II GSK 1574/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Małgorzata Rysz po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej F. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 931/20 w sprawie ze skargi F. Sp. z o.o. w W. na decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Rzeszowie z dnia 26 czerwca 2020 r. nr 17/2020 w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od F. Sp. z o.o. w W. na rzecz Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Rzeszowie 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 18 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 931/20, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę F. Sp. z o.o. w W. na decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Rzeszowie z dnia 26 czerwca 2020 r., w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła F. Sp. z o.o. w W., zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia zaskarżonego orzeczenia, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto skarżąca kasacyjnie wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, a mianowicie: 1.1. art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1373 ze zm.; powoływanej dalej jako: ustawa o świadczeniach), przez brak odrzucenia oferty oferenta który wygrał postępowanie prowadzone przez NFZ, jako że nie spełniał on wymogów określonych przez NFZ; 1.2. art. 134 ust. 1 oraz art. 148 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach przez brak odrzucenia oferty oferenta który wygrał postępowanie prowadzone przez NFZ pomimo, że nie spełniał wymogów określonych przez NFZ; 1.3. art. 134 ust. 1 oraz art. 148 ust. 2 pkt 2 w związku z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1372, 1555, z 2017 r. poz. 498, 852, 1279, 2364, 2484, z 2018 r. poz. 385, 1383, z 2019 r. poz. 832, 1881, 2316) oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 2295, z 2018 r. poz. 2012, 2013, 2376, z 2019 r. poz. 71 401, 1062, 2224); w związku przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. poprzez naruszenia zasad równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, w wyniku braku zweryfikowania tytułu prawnego do lokalu (przyjęcia jako tego tytułu umów przedwstępnych lub promes); 1.4. art. 134 ust. 1 oraz art. 148 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 147 ustawy o świadczeniach w zw. z Załącznikiem 16 (tabela I pkt 2 lp. VI pkt 2.1.) rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1372 ze zm.) poprzez brak prawidłowej weryfikacji wymogu posiadania tytułu prawnego do lokalu; 1.5. art. 134 ust. 1 oraz art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach poprzez brak odrzucenia oferty złożonej przez oferenta, oferta złożona przez ww. oferenta nie spełnia wymogów określonych w przepisach obowiązującego prawa ze względu na brak posiadania na dzień otwarcia ofert tytułu prawnego do lokalu. II. przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 2.1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, powoływanej dalej jako: k.p.a.), art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez błędne wyjaśnienie stanu faktycznego w sprawie w wyniku błędnego przyjęcia, że normy k.p.a. nie zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji, w ten sposób, że organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz w stopniu niewyczerpującym zebrał i rozstrzygnął materiał dowodowy, w zakresie dotyczącym posiadania przez oferenta tytułu prawnego do lokalu; 2.2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez błędne uznanie, jakoby nie zostały naruszone przez organ zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa z uwagi na okoliczności wskazane w punktach od 1.1. do 1.5. oraz w punkcie 2.1. Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Natomiast istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia. Przede wszystkim godzi się zauważyć, że pomimo mnogości zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, wszystkie one w istocie ogniskują się wokół kwestionowania przez skarżącą kasacyjnie poglądu zarówno Sądu I instancji, jak i organu, że warunek wykazania się tytułami prawnymi do lokali, w którym będą udzielane świadczenia, może być uznany za spełniony przez wybrany w konkursie do zawarcia umowy podmiot, w sytuacji przedstawienia przez niego promes umów najmu lokalu z 10.01.2020 r. zawartych z U. i Szpitalem Specjalistycznym w B. [...]. W tym zakresie kasator wskazuje na zarzuty naruszenia: art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach, przez brak odrzucenia oferty, oferenta który wygrał postępowanie prowadzone przez NFZ, jako że nie spełniała ona wymogów określonych przez NFZ, a także zarzuty naruszenia art. 134 ust. 1 oraz art. 148 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach przez brak odrzucenia oferty, a także art. 134 ust. 1 oraz art. 148 ust. 2 pkt 2 w zw. z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej poprzez naruszenia zasad równego traktowania wszystkich świadczeniodawców oraz art. 134 ust. 1, art. 148 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 147 ustawy o świadczeniach w zw. z Załącznikiem 16 (tabela 1 pkt 2 lp. VI pkt 2.1.) rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 roku w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej poprzez brak prawidłowej weryfikacji wymogu posiadania tytułu prawnego do lokalu. Należy w tym miejscu dodać, iż w sprawie niniejszej zarzuty naruszenia prawa procesowego zostały tak skonstruowane, że powiązano je ściśle z naruszeniem prawa materialnego, a zatem celowym było ich łączne rozpoznanie. Argumentacja towarzysząca zarzutom prawnomaterialnym praktycznie była tożsama z argumentacją towarzyszącą zarzutom procesowym. Zarzut procesowy sprowadza się bowiem do twierdzenia, że Sąd I instancji nie dostrzegł, iż organ administracji naruszył reguły zawarte w przepisach art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. ponieważ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz w stopniu niewyczerpującym zebrał i rozstrzygnął materiał dowodowy, w zakresie dotyczącym posiadania przez oferenta tytułu prawnego do lokalu. Odnosząc się do tak wskazanych zarzutów należy podkreślić, że art. 149 ust. 1 pkt 7 i art. 134 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach gwarantują oferentom przestrzeganie przez komisję konkursową zasad równego traktowania i uczciwej konkurencji oraz wskazują na podstawy prawne odrzucenia oferty. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela stanowisko organu i Sądu I instancji, że art. 389 § 1 i 2 k.c. pozwala świadczeniodawcom na zawarcie umowy zobowiązującej do zawarcia innej umowy pod warunkami w niej wskazanymi: Umowa, przez którą jedna ze stron lub obie zobowiązują się do zawarcia oznaczonej umowy (umowa przedwstępna), powinna określać istotne postanowienia umowy przyrzeczonej. Wbrew zatem twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji i organ słusznie przyjęły, że umowa przedwstępna najmu lokalu jest dopuszczonym przez ustawodawcę sposobem zagwarantowania w przyszłości zawarcia definitywnej umowy najmu w przypadku, gdy oferent wygra konkurs o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Należy zaznaczyć, iż celem zawarcia umowy przedwstępnej jest stworzenie stanu pewności, że określona, projektowana przez strony umowa, zostanie zawarta. Z powyższych względów prawidłowa jest konstatacja WSA, iż oferent biorący udział w konkursie miał prawo do przedłożenia czy to umowy przedwstępnej najmu lokalu czy promesy zawarcia takiej umowy i nie stanowi to przeszkody w rozpatrzeniu złożonej oferty. Umowa przedwstępna stanowi drogę dojścia do zawarcia umowy definitywnej. Posłużenie się przez strony umową przedwstępną znajduje z reguły uzasadnienie obiektywne i subiektywne. To pierwsze wyraża się w istnieniu jakichś okoliczności, które przesadzają o niezawieraniu w danym momencie umowy definitywnej. Drugie polega na tym, iż stronom zależy na stworzeniu stanu pewności, że pożądana definitywna umowa zostanie zawarta (zob. wyrok SA w Katowicach z 18.03.2010 r., I ACa 39/10, LEX nr 1120368). WSA słusznie zatem przyznał rację organowi, że w przypadku podmiotów, które wcześniej nie były kontrahentami NFZ w określonym zakresie i obszarze, akceptacja tego rodzaju "przyrzeczenia" umowy jest zasadna z punktu widzenia zachowania zasady równości wszystkich oferentów, czyli tych którzy posiadali wcześniej kontrakt z NFZ oraz nowych jednostek przystępujących do konkursu, co samo w sobie nie gwarantuje przecież zawarcia kontraktu i potrzeby wynajmu lokalu. Sąd I instancji nie naruszył przepisu art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach stosując go do stanu faktycznego, który wskazuje na warunki konkursu przewidziane w konkretnych przepisach prawa, opisanych szczegółowo w rozstrzygnięciu. W świetle powyższych uwag jako bezzasadny należało ocenić zawarty w punkcie 1.5 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 134 ust. 1 oraz art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach poprzez brak odrzucenia oferty złożonej przez oferenta, podczas gdy oferta złożona przez ww. oferenta nie spełnia wymogów określonych w przepisach obowiązującego prawa ze względu na brak posiadania na dzień otwarcia ofert tytułu prawnego do lokalu. Nieusprawiedliwione są zatem także procesowe zarzuty kasacyjne. WSA, oddalając rozpatrywaną skargę, nie złamał wytykanych mu przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje zostały wydane w postępowaniu, które zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie decyzji wynika, że zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. Podnoszone w tym zakresie zarzuty skarżącej kasacyjnie sprowadzają się w istocie rzeczy do prezentowania własnych ocen stanu faktycznego. Nieusprawiedliwione są zatem procesowe zarzuty kasacyjne. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, wskazać należy, że w orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest "przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa" (wyrok NSA z dnia 7 grudnia 1984 r., sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984/2, poz. 117; a także A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el 2019, pkt 1 do art. 8). Podkreśla się również, że realizacja wynikającego z art. 8 k.p.a. wymagania prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów państwa "jest szczególnie istotna w sprawie, w której uczestnicy postępowania reprezentują rozbieżne lub sprzeczne ze sobą interesy. W takich sprawach szczególna rola uzasadnienia decyzji administracyjnej i wyroku sądu administracyjnego polega na tym, by przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody" (wyrok SN z 16 lutego 1994 r., sygn. akt III ARN 2/94, OSNAPiUS 1994/1, poz. 2). Za naruszające zasadę zaufania obywateli do organów państwa (władzy publicznej) uznaje się zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany (wyrok NSA w Łodzi z 8 kwietnia 1998 r., sygn. akt I SA/Łd 652/97, ONSA 1999/1, poz. 27). Wobec powyższego nieuzasadnione są twierdzenia skarżącej kasacyjnie spółki o naruszeniu tejże zasady. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są chybione i na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego w punkcie 2 sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) i w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu należny jest z tytułu złożenia przez pełnomocnika profesjonalnego odpowiedzi na skargę kasacyjną w terminie przewidzianym w treści art. 179 p.p.s.a.