II GSK 1607/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) Protokolant asystent sędziego Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 3/22 w sprawie ze skargi Z. A. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 12 sierpnia 2021 r. nr BP.702.1394.2021.2060.BEPO.6037 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od Z. A. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 kwietnia 2022r., sygn. akt VI SA/Wa 3/22 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz.U.2026.143 t.j., dalej: "p.p.s.a.") uwzględnił skargę Z. A. (dalej też: "strona", "skarżący") i uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej też: "GITD", "organ") z 12 sierpnia 2021r., nr BP.702.1394.2021. 2060.BEPO.6037 oraz poprzedzającą ją decyzję z 25 marca 2021r. w przedmiocie kary pieniężnej i umorzył postępowanie administracyjne, orzekając o kosztach postępowania sądowego. Za podstawę orzekania Sąd I instancji przyjął następujący stan faktyczny i prawny. W dniu 30 sierpnia 2020r. zarejestrowano przejazdy pojazdu samochodowego o numerze rejestracyjnym (...) przez: a) urządzenie kontrolne o numerze identyfikacyjnym (...) pod numerem ewidencyjnym (...), o godzinie 23:27:21, na odcinku drogi (...) (skrzyżowanie z drogą wojewódzką nr (...)) - połączenie z autostradą A1, b) urządzenie kontrolne o numerze identyfikacyjnym (...)pod numerem ewidencyjnym (...), o godzinie 19:08:16, na odcinku drogi (...) (połączenie z drogą krajową nr (...)) - (...) (skrzyżowanie z drogą powiatową nr (...)). Na podstawie informacji znajdujących się w systemie elektronicznego poboru opłat ustalono, że ww. pojazd został wyposażony w urządzenie, o którym mowa w art. 13i ust. 3 u.d.p., którego użytkownik posiada podpisaną umowę z pobierającym opłatę umowę w trybie przedpłaconym. Ponadto ustalono, iż w chwili przejazdu na koncie ww. użytkownika w systemie Viatoll nie znajdowały się dostępne środki na pokrycie należnej opłaty. Na podstawie informacji zgromadzonych w Centralnej Ewidencji Pojazdów Kierowców (CEPiK) ustalono, że pojazd został zarejestrowany jako autobus, a jego właścicielem w chwili powstania naruszenia była strona. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z 25 marca 2021r., nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 1.500 zł., za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. GITD decyzją z 12 sierpnica 2021r., nr BP.702.1394.2021.2060.BEPO.6037 na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021r., poz. 735, dalej: "k.p.a."), art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 2 i ust. 4, ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020r., poz. 470, ze zm., dalej: "u.d.p."), załącznika nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z 22 marca 2011r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz.U. z 2018r., poz. 890 ze zm.), art. 50 pkt 1 lit. j, art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b ustawy z 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2021r., poz. 919, ze zm.), utrzymał w mocy decyzję wydaną w I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że dostępne na koncie użytkownika środki pieniężne zostały wyczerpane 30 sierpnia 2020r. o godzinie 16:37:21. Wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie (...) S.A. 29 sierpnia 2020r. (sobota) dokonał obciążenia rachunku strony, co jednak nie jest równoznaczne z doładowaniem konta użytkownika systemu elektronicznego poboru opłat, albowiem doładowanie to nastąpiło 31 sierpnia 2020r. (poniedziałek). Wpłaty zostały zaksięgowane na rachunku w (...) 31 sierpnia 2020r. o godzinach 10:19:47 co do kwoty 100 zł, 10:19:47 kwoty 200 zł i 10:19:47 kwoty 200 zł. Tym samym umowa użytkownika w systemie Viatoll została zasilona powyższymi kwotami 31 sierpnia 2020r. o godzinach 12:08:18, 12:08:24 i 12:08:24, czyli już po powstaniu naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Nie ma wątpliwości, że przelew przedpłaty nie jest dokonywany w czasie rzeczywistym, a to oznacza, że środki pieniężne natychmiast po zleceniu przelewu, nie znajdą się na rachunku odbiorcy - w tym przypadku na koncie użytkownika. Stwierdził, że strona rozpoczęła korzystanie z dróg krajowych przed rozksięgowaniem środków na koncie użytkownika systemu Viatoll. Użytkownik systemu decydując się na dokonywanie doładowania konta przelewem winien mieć świadomość, że wpłacane środki pieniężne nie będą widoczne na jego koncie w systemie Viatoll od razu, albowiem proces księgowania tychże środków może trwać do trzech dni roboczych, o czym informuje operator systemu w druku zawierającym numer indywidualnego rachunku bankowego dedykowanego konkretnemu użytkownikowi systemu. W toku postępowania nie ustalono, aby opłata za sporny przejazd została uiszczona, dowodu na taką okoliczność nie przedstawiła też strona postępowania administracyjnego. WSA uwzględnił skargę. W ocenie Sądu I instancji okoliczność dokonania zlecenia przelewu środków pieniężnych w drodze bankowości elektronicznej poprzez obciążenie rachunku skarżącego 29 sierpnia 2020r. w sobotę, jeszcze przed dokonaniem przejazdu i jednocześnie przed wyczerpaniem środków pieniężnych na koncie użytkownika w systemie Viatoll, jest okolicznością istotną w świetle regulacji wynikającej z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Organ bowiem nałożył na skarżącego karę pieniężną podczas gdy okoliczności niniejszej sprawy uzasadniały poprzestanie organu na pouczeniu. Organ nie uwzględnił faktu, że skarżący wjechał 30 sierpnia 2020r. na płatny odcinek drogi publicznej jeszcze przed wyczerpaniem środków pieniężnych na jego koncie użytkownika, a dzień wcześniej tj. 29 sierpnia 2020r. dokonał zlecenia przelewu środków pieniężnych w drodze bankowości elektronicznej poprzez obciążenie rachunku bankowego w (...) S.A., zasilającego jego konto użytkownika w systemie Viatoll w wysokości wystarczającej na pokrycie należnej opłaty elektronicznej za dokonane przejazdy 30 sierpnia 2020r. płatnymi odcinkami drogi krajowej (...) i (...). Stwierdził, że w świetle tych okoliczności, niewywiązanie się skarżącego z obowiązku uiszczenie należnej opłaty elektronicznej, wynikające z faktu wyczerpania się środków pieniężnych na koncie użytkownika w trakcie dokonywanego przejazdu, przy jednoczesnym opóźnieniu elektronicznej bankowości w zaksięgowaniu zlecenia przelewu dokonanego dzień wcześniej, mieści się w granicach przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa, o której mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. W ocenie WSA, w przedmiotowej sprawie ziściła się również druga przesłanka, o której mowa tym przepisie, warunkująca odstąpienie przez organ od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu. 31 sierpnia 2020r. doszło bowiem do zaksięgowania na koncie użytkownika w systemie Viatool kwot pieniężnych, których przelew w drodze bankowości elektronicznej został zlecony 29 sierpnia 2020r. Z akt sprawy oraz z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika natomiast, aby skarżący wcześniej naruszył obowiązek uiszczenia należnej opłaty elektronicznej w podobny sposób poprzez dokonanie przejazdu płatnym odcinkiem drogi publicznej bez wcześniejszego upewnienia się, że dokonany zlecenie przelewy środków pieniężnych nie zostało jeszcze zaksięgowane na koncie użytkownika w systemie Viatoll. W skardze kasacyjnej organ zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: I. Naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 189f § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021r., poz. 735, dalej: "k.p.a."), przejawiające się w błędnym zastosowaniu ww. przepisu na skutek przyjęcia przez Sąd I instancji, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., w sytuacji gdy wbrew ocenie Sądu I instancji okoliczności popełnienia naruszenia w żadnym razie nie świadczą o znikomej wadze naruszenia, wobec czego w rozpatrywanej sprawie nie zaistniały przesłanki uzasadniające odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej określone w art. 189 f § 1 pkt 1 k.p.a., z ostrożności procesowej zarzucił także: II. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 189f § pkt 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a i umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. z uwagi na błędną, zdaniem Sądu I instancji, ocenę przez organ zgromadzonego materiału dowodowego w kontekście zaistnienia przesłanek z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., w sytuacji, gdy wbrew ocenie Sądu I instancji, ustalone w tej sprawie okoliczności faktyczne nie uzasadniały przyjęcia, iż waga naruszenia prawa była znikoma. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący (sam) wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna organu zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że w myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania z przyczyn określonych w § 2 powołanego artykułu. W rozpoznawanej sprawie nie zaistniały okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Z tego względu Sąd odwoławczy przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi zgodnie z art. 174 p.p.s.a. może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Uwzględniając istotę sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych uzasadnia, aby rozpatrzyć je łącznie. W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. Podkreślenia przy tym wymaga, że argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona w taki sposób, że zarzuty te pozostają w związku funkcjonalnym, co pozwala na ich łączne rozpoznanie. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest ocena zgodności z prawem orzeczenia Sądu I instancji, który uwzględniając skargę strony uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego 12 sierpnia 2021r.oraz poprzedzającą ją decyzję z 25 marca 2021r. w przedmiocie kary pieniężnej i umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. W ocenie WSA w świetle okoliczności sprawy, niewywiązanie się skarżącego z obowiązku uiszczenie należnej opłaty elektronicznej, wynikające z faktu wyczerpania się środków pieniężnych na koncie użytkownika w trakcie dokonywanego przejazdu, przy jednoczesnym opóźnieniu elektronicznej bankowości w zaksięgowaniu zlecenia przelewu dokonanego dzień wcześniej, mieści się w granicach przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa, o której mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Według WSA, w przedmiotowej sprawie ziściła się również druga przesłanka, o której mowa tym przepisie, warunkująca odstąpienie przez organ od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu, 31 sierpnia 2020r. doszło bowiem do zaksięgowania na koncie użytkownika w systemie Viatool kwot pieniężnych, których przelew w drodze bankowości elektronicznej został zlecony 29 sierpnia 2020r. Podniósł, że z akt sprawy oraz z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika natomiast, aby skarżący wcześniej naruszył obowiązek uiszczenia należnej opłaty elektronicznej w podobny sposób poprzez dokonanie przejazdu płatnym odcinkiem drogi publicznej bez wcześniejszego upewnienia się, że dokonanie zlecenia przelewu środków pieniężnych nie zostało jeszcze zaksięgowane na koncie użytkownika w systemie Viatoll. Stanowisko WSA nie jest zasadne. Zgodnie z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Z literalnego brzmienia przywołanego przepisu wynika, że warunkiem jego zastosowania jest kumulatywne zaktualizowanie się obydwu przesłanek w nim wskazanych, a zatem zarówno znikomej wagi naruszenia prawa, jak i zaprzestania naruszenia prawa. Należy podzielić pogląd, że zaprzestanie naruszenia prawa odnosi się wyłącznie do tzw. deliktów wieloczynowych o charakterze ciągłym, deliktów trwałych oraz deliktów popełnianych z zaniechania, co prowadzi do wniosku, że ocena zaistnienia tej przesłanki nie może odnosić się do tzw. deliktów jednoczynowych zwykłych lub skutkowych (zob. A. Wróbel, t. 5-6 komentarza do art. 189f k.p.a., w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego LEX/el. 2022). Z uwagi na zawarty w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. wymóg zaprzestania naruszania prawa, przepis ten nie ma zatem zastosowania do zachowania podmiotu polegającego na jednorazowym naruszeniu obowiązku lub zakazu (zob. A. Cebera, J.G. Firlus, t. 4 komentarza do art. 189f k.p.a., w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, red. H. Knysiak-Sudyka, WKP 2019). W przypadku jednorazowego naruszenia obowiązku lub zakazu nie można bowiem mówić o zaprzestaniu popełniania deliktu. Jednostkowy delikt popełnia się i nie można tego stanu naruszenia już cofnąć. W niniejszej sprawie czyn, za który nałożono sporną karę pieniężną, tj. naruszenie sankcjonowanego obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, ma charakter jednoczynowy oraz jednocześnie skutkowy. Polega bowiem na braku uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd, wraz z którym dochodzi do stanu niezgodnego z prawem (por. m.in. wyrok NSA z 30 listopada 2022r., sygn. akt II GSK 1091/19). W odniesieniu do tego rodzaju deliktu przesłanka "zaprzestania naruszania prawa" nie ma zatem zastosowania, ze względu na charakter popełnionego naruszenia. Nie ma bowiem możliwości usunięcia naruszenia po dokonaniu przejazdu bez odnotowania przy wjeździe na dany płatny odcinek drogi w urządzeniu służącym do poboru opłat tego przejazdu i pobrania opłaty. Wykonanie obowiązku po tym terminie czy też zawarcie umowy nie stanowi usunięcia skutków tego naruszenia ani też zaprzestania naruszenia. (por. wyrok NSA z 28 marca 2025r., sygn. akt II GSK 1342/21). Ponadto, zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie poglądem, na tle unormowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., waga naruszenia, którego dopuścił się skarżący nie była znikoma, gdyż dotyczyła podstawowego obowiązku w zakresie korzystania z drogi publicznej, tj. obowiązku rejestracji pojazdu w systemie (zob. wyrok NSA z 26 czerwca 2025r., sygn. akt II GSK 2516/24). W konsekwencji, należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do stosowania przepisu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej podczas przejazdów po drodze podlegającej opłacie elektronicznej. Z tych względów i biorąc pod uwagę, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 193 i w zw. z art. 151 p.p.s.a. uznał, że skargę kasacyjną należało uwzględnić poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i w związku z § 2 ust. 1 pkt 2) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U z 2023r. poz. 1935).