II GSK 1559/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 października 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o wyłączenie sędziego NSA Dariusza Zalewskiego i sędziego delegowanego WSA Karoliny Kisielewicz-Sierakowskiej w sprawie ze skargi kasacyjnej Rady Miasta Szczecin od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 lutego 2026 r. sygn. akt II SA/Sz 976/25 w sprawie ze skarg 1) Rzecznika Praw Obywatelskich, 2) Prokuratora Okręgowego w Szczecinie na uchwałę Rady Miasta Szczecin z dnia 24 listopada 2020 r. nr XXIII/709/20 w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania, opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych, opłat dodatkowych oraz określenia sposobu pobierania tych opłat postanawia: oddalić wniosek o wyłączenie sędziów.

Przewodnicząca Wydziału II Izby Gospodarczej NSA zarządzeniem z dnia 12 czerwca 2026 r. skierowała na rozprawę w dniu 3 września 2026 r. sprawę o sygn. akt II GSK 1559/26 ze skargi kasacyjnej Rady Miasta Szczecin od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 lutego 2026 r., sygn. akt II SA/Sz 976/25, w sprawie ze skarg Rzecznika Praw Obywatelskich i Prokuratora Okręgowego w Szczecinie na uchwałę Rady Miasta Szczecin z dnia 24 listopada 2020 r., wyznaczając następujący skład orzekający: sędziego NSA Andrzeja Skoczylasa, sędziego NSA Dariusza Zalewskiego i sędziego del. WSA Karolinę Kisielewicz–Sierakowską. W charakterze sędziego zastępcy wyznaczono sędziego NSA Joannę Kabat–Rembelską. Wnioskiem z dnia 2 września 2026 r. Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił - na podstawie art. 19 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 45 ust 1 Konstytucji RP, art. 6 ust 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka oraz art. 19 ust. 1 akapit drugi Traktatu o Unii Europejskiej w zw. z art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej - o wyłączenie sędziego NSA Dariusza Zalewskiego oraz sędziego delegowanego WSA Karoliny Kisielewicz-Sierakowskiej od rozpoznania sprawy. W uzasadnieniu wniosku Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał, że ww. osoby zostały powołane na zajmowane obecnie stanowiska sędziowskie z udziałem Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej na podstawie zmian ustawowych z 2017 r., co rodzi wątpliwości wymagające oceny z punktu widzenia wymogów niezawisłości i bezstronności. Okoliczność powołania sędziego na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej na podstawie zmian ustawowych z 2017 r. stanowi istotny element oceny, czy skład sądu spełnia wynikające z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej wymagania dotyczące sądu ustanowionego ustawą, niezależnego i bezstronnego. Ich powołanie opierało się bowiem na uchwałach Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej w sposób wadliwy i niezdolnej do wypełniania konstytucyjnej funkcji stania na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów (art. 186 ust. 1 Konstytucji RP). Ponadto, Rzecznik Praw Obywatelskich zaznaczył, że - w razie uznania, iż stanowisko wyrażone w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2023 r., sygn. I FPS 3/22 stoi na przeszkodzie uwzględnieniu w trybie art. 19 p.p.s.a. okoliczności towarzyszących powołaniu sędziego - wnosi o przedstawienie, na podstawie art. 269 § 1 p.p.s.a., odpowiedniemu składowi Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego dotyczącego dopuszczalności powoływania okoliczności towarzyszących powołaniu sędziego jako uzasadniających badanie spełnienia przez tego sędziego wymogów niezawisłości i bezstronności w trybie art. 19 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek nie zasługiwał na uwzględnienie. Zgodnie z art. 19 p.p.s.a. niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 18, sąd wyłącza sędziego na jego żądanie lub na wniosek strony, jeżeli istnieje okoliczność tego rodzaju, że mogłaby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do jego bezstronności w danej sprawie. Jak podkreśla się w doktrynie, w związku z tym, że względne przesłanki wyłączenia nie zostały w art. 19 p.p.s.a. określone w sposób wyczerpujący, to przyjmuje się, że "przepis ten odnosi się do istnienia okoliczności, które mogłyby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do bezstronności sędziego w danej sprawie, czyniąc go potencjalnie podejrzanym o brak obiektywizmu przy jej rozpoznawaniu (tzw. iudex suspectus). Zatem samo występowanie sytuacji uzasadniającej w jakimś stopniu podejrzenie sędziego o stronniczość może stanowić przyczynę jego wyłączenia ze sprawy" (J.P. Tarno, Wyłączenie sędziego w postępowaniu sądowo administracyjnym, s. 233). Jednocześnie przyjęcie, że subiektywne przeświadczenie wnioskującego o braku obiektywizmu sędziego może skutkować wyłączeniem sędziego od rozpoznania sprawy, prowadziłoby do negacji spójności i pewności prawa oraz do nieprzewidywalnych skutków w praktyce orzeczniczej (zob. postanowienia NSA: z 22 września 2026 r., sygn. akt III OZ 406/26; z 14 czerwca 2012 r., sygn. akt I OZ 420/12, CBOSA). Celem tej regulacji jest przede wszystkim zapewnienie bezstronności sędziego i eliminacja wpływu, jaki może wywierać występowanie pewnej kategorii powiązań (osobistych, ekonomicznych, służbowych itp.) na orzekanie w postępowaniu sądowym (zob. wyrok TK z 13 grudnia 2005 r., SK 53/04, OTK-A 2005, Nr 11, poz. 134). Ratio legis przepisów o wyłączeniu sędziego sprowadza się więc "do eliminowania wszelkich przyczyn, mogących skutkować w otoczeniu jakimikolwiek wątpliwościami co do bezstronności i obiektywizmu sędziego w rozpoznawaniu określonej sprawy" (wyrok TK z 20 lipca 2004 r., SK 19/02, OTK-A 2004, Nr 7, poz. 67); tak np. komentarz do art. 19 p.p.s.a. w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 6, Warszawa 2019. Przesłanka wyłączenia sędziego wymieniona w art. 19 p.p.s.a. ma charakter względny. Oznacza to konieczność oceny każdego konkretnego przypadku. Ustawodawca posługując się pojęciem "okoliczność tego rodzaju, że mogłaby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do bezstronności", nałożył na sąd obowiązek zbadania, czy owa okoliczność w danej sprawie rzeczywiście istnieje. Przy czym zgodnie z art. 20 § 1 p.p.s.a. to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek uprawdopodobnienia przyczyn wyłączenia, a więc okoliczności wywołujących uzasadnione wątpliwości co do bezstronności sędziego w danej sprawie. W tym ujęciu nie są miarodajne przypuszczenia, lecz konkretne, weryfikowalne okoliczności wskazujące na realne ryzyko stronniczości w sprawie (por. postanowienie NSA z 26 listopada 2025 r., sygn. akt II GSK 1036/25, CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela dotychczasowe stanowisko sądów administracyjnych, z którego wynika, że powyższy przepis odnosi się do sytuacji, w której konkretne okoliczności danego postępowania przemawiają za uznaniem, że w rozpatrywanej sprawie możliwe jest zagrożenie bezstronności i obiektywizmu orzekania. Zatem wniosek o wyłączenie na podstawie przepisu art. 19 p.p.s.a. powinien odwoływać się do zobiektywizowanych przesłanek, tak aby wątpliwość co do bezstronności sędziego mogła zostać uznana za mającą realne podstawy. Nie wystarcza do zastosowania wskazanego przepisu występowanie u strony podejrzenia, co do braku bezstronności sędziego, czy subiektywne przekonanie strony, co do negatywnego nastawienia sędziego do strony (zob. wyrok NSA z 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 538/17, LEX nr 2508334; postanowienia NSA: z 15 marca 2016 r., sygn. akt I OZ 203/16, LEX nr 2003508 oraz z 28 stycznia 2015 r., sygn. akt II OZ 40/15, LEX nr 1640591). Konieczność odniesienia względnych przesłanek wyłączenia sędziego do okoliczności danej sprawy sądowoadministracyjnej podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w postanowieniu z 27 stycznia 2020 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 1917/18 (pub. www.orzeczenia.nsa.gov.pl), gdzie Sąd ten wskazał, iż wątpliwości co do bezstronności sędziego, w rozumieniu art. 19 p.p.s.a., muszą być każdorazowo odnoszone do konkretnego sędziego w konkretnej sprawie. Okoliczność mogąca wywołać uzasadnianą wątpliwość, co do bezstronności sędziego w konkretnej sprawie musi być realna, a nie potencjalna. Instytucja wyłączenia sędziego nie może być traktowana jako możliwość eliminowania w postępowaniu sędziów, których strona uznaje za nieodpowiadających subiektywnemu pojmowaniu jej interesów (zob. postanowienie NSA z 22 lutego 2008 r., sygn. akt II FZ 61/08, CBOSA, oraz postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 31 stycznia 2011 r., sygn. akt K 3/09, OTK 2011, seria A, nr 1, poz. 5). Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z 3 kwietnia 2023 r., sygn. akt I FPS 3/22, wyjaśnił, że zakres przedmiotowy normy art. 19 p.p.s.a. nie obejmuje badania spełnienia przez sędziego sądu administracyjnego wymogów niezawisłości i bezstronności z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących jego powołaniu i jego postępowania po powołaniu, o których mowa w art. 5a p.u.s.a. (treść uchwały dostępna w CBOSA). Odnosząc powyższe do stanu faktycznego sprawy, należy zauważyć, że wnioskodawca wskazał we wniosku o wyłączenie, że wątpliwość co do bezstronności sędziego NSA Dariusza Zalewskiego oraz sędziego delegowanego WSA Karoliny Kisielewicz-Sierakowskiej wynika z powołania tych osób na zajmowane obecnie stanowiska sędziowskie z udziałem Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej na podstawie zmian ustawowych z 2017 r. Natomiast z oświadczeń złożonych przez sędziego NSA Dariusza Zalewskiego oraz sędziego delegowanego WSA Karoliny Kisielewicz-Sierakowskiej wynika, że nie zachodzą okoliczności mogące wywołać uzasadnioną wątpliwość, co do ich bezstronności w sprawie, w szczególności nie istnieją żadne powiązania faktyczne, ani prawne ze stronami postępowania, ich pełnomocnikami, ani przedmiotem sprawy, które mogłyby uzasadniać wyłączenie od orzekania. We wniosku o wyłączenie nie zostały wskazane takie okoliczności i argumenty, które podważałyby prawdziwość złożonych przez sędziów w tej sprawie oświadczeń. Oprócz twierdzeń dotyczących prawidłowości powoływania sędziego NSA Dariusza Zalewskiego oraz sędziego delegowanego WSA Karoliny Kisielewicz-Sierakowskiej z udziałem Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej na podstawie zmian ustawowych z 2017 r., nie podniesiono jakichkolwiek konkretnych okoliczności wskazujących na realne ryzyko stronniczości ww. sędziów we wskazanej sprawie. Nie znajduje również uzasadnienia wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczący wystąpienia przez tut. Sąd z wnioskiem o podjęcie uchwały przez poszerzony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego, bowiem nie jest to niezbędne dla wydania rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie. Z powyższych względów wniosek o wyłączenie sędziów, o którym mowa w art. 19 p.p.s.a. podlegał oddaleniu. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 19 p.p.s.a. w zw. z art. 22 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 193 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.