II GSK 1585/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej (...) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 1789/17 w sprawie ze skargi (...) na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia (...)r. nr (...) w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od(...). we (..) na rzecz Głównego Inspektora Farmaceutycznego 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 27 lutego 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 1789/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę (..)Sp. z o.o. z siedzibą we (...)na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia (...)r. nr (..) w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawym sprawy: W dniu 3 lutego 2016 r. do Wojewódzkiego Inspektoratu Farmaceutycznego w Bydgoszczy Delagatura we Włocławku wpłynął wniosek (..)Sp. z o.o. z siedzibą we (...)("strona", "skarżąca") o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej we (...) przy ul. (..) pod nazwą "(...)" (dalej "apteka ogólnodostępna"). Pismem z dnia (...)r. organ wezwał stronę do uzupełnienia złożonego wniosku. Strona wniosek uzupełniła. W dniu (...)r. Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w Bydgoszczy zwrócił się do Okręgowej Rady Aptekarskiej w Bydgoszczy o udzielenie opinii w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie ww. apteki ogólnodostępnej we(...). Uchwałą nr (...) z dnia (...) r. Prezydium Okręgowej Rady Aptekarskiej Pomorsko-Kujawskiej Okręgowej Izby Aptekarskiej pozytywnie zaopiniowało wniosek w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. W dniu (...) r. została przeprowadzona kontrola doraźna (lustracja) lokalu przeznaczonego na aptekę ogólnodostępną. W trakcie prowadzonego postępowania, organ ustalił, że w lokalu, w którym ma być prowadzona apteka ogólnodostępna pod nazwą: "(...)" działa obecnie apteka ogólnodostępna "(...)", prowadzona przez (...)Sp. z o.o. z siedzibą we (..). W związku z powyższym pismem z dnia (..)0,r. organ wezwał stronę do złożenia wyjaśnień w tym zakresie. Ze względu na niezłożenie wyjaśnień przez stronę, pismem z dnia (...) r. organ ponownie wezwał stronę do złożenia wyjaśnień w terminie 7 dni od daty doręczenia pisma. Postanowieniem z dnia (...)r. organ ponownie zawiadomił stronę o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyznaczeniu nowego terminu. Decyzją z dnia (...)r. Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w Bydgoszczy na podstawie art. 99 ust. 1 i 2 w zw. z art. 97 ust. 1 oraz art. 101 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. nr 45 poz. 271 z późn. zm., dalej p.f.) oraz art. 104 kpa. odmówił (...)Sp. z o.o. z siedzibą we (..) udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej we(...). Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie do Głównego Inspektora Farmaceutycznego wnosząc o jej uchylenie i wydanie decyzji udzielającej zezwolenia. Główny Inspektor Farmaceutyczny decyzją z dnia (...)r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej jest zasadna. Zaznaczył, że (...)sp. z o.o. nie zrezygnowała z prowadzonej działalności w przedmiotowym lokalu, a pozostawanie w obrocie prawnym zezwolenia na prowadzenie apteki udzielonego na rzecz innego podmiotu i jednoczesne udzielenie zezwolenia skarżącej w tym samym lokalu, jest sprzeczne z zasadami logicznego rozumowania. Ratio legis art. 97 p.f. oraz przepisów dających kompetencje nadzorcze organom Inspekcji Farmaceutycznej, a także podmiotowo-przedmiotowy charakter zezwoleń, nie pozwalają na udzielenie zezwolenia przedsiębiorcy, na lokal, którym strona nie dysponuje oraz w którym prowadzona jest inna działalność. Zdaniem organu odwoławczego, Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny dokonując oceny stanu faktycznego dysponowania przez skarżącą lokalem, w którym zamierza prowadzić aptekę, prawidłowo ocenił i uzasadnił swoje stanowisko odmawiając udzielenie zezwolenia. Strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że odmowa udzielenia wynika tylko z faktu obecnego prowadzenia działalności w danym lokalu przez innego przedsiębiorcę, na tej samej powierzchni, co do której złożony został wniosek. W ocenie skarżącej, dokonana w tym kontekście przez organ wykładania prawa jest nieuprawniona. Lokal(..), którego dotyczy sprawa, wyodrębniony jest rzeczowo od innych działalności zlokalizowanych na terenie supermarketu. Zarówno od strony ekspedycji jak i placu/parkingu prowadzą do apteki osobne wejścia, a żadna z powierzchni podstawowych czy pomocniczych nie jest współdzielona z innymi działalnościami. Podobnie rzecz się ma pod względem funkcjonalnych. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Farmaceutyczny podtrzymując dotychczasową argumentację wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Farmaceutycznego oraz utrzymana nią w mocy decyzja wydana przez organ I instancji nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem organu, że ratio legis art. 97 p.f. oraz przepisów dających kompetencje nadzorcze organom Inspekcji Farmaceutycznej, a także podmiotowo-przedmiotowy charakter zezwoleń, nie pozwalają na udzielenie zezwolenia przedsiębiorcy, na lokal, którym strona nie dysponuje oraz w którym prowadzona jest działalność przez inny podmiot. Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie, nie została spełniona przesłanka wydzielenia lokalu przeznaczonego na prowadzenie apteki ogólnodostępnej przez (...)sp. z o.o. od innego lokalu oraz innej działalności, bowiem w miejscu objętym wnioskiem skarżącej, prowadzona jest działalność gospodarcza innego podmiotu prowadzącego aptekę. Zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej jest zezwoleniem podmiotowo-przedmiotowym, wydawanym określonemu podmiotowi na określony lokal, po spełnieniu warunków określonych w art. 97 p.f. oraz w przepisach szczególnych, m.in. w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 26 września 2002 r. w sprawie wykazu pomieszczeń wchodzących w skład powierzchni podstawowej i pomocniczej apteki. Decyzja organu ma charakter związany, co wprost wynika z treści art. 99 ust.1 p.f. oraz art. 101 pkt 1 p.f. Zatem, wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej jest możliwe po spełnieniu wszystkich przesłanek ustawowych, w momencie wnioskowania, a ich brak, tj. w przedmiotowej sprawie brak wydzielenia lokalu od innego przedsiębiorcy i innej działalności, implikuje odmowę udzielenia zezwolenia. Od przedmiotowego wyroku skarżąca złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) zarzucając: I. Naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie: a) art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. w związku z art. 101 pkt 1 w zw. art. 97 ust 1 p.f. przez niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w całości, w sytuacji występowania podstaw do jej uchylenia II. Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci naruszenia: a) art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 8, art. 9, art.10, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przez oddalenie przez Sąd skargi pomimo naruszenia przez organ zasady prawdy obiektywnej, informowania i przekonywania strony, a w głównej mierze w części dotyczącej spełniania przez przedsiębiorcę warunków określonych przepisami prawa, wymaganymi do wykonywania działalności gospodarczej obejmujące zezwolenie, w tym posiadania tytułu prawnego do pomieszczeń lokalu; b) art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 81 k.p.a., art. 86 k.p.a. przez oddalenie przez Sąd skargi pomimo naruszenia przez organ brak wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym, nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie niezbędnym dla prawidłowego określenia stanu faktycznego sprawy; Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Zarzuty skargi kasacyjnej zostały sformułowane w ramach obu podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Z uwagi na fakt, że w skardze kasacyjnej wskazano zarówno na naruszenie przepisów prawa materialnego - przez niewłaściwe ich zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) jak i przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), podnieść trzeba, że zarzuty dotyczące niewłaściwego zastosowania prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny stanowiący podstawę wyroku został ustalony w sposób prawidłowy. Tym samym w pierwszej kolejności ocenie winny podlegać zarzuty naruszenia przepisów postępowania - zmierzające do podważenia prawidłowości ustaleń faktycznych sprawy. Z zasady prawdy obiektywnej należy jednak wywieść, że podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia oraz załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.) oraz wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie zgromadzonego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) wymaga przede wszystkim rozważenia, jakie fakty mają w sprawie znaczenie. O tym decydują zaś normy prawa materialnego. Tak więc ocena zasadności zarzutów naruszenia prawa procesowego - a w konsekwencji zarzutów wadliwego zastosowania norm materialnoprawnych - wymaga zatem wskazania, że obrót produktami leczniczymi reguluje rozdział 5 p.f. Art. 65 ust. 1 p.f. stanowi, że: "Obrót produktami leczniczymi może być prowadzony tylko na zasadach określonych w ustawie". Zatem przepisy p.f. stanowią podstawowe (choć nie jedyne) źródło tych zasad. Obrót produktami leczniczymi może przybrać dwojakiego rodzaju postać: obrotu detalicznego oraz obrotu hurtowego. Obrót detaliczny regulują art. 68, 70, 71 oraz rozdział 7 p.f. Zgodnie z art. 99 ust. 1 p.f. apteka ogólnodostępna może być prowadzona tylko na podstawie uzyskanego zezwolenia na prowadzenie apteki. Zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej jest zezwoleniem podmiotowo-przedmiotowym, wydawanym określonemu podmiotowi na określony lokal, po spełnieniu warunków określonych w art. 97 p.f. oraz w przepisach szczególnych, m.in. w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 26 września 2002 r. w sprawie wykazu pomieszczeń wchodzących w skład powierzchni podstawowej i pomocniczej apteki. Decyzja organu ma charakter związany, co wprost wynika z treści art. 99 ust.1 p.f. oraz art. 101 pkt 1 p.f. Dlatego wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej jest możliwe po spełnieniu wszystkich przesłanek ustawowych w momencie rozpoznawania wniosku. Natomiast na podstawie art. 101 pkt 1 p.f. wojewódzki inspektor farmaceutyczny odmawia udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, gdy wnioskodawca nie spełnia warunków określonych w art. 88, art. 97, art. 99 ust. 4, 4a i 4b oraz art. 100 ust. 2 i ust. 4 p.f. W myśl zaś art. 97 ust 1 p.f. apteka ogólnodostępna może stanowić odrębny budynek lub może być usytuowana w obiekcie o innym przeznaczeniu, pod warunkiem wydzielenia od innych lokali obiektu i innej działalności. Przywołana regulacja oznacza, że ustawodawca na równi traktuje usytuowanie apteki jako odrębnego budynku i usytuowanie jej w obiekcie przeznaczonym na inną działalność. Jedynym warunkiem w tym drugim przypadku - usytuowania apteki w obiekcie o innym przeznaczeniu - jest wydzielenie jej od innych lokali obiektu i innej działalności. Z analizy rozpoznawanej sprawy, w kontekście wyżej wskazanej regulacji, wynika, że jej istota sprowadza się do interpretacji słowa "wydzielenie" (od innych lokali obiektu i innej działalności). Wskazać należy, że ustawa ani nie definiuje pojęcia wydzielenia. Zdaniem składu orzekającego pod pojęciem wydzielenie należy rozumieć fizyczne wyodrębnienie lokalu apteki od innych lokali obiektu za pomocą przegród budowlanych, jak również wydzielenie od innej działalności gospodarczej tego samego podmiotu albo działalności gospodarczej innego podmiotu. W sprawie niekwestionowanym jest fakt, że lokal, w którym ma być prowadzona przez skarżącą apteka ogólnodostępna został pozytywnie zaopiniowany przez Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w Bydgoszczy. Ponadto z niepodważonych ustaleń organu wynika, że w lokalu, w którym skarżąca chciałaby prowadzić apteka ogólnodostępna pod nazwą: "(...)" działa apteka ogólnodostępna "(...)", prowadzona przez (...) Sp. z o.o. z siedzibą we (...). Okoliczność ta została potwierdzona notatką służbową do której dołączono paragon i zdjęcia. W tej sytuacji zgodzić należy się z Sądem I instancji, że nie zostały przesłanki wynikające z przepisu art. 97 ust 1 p.f., albowiem w miejscu objętym wnioskiem skarżącej, prowadzona jest działalność gospodarcza innego podmiotu prowadzącego aptekę. Podkreślić trzeba, że (...) sp. z o.o. nie zrezygnowała z prowadzonej działalności w przedmiotowym lokalu, a postanowieniem sądu wstrzymano wykonanie decyzji w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki udzielone spółce (..), zaś postępowanie w tej sprawie zostało przez sąd zawieszone. W tych okolicznościach, gdy w obrocie prawnym pozostało zezwolenie na prowadzenie apteki udzielonego na rzecz spółki (...), to jednoczesne udzielenie zezwolenia skarżącej na prowadzenie apteki w tym samym lokalu, jest sprzeczne z przepisem art. 97 p.f. Nie jest możliwe udzielenie zezwolenia na prowadzenie kolejnej apteki ogólnodostępnej w lokalu, w którym taka działalność już jest prowadzona, co trafnie stwierdził Sąd I instancji. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej Sąd I instancji prawidłowo uznał, że "...Skoro wnioskodawca swój tytuł prawny wywodzi z umowy podnajmu to w sytuacji, gdy główny najemca zamierza w dalszym ciągu prowadzić aptekę nie można uznać, że wnioskodawca dysponuje stosownym lokalem do prowadzenia apteki ogólnodostępnej.". Fakt braku posiadania wydzielonego od innej działalności lokalu, w którym skarżąca mogłaby aptekę ogólnodostępną dowodzi oświadczenie spółki (...) znajdujące się w akt sprawy, z którego wynika, że przedmiotowy lokal zostanie wydany skarżącej po uzyskaniu zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępni. W związku z powyższy jeszcze raz stwierdzić należy, że na podmiocie ubiegającym się o zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej ciąży obowiązek spełnienia wszystkich przesłanek ustawowych w momencie ubiegania się o zezwolenie, a nie po jego otrzymaniu. Mając powyższe na względzie stwierdzić trzeba, że zarzut zawarty w pkt I.a) petitum skargi kasacyjnej nie ma uzasadnionych podstaw. Niezasadnie są również zarzuty przepisów postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzja organy odwoławczego zawiera wszystkie elementy wymagane przez art. 107 § 1 kpa, w szczególności zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne – stosownie do wymogów art. 107 § 3 kpa. Stan faktyczny przedstawiony w decyzji nie wymaga dodatkowych ustaleń, jest wyczerpujący, natomiast uzasadnienie prawne wyjaśnia podstawy prawne zaskarżonej decyzji. Zarzuty kierowane w tym zakresie stanowią jedynie polemikę z prawidłowym rozstrzygnięciem Sądu i instancji. Ponadto przypomnieć należy, że stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., podstawy kasacyjne powinny być uzasadnione. Oznacza to, że autor skargi kasacyjnej nie może ograniczyć się tylko do powołania przepisu prawa, który w jego ocenie został naruszony, ma bowiem obowiązek uzasadnić w czym upatruje uchybienia temu przepisowi. Podkreślenia wymaga, że o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie decyduje każde uchybienie, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., rozumieć należy bowiem istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie wskazano na czym miało polegać naruszenie powołanych w niej przepisów procedury administracyjnej (art. 9 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 81 k.p.a. i art. 86 k.p.a.), ani też w ogóle nie podjęto próby wykazania, że dane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec faktycznego braku ich uzasadnienia, nie ma w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstaw, aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia tych przepisów postępowania powołanych w skardze kasacyjnej, a tym bardziej, aby skutkiem zarzucanego ich naruszenia, był istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 209 p.p.s.a. w związku z art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.