sąd bowiem wymienił w wezwaniu enumeratywnie dokumenty, które strona skarżąca winna złożyć, nie wskazując, iż winny być złożone również załączniki do tych dokumentów. Skoro zatem Sąd wezwał stronę skarżącą do uzupełnienia dokumentacji w określonym zakresie poprzez wniesienie wskazanych enumeratywnie dokumentów, co wykazano wyżej, nie wzywając strony do przedłożenia kompletnej dokumentacji w sprawie w oryginale lub uwierzytelnionej kopii jak również do przedłożenia załączników w oryginale lub uwierzytelnionej kopii, a także brakujących w ocenie Sądu załączników (wskazanych w pkt H wniosku o dofinansowanie) to brak jest podstaw do przyjęcia, iż to strona skarżąca winna ponosić negatywne skutki takiego wezwania, pomimo prawidłowego złożenia żądanych przez Sąd dokumentów poprzez uznanie przez Sąd, iż strona nie złożyła pełnej dokumentacji w sprawie i w rezultacie pozostawienie skargi bez rozpatrzenia. Tym samym Sąd naruszył przepisy postępowania tj., art. 61 ust.6 pkt 2 ustawy o zasadach realizacji programu w zakresie polityki spójności (...) zgodnie, z którym wniesienie skargi bez kompletnej dokumentacji powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia z zastrzeżeniem ust. 7 (w przypadku wniesienia skargi bez kompletnej dokumentacji lub bez uiszczenia wpisu stałego sąd wzywa wnioskodawcę do uzupełnienia dokumentacji lub uiszczenia wpisu w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania, pod rygorem pozostawienia skargi bez rozpatrzenia), poprzez przyjęcie, iż Skarżący nie złożył kompletnej dokumentacji w niniejszej sprawie, pomimo, iż, co wykazano wyżej, skarżący złożył uwierzytelnione dokumenty enumeratywnie wymienione w wezwaniu do uzupełnienia dokumentacji w wyznaczonym terminie. Powyższe naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy -pozostawienie skargi bez rozpoznania." Jak podkreślił Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 9 września 1999 r. (sygn. III RN 6/99, OSNC 2000, nr 9, poz. 343), wezwanie do uzupełnienia braków pisma powinno być tak jasne i niedwuznaczne, by u strony, do której zostało skierowane, nie powstała wątpliwość co do przedmiotu wezwania i rygorów grożących w razie niezastosowania się do jego treści. Jeśli wezwanie do usunięcia braków formalnych pisma budzi wątpliwość co do treści, nie można z tego wyprowadzać skutków niekorzystnych dla strony. Zatem niezachowanie wymagań wezwania pozbawia je sankcji. (tak również NSA w wyroku z dnia 22 kwietnia 2005 r., sygn. akt FSK 1675/04, Legalis oraz postanowieniu z dnia 5 września 2006 r., sygn. akt I FZ 292/06, Legalis). Pogląd ten podziela także Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, w oparciu o art. 185 p.p.s.a., jak w sentencji. O kosztach orzeczono na postawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).