II GSK 1599/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk Protokolant asystent sędziego Jolanta Dominiak po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. Sp. j. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 1572/20 w sprawie ze skargi W. Sp. j. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 20 marca 2020 r. nr KOC/731/Dr/18 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od W. Sp. j. w W. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej nazywany: "WSA", "Sądem pierwszej instancji") wyrokiem z 9 grudnia 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 1572/20 oddalił skargę W. Sp. j. w W. (dalej nazywanej "skarżącą", "Spółką") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 20 marca 2020 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 12 czerwca 2017 r. pracownicy Zarządu Dróg Miejskich przeprowadzili kontrolę pasa drogowego al. [...] w rejonie nr [...], w toku której stwierdzono funkcjonowanie w ww. lokalizacji reklamy o treści "[...]" umieszczonej na samochodzie dostawczym marki Żuk o nr rejestracyjnym [...]. Łączna powierzchnia reklamy wynosiła 12,07 m2. Ustalenia kontroli potwierdza protokół nr 120617/1212 oraz załączona do akt dokumentacja fotograficzna. Pismem z 3 sierpnia 2017 r. Zarząd Dróg Miejskich zawiadomił spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Przeprowadzone w dniach 12, 20, 26 czerwca, 12 lipca i 2 sierpnia 2017 r. kontrole potwierdziły dalsze funkcjonowanie reklamy w ww. lokalizacji. Powyższe potwierdza sporządzona dokumentacja fotograficzna oraz karta kontroli. Decyzją 22 grudnia 2017 r. Prezydent m. st. Warszawy nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 16463,48 złotych za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) [...] w rejonie nr [...] w dniach 30 maja – 12 lipca 2017 r. przez umieszczenie w nim reklamy o treści "[...]", na samochodzie marki Żuk - Lublin o nr rej. [...], o łącznej pow. 12,07 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej – SKO w Warszawie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył treść art. 40 ust. 1 i ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2020 r., poz. 470 ze zm.; dalej zwanej: "u.d.p.") oraz wskazał, że odpowiedzialność podmiotu dopuszczającego się zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi ma charakter obiektywny. Odwołując się do art. 4 pkt 23 u.d.p. stwierdził, że obiekt usytuowany w pasie drogowym al. [...] w W. w rejonie nr [...] w dniach 30 maja – 12 lipca 2017 r. stanowił reklamę. Jego zdaniem, wizualna ocena pojazdu, powierzchnia zajęta przez reklamę, treść zawarta na pojeździe oraz sposób jego zaparkowania potwierdzają, że podstawową funkcją pojazdu nie było przemieszczanie się w celu prowadzenia działalności, a ekspozycja reklamy w celu dotarcia do potencjalnie dużej liczby odbiorców korzystających z pasa drogowego drogi publicznej (drogi o dużym natężeniu ruchu). Nie bez znaczenia pozostaje również fakt, że przedmiotowy pojazd był nieprzerwanie zaparkowany we wskazanym miejscu przez okres co najmniej ok. 1,5 miesiąca, co potwierdza załączona do akt sprawy dokumentacja fotograficzna, protokoły kontroli pasa drogowego oraz oświadczenie spółki zawarte w piśmie z 23 sierpnia 2017 r. oraz odwołaniu. Decyzja ta stała się przedmiotem zaskarżenia Spółki do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wskazanym na wstępie wyrokiem, wydanym na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej zwanej: "p.p.s.a.") oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przytoczył mające zastosowanie w sprawie przepisy ustawy o drogach publicznych, w tym m. in. art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, i ust. 12 pkt 1, a także art. 4 pkt 6 i 23 tej ustawy. Następnie wskazał m.in., że napis umieszczony na pojeździe "[...]" wypełnia definicję reklamy, o której mowa w art. 4 pkt 23 u.d.p., gdyż stanowi on nośnik informacji wizualnej umieszczony w polu widzenia użytkownika drogi. Umieszczenie nośnika informacji wizualnej w pasie drogowym nastąpiło w tym przypadku za pomocą pojazdu samochodowego, w ruchliwym punkcie miasta, co w ocenie Sądu pierwszej instancji, może świadczyć o próbie obchodzenia przepisów obowiązującego prawa, dotyczących zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia. O umieszczeniu reklamy w pasie drogowym decyduje jej zlokalizowanie w przestrzeni nad wydzielonym pasem drogowym w taki sposób, że jest ona widoczna dla użytkowników drogi. Nie ma znaczenia metoda ekspozycji reklamy, a zatem może to być również umieszczenie reklamy na pojeździe. Odnosząc się do twierdzenia skarżącej, jakoby przedmiotowy pojazd był w pełni sprawny i wykorzystywany dla celów prowadzonej działalności gospodarczej, jak również do argumentu, że powszechnie stosowaną praktyką jest używanie samochodu towarowo – osobowego, oklejonego reklamami, w celu zainteresowania potencjalnych klientów ofertą przedsiębiorcy, Sąd uznał powyższe za pozostające bez wpływu na treść rozstrzygnięcia w sprawie. Jak wskazał WSA – umieszczenie reklamy w pasie drogowym wymaga uzyskania zezwolenia, zaś jego brak sankcjonowany jest karą. Sąd nie zanegował faktu, że pojazd służył skarżącej do prowadzenia działalności gospodarczej. Skoro jednak umieszczone na pojeździe treści służyły zainteresowaniu klientów prowadzoną - przez podmioty wynajmujące od niej powierzchnie handlowe - działalnością z branży elektroniki i informatyki, to jako takie stanowiły reklamę, o której mowa w art. 4 pkt 23 u.d.p. Skarżąca decydując się na pozostawienie pojazdu (nośnika reklamy), nieprzerwanie przez 44 dni, na miejscu zlokalizowanym w pasie drogowym, powinna wystąpić do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, w celu umieszczenia w nim nośnika reklamowego o treści "[...]" lub też na czas parkowania pojazdu zasłonić, zdjąć lub zdemontować reklamę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie od organu kosztów postępowania na rzecz skarżącej, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) a contrario p.p.s.a. poprzez zaaprobowanie naruszającego art. 80 k.p.a. sposobu oceny materiału dowodowego przez organy administracji orzekające w toku postępowania administracyjnego, czego skutkiem było przyjęcie, że działanie skarżącej miało na celu obejście przepisów dotyczących obowiązku uiszczania opłat za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z ruchem drogowym, a w konsekwencji 2) naruszenie prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie do ustalonego w sprawie stanu faktycznego normy art. 40 ust. 1-2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470) i przyjęcie, że zachowanie skarżącej stanowi zajęcie pasa drogowego na cele wskazane w tym przepisie, W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie postawionych w jej petitum zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej zwanej: "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a których występowania w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. i kwestionuje ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, w tym w zakresie okresu zajmowania przez pojazd skarżącej pasa drogowego (naruszenie przepisów postępowania) oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego odnośnie do legalnej definicji reklamy, pojęcia "umieszczenia w pasie drogowym reklam" oraz zasad korzystania z dróg publicznych w kontekście ustalonego stanu faktycznego sprawy. Jeżeli skarga kasacyjna zarzuca naruszenie przepisów postępowania, zwłaszcza w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz naruszenie prawa materialnego co do jego zastosowania – w pierwszej kolejności należy rozpoznać zarzut procesowy, gdyż dopiero przy niekwestionowanym, albo niepodważonym stanie faktycznym można wypowiadać się o zastosowaniu prawa materialnego. W tym miejscu, należy zatem podkreślić, że w sprawie przedmiotem sporu jest przyjęcie przez WSA za prawidłowe zastosowania przez organ przepisów ustawy o drogach publicznych, z których wynika, że zabronione jest umieszczanie w pasie drogowym reklam bez zezwolenia. Przy czym, zdaniem skarżącej, łączyło się to z błędnym ustaleniem okoliczności sprawy, gdyż zaparkowany samochód nie stanowił reklamy. Dlatego też wobec komplementarności podniesionych zarzutów zostaną one omówione we wskazanej powyżej kolejności, ale z uwzględnieniem ich łączności. Bezzasadny okazał się zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów prawa procesowego. Według skarżącej, dokonano w sprawie dowolnej oceny materiału dowodowego, zaś poczynione ustalenia w zakresie intencji skarżącej, przeprowadzone w kierunku stwierdzenia, że przedmiotowy pojazd stał w jednym miejscu przez dłuższy czas, co pozwala przyjąć, że doszło do zajęcia pasa drogowego, jej zdaniem, wykraczają poza zakres ocen, jakie są dopuszczalne w ramach postępowania tak administracyjnego, jak i sądowego. Z tym stanowiskiem autora skargi kasacyjnej nie sposób się zgodzić. Zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Z treści tego przepisu wywodzi się, że ocena kompletnego materiału dowodowego powinna być pełna i wnikliwa, organ, co do zasady, nie jest skrępowany w swoich ocenach co do wartości poszczególnych rodzajów dowodów, ich znaczenia oraz wiarygodności. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie prawidłowo zebrano materiał dowodowy i prawidłowo go oceniono, co zaakceptował WSA. W doktrynie przyjmuje się, że ocena dowodów jest "czynnością myślową" i jak każda czynność tego rodzaju powinna opierać się na zasadach logicznego myślenia (W. Berutowicz, Postępowanie cywilne w zarysie, Warszawa 1984, s. 191), nie powinna uchybiać zasadom logiki (E. Iserzon [w:] Komentarz, 1970, s. 156). Organ administracji publicznej może zatem wysnuwać z zebranego materiału dowodowego tylko wnioski logicznie uzasadnione. Jeśli zatem kontrole przeprowadzone w przypadkowe dni potwierdzały niezmienne położenie obiektu – usytuowanie go dokładnie w tym samym miejscu, to słusznie i zgodnie z zasadami logiki przyjęto, a contrario, iż nie był tam postawiony incydentalnie – a w celu właśnie prowadzenia przez przedsiębiorcę tej formy reklamy. Powyższe zostało udokumentowane protokołami kontroli, notatkami urzędowymi oraz zdjęciami parkowania pojazdu mechanicznego z reklamą w dniach kolejno: 12, 20, 26 czerwca, 12 lipca i 2 sierpnia 2017 r. – dokładnie w tym samym i niezmienianym miejscu, o czym świadczyło uwidocznione na zdjęciach – ustawienie kół w stosunku do krawędzi płyt chodnikowych, a także śrub na kołach samochodu względem poziomu powierzchni płyt chodnikowych oraz niezmienna odległość samochodu od znaku drogowego, czy pokrywy studzienki kanalizacyjnej. Pozwalało to organowi po dokonaniu oceny zgormadzonych dowodów – w zgodzie z art. 80 k.p.a. – przyjąć, że charakter umiejscowienia pojazdu nie był przypadkowy, pojazd nie był wykorzystywany przez ten czas w działalności gospodarczej i stanowił obiekt reklamowy. Co istotne, skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów, że – gdy kontroli akurat nie było – przemieszczała ów pojazd i służył jej on w innym celu. Podnoszona w tym zakresie wątpliwość skarżącej co do zakresu możliwych do poczynienia ustaleń nie zasługuje zatem na aprobatę. Warto również wskazać, że organ był uprawniony do przeprowadzenia tego rodzaju postępowania dowodowego, gdyż na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p., który odsyła w swojej treści do art. 40 ust. 4 tej ustawy, dla ustalenia wysokości wymierzonej kary, istotne jest jej wyliczenie na podstawie dni stwierdzonego naruszenia, jak i powierzchni naruszenia. Ustalenia te, stanowią podstawę wydania decyzji o określonej treści, a przeprowadzone w tym kierunku postępowanie dowodowe w żadnym razie nie wykracza poza zakres kompetencji organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Jednocześnie te same ustalenia, na podstawie tych samych środków dowodowych, stają się podstawą do ustalenia, czy do zajęcia pasa drogowego na cele reklamowe, bez zezwolenia zarządcy drogi, w ogóle doszło. To zagadnienie, wbrew twierdzeniom skarżącej, stało się przedmiotem analizy organu, jak i Sądu pierwszej instancji, który słusznie podzielił w tym zakresie stanowisko wyrażone w zaskarżonej do WSA w Warszawie decyzji. Powyższy zarzut, dotyczący dowolnej oceny materiału dowodowego nie znajduje uzasadnienia również, z tego powodu, że jak trafnie stwierdził Sąd pierwszej instancji odpowiedź na pytanie, czy pozostawienie w pasie drogowym samochodu, na którym umieszczono reklamę, stanowi "umieszczenie w pasie drogowym reklamy" - w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. wymaga uwzględnienia konkretnych okoliczności sprawy. Dlatego twierdzenia skarżącej w powyższym zakresie NSA uznał za nietrafne i pozbawione merytorycznych podstaw, co skutkowało bezzasadnością podniesionego zarzutu naruszenia przepisów postępowania. W konsekwencji, stanowisko skarżącej, iż WSA wadliwie przyjął, że umieszczenie informacji odnośnie do jej działalności gospodarczej na zaparkowanym przez nią sprawnym technicznie pojeździe, wyczerpywało definicję legalną reklamy, również jest błędne. Skarżąca podkreśla w nim także, że istotny jest tu brak zamiaru doprowadzenia do naruszenia przepisów, zaś przedmiotowy pojazd jest wykorzystywany w prowadzonej działalności gospodarczej. Ze stanowiskiem tym również nie można się zgodzić, a na wątpliwości artykułowane w skardze kasacyjnej odpowiedział już prawidłowo WSA w Warszawie w zaskarżonym wyroku. Wskazał on, że z normatywnego pojęcia reklamy wynika, że jej istota zawiera się w kierowanych na zewnątrz treściach, podanych w dowolnej wizualnej formie, a nie w rodzaju konstrukcji, na której te treści są prezentowane. Zdaniem Sądu napis umieszczony na pojeździe "[...]" wypełnia definicję reklamy, o której mowa w art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych (błędnie przywołanej jako "u.t.d." oraz błędnie przywołanego napisu – zamiast "[...]", co jednak nie wpływa w żaden sposób wynik sprawy, a lektura całego uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji uzasadnia stanowisko, iż stanowi to niezamierzoną omyłkę pisarską), gdyż stanowi on nośnik informacji wizualnej umieszczony na pojeździe mechanicznym, w polu widzenia użytkownika drogi, w ruchliwym punkcie miasta, co w ocenie Sądu, może świadczyć o próbie obchodzenia przepisów obowiązującego prawa, dotyczących zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia. NSA podziela powyższe stanowisko. Napisy o wskazanej treści, umieszczone na zaparkowanym samochodzie – niezależnie od jego stanu technicznego – wypełniają definicję reklamy, o której mowa w art. 4 pkt 23 u.d.p., tym bardziej w sytuacji, w której pojazd ten pozostawał nieruchomy przez dłuższy czas – co wyżej już omówiono. Co więcej napisy te wyraźnie wskazują, że nieopodal ustawienia pojazdu znajduje się działalność skarżącej. Głównym celem umieszczenia reklamy w ruchliwym punkcie miasta, a za taki należy uznać al. [...] w W., było poinformowanie kierowców i przechodniów o prowadzonej działalności i ewentualne zachęcenie do skorzystania z usług. O takiej jej funkcji świadczy dodatkowo sposób umieszczenia w pasie drogi, na co zwrócił uwagę organ, a mianowicie to, że zwrócona była ona w kierunku jezdni, co zapewniało najlepszą widoczność powierzchni reklamowej z perspektywy drogi. Wskazać też należy, że podobne sprawy były już przedmiotem orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny i podzielano jednolicie stanowisko, że tego rodzaju ustawienie przyczepy samochodowej z reklamą na dłuższy okres odpowiada dyspozycji art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. Powołać w tym miejscu można np. wyrok NSA z 9 kwietnia 2015 r. (sygn. akt II GSK 364/14), w którym ten Sąd stwierdził, że o umieszczeniu reklamy w pasie drogowym decyduje jej zlokalizowanie w przestrzeni nad wydzielonym pod drogą pasem terenu w taki sposób, że jest ona widoczna dla użytkowników drogi. Nie ma natomiast znaczenia metoda ekspozycji reklamy np. przy wykorzystaniu mogących się przemieszczać obiektów. O powyższym świadczy również okres pozostawania pojazdu w jednym miejscu, należycie przy tym udokumentowany w toku postępowania. W konsekwencji nie doszło do naruszenia prawa materialnego poprzez nieprawidłowe zastosowanie art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p., gdyż umieszczenie obiektu ( pojazdu) z reklamami w pasie drogi, stanowiło zajęcie pasa drogi bez zezwolenia zarządcy drogi, o którym mowa w art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 u.d.p. Z tych wszystkich względów, skarga kasacyjna jako bezzasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm).