II GSK 1590/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 2173/17 w sprawie ze skargi K.S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz K.S. 1350 (tysiąc trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 11 kwietnia 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 2173/17, po rozpoznaniu skargi K.S. (dalej: skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] lipca 2017 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] maja 2017 r. oraz orzekł o zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącego. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: W wyniku przeprowadzonej 31 sierpnia 2016 r. na ul. O. w Warszawie około godz. 21:30 kontroli drogowej pojazdu marki Ford o nr rejestracyjnym [...], kierowanego przez K.S., którym przewoził on pasażera A.W. ustalono, że pasażer zamówił usługę przewozu drogą telefoniczną, dzwoniąc do korporacji, kurs zrealizował skarżący, a pasażer uiścił opłatę około 15 zł. Kierowca okazał kontrolującym dowód osobisty, dowód rejestracyjny, prawo jazdy, ubezpieczenie OC, natomiast nie okazał do kontroli licencji na wykonywanie transportu drogowego osób. Skarżący oświadczył, że pracuje w firmie "[A.]". Z kontroli sporządzono protokół nr [...]. Decyzją z [...] grudnia 2016 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej: organ pierwszej instancji), działając na podstawie art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2016 r. poz. 1907 z późn. zm.; dalej: u.t.d.), nałożył na skarżącego karę pieniężną za naruszenie lp. 1.1 załącznika nr 3 do u.t.d., tj. za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji w wysokości 8000 zł oraz lp. 2.10 zał. nr 3 do u.t.d., tj. za wykonywanie przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a, z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b u.t.d. w wysokości 8000 zł,. Wysokość kary ograniczono łącznie do kwoty 10 000 zł, zgodnie z art. 92a ust. 2 u.t.d. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: Główny Inspektor, GITD) decyzją z [...] marca 2017 r. uchylił powyższe rozstrzygnięcie i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia wskazując na niedostateczne ustalenie stanu faktycznego, w tym nieprzeprowadzenie dowodów z przesłuchania strony i pasażera, brak paragonu fiskalnego pozwalającego na ustalenie wykonawcy i charakteru przewozu, a także brak podpisu kierowcy na protokole kontroli. Po uzupełnieniu materiału dowodowego i ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji decyzją z [...] maja 2017 r. nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za naruszenie lp. 1.1 i lp. 2.10 załącznika nr 3 do u.t.d. Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2017 r. GITD utrzymał w całości w mocy decyzję organu pierwszej instancji z [...] maja 2017 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że przesłuchany w charakterze świadka pasażer zeznał, że zamówioną telefonicznie usługę przewozu opłacił po jej zrealizowaniu, nie otrzymując od skarżącego paragonu fiskalnego. Ponadto GITD odwołał się do art. 74 ust. 2 u.t.d. i stwierdził, że niepodpisanie protokołu przez kontrolowanego nie stanowi przesłanki nieważności tego dokumentu i nie podważa ustaleń w nim zawartych. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem skarżący wniósł skargę, w której domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. WSA w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu sąd pierwszej instancji przypomniał dotychczasowy przebieg postępowania i stwierdził, że GITD rozstrzygnięciem z [...] marca 2017 r., z uwagi na wątpliwości co do charakteru przewozu i podmiotu odpowiedzialnego za stwierdzone naruszenie, uchylił decyzję organu pierwszej instancji z [...] grudnia 2016 r. i nakazał uzupełnić materiał dowodowy przede wszystkim w zakresie charakteru przewozu z dnia kontroli. WSA podkreślił, że czynności organu ponownie rozpatrującego sprawę ograniczyły się wyłącznie do przesłuchania, w dniu 15 maja 2017 r., świadka A.W., pasażera kontrolowanego pojazdu. Innych czynności organy obu instancji nie przeprowadziły. W tym stanie, dokonując oceny decyzji wydanych w następstwie uchylenia decyzji z [...] grudnia 2016 r., WSA uznał, że Główny Inspektor nie dokonał właściwej oceny decyzji z [...] maja 2017 r., utrzymując w mocy rozstrzygnięcie, w którym organ pierwszej instancji nie wykonał wszystkich zaleceń zawartych w decyzji z [...] marca 2017 r. i nie wyjaśnił przyczyn odstąpienia od nich. Sąd pierwszej instancji nie podzielił oceny GITD, że brak podpisu skarżącego na załączniku do protokołu można traktować jako odmowę jego podpisania przez kontrolowanego. Protokół kontroli, aby mógł posiadać pełną moc dowodową jako dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257; dalej: k.p.a.), musi zostać sporządzony z zachowaniem warunków wynikających m.in. z art. 74 ust. 1-4 u.t.d., zgodnie z którym protokół podpisują inspektor i kontrolowany, a odmowę podpisania protokołu przez kontrolowanego kontrolujący odnotowuje w protokole kontroli i podaje jej przyczynę. WSA stwierdził, że wprawdzie kierowca podpisał protokół kontroli na pierwszej stronie, ale nie było jego podpisu na załączniku, w którym zawarto opis kontroli. Organ jednak tą kwestią się nie zajął, choć mógł próbować ją wyjaśnić, tak jak i pozostałe zapisy protokołu poprzez przesłuchanie kierowcy jako strony oraz prowadzącego kontrolę funkcjonariusza Policji w charakterze świadka. Ponadto WSA zauważył, że nie ustalono w istocie u kogo pasażer złożył zamówienie na usługę przewozu, skoro kierowca twierdził, że jest zatrudniony w firmie "[A.]". W ocenie sądu do wyjaśnienia tych okoliczności nie mogły służyć notatki urzędowe, sporządzone wskutek przesłuchania strony i świadków (pasażera i kontrolującego funkcjonariusza) czyli czynności, z których sporządza się protokół (art. 72 § 1 k.p.a. a contrario). Za niewystarczające sąd uznał uzupełnienie materiału dowodowego wyłącznie poprzez przesłuchanie w charakterze świadka A.W.. W konsekwencji sąd uznał, że organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 7 (zasada prawdy obiektywnej), bowiem nie wyjaśniły wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy, nie dokonały pełnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a także działały niezgodnie z wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Skargę kasacyjną wniósł Główny Inspektor zaskarżając powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., organ zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., polegające na uchyleniu decyzji Głównego Inspektora w wyniku niewłaściwej oceny materiału dowodowego i mylnego przyjęcia przez sąd pierwszej instancji, że ustalenia dowodowe organu były niewystarczające i nie dawały podstaw do obciążenia skarżącego karą pieniężną za naruszenie art. 92a ust. 1 u.t.d. w zw. z Ip. 1.1 i Ip. 2.10 załącznika nr 3 do u.t.d., podczas gdy strona nie wniosła zastrzeżeń do protokołu kontroli, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy stanowił wystarczającą podstawę do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej, bowiem wskazywał wykonawcę przewozu i charakter przewozu z dnia kontroli, jak również określił kontrolowany pojazd; 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 80, art. 138 § 1 pkt 1, art. 138 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie przez sąd, że nieprzeprowadzenie przez organ pierwszej instancji wszystkich dowodów wskazanych jako przykładowe w decyzji GITD uchylającej decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie pozwalało na zgromadzenie materiału dowodowego wystarczającego do ustalenia wykonawcy i charakteru przewozu, a w rezultacie nałożenia kary, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy stanowił wystarczającą podstawę do nałożenia na stronę kary pieniężnej i utrzymania decyzji organu pierwszej instancji w całości w mocy; 3) przepisów prawa materialnego tj. art. 74 ust. 2 u.t.d. w zw. z art. 68 § 1 k.p.a. i art. 76 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą uznaniu, że z treści ww. przepisu wynika konieczność odnotowania w protokole kontroli przyczyn odmowy podpisania załącznika do protokołu kontroli, gdy z literalnego brzmienia przepisu wynika jedynie obowiązek odnotowania w protokole kontroli przyczyn odmowy podpisania protokołu kontroli, co w konsekwencji spowodowało nieuzasadnione zdyskredytowanie mocy dowodowej protokołu kontroli wraz z załącznikiem jako dokumentu urzędowego. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie organ przedstawił argumenty mające świadczyć o trafności zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik K.S. wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna Głównego Inspektora oparta została na obu podstawach z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji sąd drugiej instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej naruszenia prawa materialnego. Zachowanie takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana dopiero wtedy, gdy zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny, albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym. Skarga kasacyjna GITD nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku. W ocenie NSA nietrafne są podniesione w tej skardze zarzuty naruszenia prawa procesowego. W tym zakresie Główny Inspektor dopatruje się naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami k.p.a. regulującymi zasady i sposób prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Naruszenie tych przepisów miało prowadzić do niezasadnego uchylenia decyzji organów inspekcji transportu drogowego, pomimo że nie było do tego podstaw, bo organy poprawnie ustaliły i oceniły stan faktyczny sprawy, który potwierdził, że kara pieniężna za naruszenie przepisów u.t.d. została nałożona na podmiot, który dopuścił się naruszenia tych przepisów. Dla wsparcia takiego stanowiska Główny Inspektor wskazał także, że sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż organy naruszyły art. 138 § 2 k.p.a. co doprowadziło do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., a wobec tego niezasadne i nietrafne jest twierdzenie zawarte w uzasadnieniu wyroku, że organy nie przeprowadziły wszystkich dowodów zmierzających do ustalenia stanu faktycznego. Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów procesowych skargi kasacyjnej, wskazać należy, że zaskarżony wyrok zapadł w określonej sytuacji procesowej. Fakt ten ma podstawowe znaczenie dla oceny zarzutów stawianych przez Głównego Inspektora, a tym samym dla rozstrzygnięcia o prawidłowości wyroku, od którego złożono skargę kasacyjną. Wychodząc z tego poziomu rozważań, stwierdzić należy, że sąd pierwszej instancji poprawnie ocenił zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez Głównego Inspektora i organ pierwszej instancji, po uchyleniu pierwszej decyzji nakładającej karę na K.S.. Skoro na tym etapie postępowania Główny Inspektor uznał, że istniały powody do uchylenia decyzji pierwszej instancji i w decyzji własnej z [...] marca 2017 r. określił zakres niezbędnych działań wyjaśniających, to tym samym związał organ pierwszej instancji oraz siebie, co do konieczności przeprowadzenia określonych czynności wyjaśniających. Skutkiem decyzji kasacyjnej GITD z [...] marca 2017 r., a więc tej, która uchyliła pierwotną decyzję o nałożeniu kary z [...] grudnia 2016 r. i uczyniła to ze względu na wady postępowania wyjaśniającego, była konieczność przeprowadzenia czynności wskazanych jako wytyczne dla organu pierwszej instancji. Niezrealizowanie tych zaleceń przez organ pierwszej instancji w decyzji z [...] maja 2017 r., a więc tej, która została wydana w następstwie uchylenia pierwszego rozstrzygnięcia, musi prowadzić do przyjęcia, że decyzja Głównego Inspektora będąca przedmiotem orzekania w zaskarżonym wyroku, została wydana z naruszeniem prawa, a więc art. 138 § 2 k.p.a. Trafnie zatem przyjął sąd pierwszej instancji, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora z [...] maja 2017 r. nie mogła pozostać w obrocie prawnym. NSA zwraca uwagę, że zakres postępowania wyjaśniającego koniecznego do przeprowadzenia po orzeczeniu kasacyjnym jest wyznaczony nie tylko treścią art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., ale także zakresem zaleceń wiążących organ ze względu na treść art. 138 § 2 k.p.a. Związanie tymi zaleceniami ma ten skutek, że muszą być one zrealizowane na etapie postępowania w pierwszej instancji, a na poziomie postępowania odwoławczego są one kryterium oceny prawidłowości działania organu realizującego te zalecenia. W konsekwencji prowadzi do sytuacji, że organ pierwszej instancji nie może nie wykonać tych zaleceń, a organ drugiej instancji musi je uwzględniać przy ponownej ocenie prawidłowości ustalenia stanu faktycznego. W rozpoznawanej sprawie te wymogi nie zostały spełnione. Główny Inspektor, nakładając na organ pierwszej instancji obowiązek podjęcia określonych czynności w postępowaniu wyjaśniającym, zaakceptował decyzję tego organu, który nie wykonał nałożonych zaleceń. Działanie takie jest wadliwe, co trafnie wskazał sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu skarżonego wyroku. Zasadnie też WSA podkreślił, że skoro pierwotnie stan sprawy był dla Głównego Inspektora tylko częściowo niewyjaśniony, to powinien uzupełnić swoje postępowanie korzystając z regulacji art. 136 k.p.a. Skoro jednak tego nie uczynił i przyjął, że sprawa wymaga wyjaśnienia w znacznej części, to musi być konsekwentny i dokonać oceny wydanej decyzji po wcześniejszym uchyleniu zgodnie z wytycznymi zawartymi w decyzji kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie ten wymóg nie został zrealizowany, bowiem Główny Inspektor zaakceptował decyzję organu pierwszej instancji, która zrealizowała tylko jedno z nakazanych zaleceń. Z tego powodu podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty procesowe należało uznać za niezasadne. Tak samo należy ocenić zarzut podnoszący naruszenie prawa materialnego (pkt 3 petitum skargi kasacyjnej). Z tym tylko, że jego niezasadność wynika z przedwczesnego charakteru tego zarzutu. Naruszenie prawa materialnego może bowiem być podnoszone dopiero wówczas, gdy stan faktyczny sprawy jest ustalony. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie ma jeszcze miejsca, zatem dopóki nie zostanie zrealizowany ten element sprawy, dopóty zarzuty naruszenia prawa materialnego są niezasadne. Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną (pkt 1 sentencji). O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w pkt 2 sentencji na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Zasądzona kwota 1350 zł stanowi zwrot kosztów dla pełnomocnika strony, który występował przed sądem pierwszej instancji, z tytułu sporządzenia i wniesienia w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz udziału w rozprawie przed NSA.