II GSK 1549/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 2918/21 w sprawie ze skargi Z. N. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżone postanowienie.

I. Postanowieniem z 15 października 2021 r. nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, działając na podstawie art. 61a § 1 i 2 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania Z. i M. N. zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] Z. do działki nr ewid. [...] w m. S. B. Zdaniem organu wniosek stron obejmował tożsamy zakres żądania, który był rozstrzygnięty w postępowaniu zakończonym decyzją nr [...] z 24 lutego 2020 r. wydaną przez GDDKiA i odmawiającą zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego w tej lokalizacji. Decyzją z 24 czerwca 2020 r. znak [...]S organ utrzymał w mocy wcześniejsze rozstrzygnięcie. Zdaniem organu w sprawie objętej kolejnym wnioskiem wydano już akt prawny będący w obrocie prawnym, zatem nie ma podstaw do ponownego badania sprawy. II. Wyrokiem z 3 lutego 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 2918/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. Wyjaśniając znaczenie art. 61a § 1 k.p.a. WSA wskazał, że w rozpoznawanej sprawie ma do czynienia z "inną uzasadnioną przyczyną", której zaistnienie powoduje, że postępowanie nie może być wszczęte. W omawianej sprawie zapadło już wcześniej rozstrzygnięcie, które stanowi przeszkodę do ponownego prowadzenia postępowania w tej sprawie. Tym rozstrzygnięciem jest niewątpliwie ostateczna decyzja GDDKiA z 24 czerwca 2020 r. utrzymująca w mocy decyzje z 24 lutego 2020 r., odmawiającą zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr 28 do działki nr ewid. [...] położonej w miejscowości S. B. Zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak też w skardze strona skarżąca nie przedstawiła nowych okoliczności, które mogłyby uzasadniać ponowne wszczęcie postępowania w sprawie lokalizacji zjazdu. W skardze wyjaśniono jedynie, że skarżąca nie ma już możliwości korzystania z sąsiedniego zjazdu, zaś wcześniejsze wnioski "(...) ze względu na swój formularzowy charakter, nie mogły zawierać nowych okoliczności uprawniających mnie do wystąpienia z ponownym wnioskiem o wydanie tego zezwolenia i to nawet w sytuacji, gdy pierwotnie wydana w tym przedmiocie decyzja była decyzją negatywną". W tych okolicznościach w ocenie WSA skarga podlegała oddaleniu. III. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Z. N. zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 61a § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r. (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 735) poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w ten sposób, że w niniejszej sprawie nie zaistniała przesłanka tożsamości sprawy i niemożliwe jest wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, bowiem strona składając wniosek w niniejszej sprawie wskazała na nowy stan faktyczny sprawy, czyli nie zaistniała tożsamość spraw. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Przywołując treść art. 61a § 1 k.p.a. wskazała, że przyczyny, o których w nim mowa muszą być oczywiste, dostrzegalne prima facie, obiektywne. Dotyczą zatem takich podstaw, których ustalenie i podanie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu. W istocie przeprowadzenie takiego postępowania uniemożliwia wydanie orzeczenia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. Tymczasem w niniejszej sprawie żadne postępowanie wyjaśniające nie zostało przeprowadzone, ani nawet nie dano szansy stronie na poszerzenie materiału dowodowego dla wykazania nowego, zmienionego stanu faktycznego, innego od poprzedniego. Zdaniem strony zwrot "nie może być wszczęte" należy odnieść do sytuacji, gdy wszczęciu postępowania stoi na przeszkodzie przepis prawa bądź poszczególne przepisy, których interpretacja uniemożliwia prowadzenie tego postępowania i rozpatrzenie treści żądania w sposób merytoryczny. Przesłanki odmowy wszczęcia postępowania zostały określone w sposób szeroki, gdyż organ wydaje postanowienie o odmowie, jeżeli z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Omawiana tutaj instytucja, w razie bezpodstawnego jej zastosowania wpływa negatywnie na prawo strony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, a więc na prawo do sądu. W chwili obecnej nawet nie można dokonać merytorycznej oceny dowodów ani rozpatrzeć wniosku, bowiem nie było merytorycznej analizy nowych okoliczności zgłoszonych przez wnioskodawcę. Organ od razu formalnie odmówił stronie merytorycznego rozstrzygnięcia. Przesłanka tożsamości stron, przedmiotu sprawy i niezmienionego stanu faktycznego sprawy muszą być spełnionego kumulatywnie, aby organ mógł odmówić wszczęcia postępowania. Jeśli zaś strona powołuje się na nowy stan faktyczny, wówczas nie zachodzi przesłanka z art. 61a § 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: IV. Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, jednakże bierze z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują jednak przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego przeprowadzonego przez WSA, które ustawodawca enumeratywnie wylicza w art. 183 § 2 p.p.s.a. Dalsze rozważania rozpocząć należy od przypomnienia, że w skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi Sądu pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61a § 1 k.p.a. Strona kwestionuje przy tym błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wskazanego przepisu, gdyż uważa, że w niniejszej sprawie nie zaistniała przesłanka tożsamości sprawy i niemożliwe było wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, bowiem strona wskazała na nowy stan faktyczny sprawy. Tak postawiony zarzut jest konstrukcyjnie wadliwy, gdyż kwestionuje - jako materialny - oczywisty ze swej natury przepis prawa procesowego, który co prawda stosowany jest jako podstawa odmowy wszczęcia postępowania, jednakże zawsze następuje to w kontekście norm prawa materialnego regulujących dany stosunek administracyjnoprawny (w tym przypadku chodzi o przepisy ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 645 ze zm. dalej jako udp). Uwzględniając jednakże sens uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, zbadać należało podnoszone uchybienie w kontekście całokształtu twierdzeń strony, zwłaszcza zaś ich istoty, rozwiniętej w uzasadnieniu i bazującej na przekonaniu, że w sprawie nie można było odmówić wszczęcia postępowania, gdyż zbadanie zasadności wniosku wymagało jego uprzedniego przeanalizowania, a być może nawet przeprowadzenia postępowania dowodowego, dającego szansę stronie na udowodnienie swoich racji. Dodać wypada, że wskazana uchwała niewątpliwie zerwała z automatycznym dyskwalifikowaniem zarzutów nawiązujących do przepisów danej procedury administracyjnej, wiążąc ich ocenę z uwzględnieniem dającego się w prosty sposób wywieść z uzasadnienia celu postawionego zarzutu. Pomimo zatem wadliwie sformułowanego uchybienia naruszenia prawa materialnego, w istocie strona zarzuca naruszenie prawa procesowego, tj. art. 61a § 1 k.p.a., który jej zdaniem nie powinien był zostać w okolicznościach sprawy zastosowany, gdyż w świetle przepisów regulujących lokalizację nowych zjazdów z dróg publicznych nie zachodziła tożsamość sprawy obecnej i tej zakończonej decyzją GDDKiA z 24 czerwca 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma wątpliwości, że zarówno WSA jak i organ prawidłowo rozumieją treść i przesłanki wynikające z art. 61a § 1 k.p.a. Przepis ten został jednak wadliwie zastosowany w sprawie, gdyż jej okoliczności, a także uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie lokalizacji zjazdu, nie przemawiają za tezą, że mamy do czynienia z pełną tożsamością sprawy obecnej i poprzednio załatwionej przez GDDKiA w drodze decyzji. Z art. 61a § 1 k.p.a. wynika niewątpliwie rozróżnienie dwóch samodzielnych i wzajemnie niezależnych przesłanek wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwsza, dotyczy wniesienia podania przez osobę, która nie jest stroną. Druga, wskazuje na zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w przepisie tym dookreślone jednakże z całą pewnością należy podkreślić, że dotyczą sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania (por. wyrok NSA z 7 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 2159/12). W niniejszej sprawie zarówno organ jak i WSA uznały, że postępowanie nie może się toczyć z uwagi na inne przyczyny, za które uznano przede wszystkim tożsamość sprawy wcześniej już rozstrzygniętej decyzją GDDKiA z 24 czerwca 2020 r. i lakoniczny wniosek strony. Chodzi zatem o to, że w ocenie organu i Sądu pierwszej instancji strona ponowiła w istocie tożsamy wniosek, który był już przedmiotem oceny i nie może w związku z tym ponownie skutecznie zainicjować postępowania, dotycząc tych samych okoliczności. Stanowiska tego Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela, uznając że narusza ono art. 61a § 1 k.p.a. w sposób istotny. Wyjaśnić należy, o czym byłą już mowa wyżej, że w orzecznictwie i doktrynie uchodzi za niekwestionowane, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce wyłącznie w sytuacjach oczywistych, tj. gdy już "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 21 lutego 2023 r. sygn. akt II OSK 565/20). Wśród powodów uzasadniających przyjęcie, że doszło do uzasadnionych przyczyn wskazuje się stany faktyczne dotyczące pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, np.: a) wniesienie żądania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych; b) wniesienie żądania w sprawie, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej; c) wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją; d) wniesienie żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; e) wniesienie żądania po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw (przedawnienie materialnoprawne). Jak więc słusznie wskazuje się w szeregu orzeczeń sądowych (por. np. wyrok z 11 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 673/17), wydanie postanowienia z art. 61a § 1 k.p.a. jest dopuszczalne wyłącznie z powodu "oczywistych" przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia już po wstępnej analizie wniosku. Jeżeli więc nie jest w sposób oczywisty jasne to, że wniosek z tzw. "innych przyczyn" nie powinien skutecznie zainicjować postępowania, np. istnieje powaga rzeczy osądzonej, czy też zachodzi przeszkoda prawna, to należy wszcząć postępowanie. Tylko bowiem w jego toku strona może wykazać niezbędne przesłanki a organ je ocenić w kontekście norm prawa materialnego mających zastosowanie w tego rodzaju sprawie. Kontynuując należy zauważyć, że w wyroku NSA z 31 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1462/18 wskazano, skądinąd całkowicie słusznie, że nie można ponownie żądać wszczęcia postępowania zwykłego w sprawie już raz rozstrzygniętej decyzją ostateczną (...). Organ i WSA podkreślają właśnie to, że w niniejszej sprawie wydana już wcześniej została decyzja administracyjna dotycząca tej samej strony (skarżąca kasacyjnie) jak i tego samego zjazdu (próba lokalizacji dokładnie w tym samym miejscu). Rzecz jednak w tym, że decyzja wieńcząca postępowanie wszczynane wnioskiem bazującym na art. 29 ust. 1 udp ma charakter uznaniowy. Organ może więc, choć nie musi, zgodzić się na lokalizację zjazdu z drogi publicznej, jednakże w każdym takim przypadku musi temu towarzyszyć szczegółowe wyjaśnienie istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności i przesłanek branych pod uwagę, które zakreślają ową tożsamość sprawy. Jedną z nich jest przy tym zmienna kwestia ze swej natury bezpieczeństwa ruchu drogowego. Inną, interes strony zainteresowanej oraz okoliczności jakie towarzyszą obecnemu korzystaniu z nieruchomości. To więc, że w decyzji GDDKiA z 24 czerwca 2020 r. analizowano już problem lokalizacji tego samego zjazdu na drodze, do tej samej działki, należącej do tych samych co obecnie wnioskujące osób, nie oznacza per se, że sytuacja faktyczna i prawna nie uległa od tego czasu zmianie i możliwe jest w tym przypadku poprzestanie na prostej odmowie wszczęcia postępowania z uwagi na tożsamość sprawy. Organ ma przede wszystkim ocenić wskazaną lokalizację przez pryzmat bezpieczeństwa ruchu i w kontekście interesu strony. To zaś czyni zasadnym pytanie, a przez to wątpliwość, czy w tym zakresie nie nastąpiła jakakolwiek zmiana uzasadniająca modyfikację wcześniejszego stanowiska. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje na powyższe z uwagi na to, że jakkolwiek przepisy prawa nie nakazują zarządcy drogi każdorazowego przeprowadzania pomiarów ruchu drogowego w wypadku wniosku o zezwolenie na lokalizację zjazdu, to jednak zarządcy dróg są zobowiązani do dokonywania okresowych pomiarów ruchu drogowego (art. 20 pkt 15 udp) i na tej właśnie podstawie ustalają natężenie ruchu w sprawach indywidualnych (posługując się cyklicznie prowadzonymi badaniami). Wykonanie takich pomiarów dokonywane jest okresowo, w odstępie 5 lat. Ostatni pomiar, nieuwzględniany przy orzekaniu decyzją z 24 czerwca 2020 r. (zob. akta administracyjne) miał miejsce w okresie 2020/2021 (zob. stronę dostępną pod adresem https://www.gov.pl/web/gddkia/generalny-pomiar-ruchu-20202021). Już zatem z tej przyczyny, wobec odmowy wszczęcia postępowania, strona nie mogła udowadniać, że doszło w sprawie do zmiany stanu faktycznego na jej korzyść. Wcześniejsza decyzja o odmowie lokalizacji zjazdu, z uwagi na swój uznaniowy charakter (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2022 r. sygn. akt II GSK 2465/21), co do zasady w nieco innym zakresie korzysta z powagi rzeczy osądzonej i m.in. przez to nie może być wyłączną podstawą do odmowy wszczęcia postępowania. NSA nie wyklucza przy tym tego, że również i w tego rodzaju sprawach jak niniejsza może dojść do odmowy wszczęcia postępowania (np. gdy wniosek jest ponawiany w krótkim odstępie czasu po wydaniu poprzedniej decyzji, bez jego modyfikacji, nowych twierdzeń, bądź z powołaniem się na kwestie w miarę stabilne i niezmienne w czasie, które organ już ocenił). W tej konkretnej sprawie odmowa nastąpiła jednak w sposób wadliwy, bez stworzenia stronie warunków do wyjaśnienia swojego żądania. Strona wyraźnie wskazuje we wniosku z 2 października 2021 r. na nowe okoliczności, jakimi mają być zmiany właścicielskie, które rzekomo utrudniają jej korzystanie w sposób dotychczasowy ze zjazdu zlokalizowanego na działce nr [...] (identyfikator [...]) i dojazdu do jej nieruchomości na działce nr 810/2 (identyfikator [...]) i co ma uzasadniać wniosek o własny zjazd. Oceny wymaga zatem, czy twierdzenia strony są prawidłowe, zwłaszcza co do tego, czy od ostatniej decyzji doszło do jakichkolwiek zmian właścicielskich. Organ może to przy tym ocenić na podstawie znajdującego się w aktach sprawy numeru księgi wieczystej dla działki objętej wnioskiem (KW nr [...]), a na jej podstawie uzyskać wgląd w działkę księgę wieczystą działki nr [...] (KW nr [...]). Ponadto, szerszej oceny wymaga dokonany wcześniej podział nieruchomości należącej poprzednio m.in. do skarżącej, gdyż w aktach sprawy nie ma w tym względzie pełnej dokumentacji. Powyższe może zatem ostatecznie przesądzić o tym, że taki stan faktyczny jak istniejący obecnie w terenie, został intencjonalnie wygenerowany przez samą stronę skarżącą kasacyjnie, przez co nie ma ona podstaw do wysuwania jakichkolwiek roszczeń względem organu co do lokalizacji zjazdu i powinna kierować swoje działania prawne w kierunku cywilnoprawnego uregulowania tej kwestii. To wszystko wymagało jednak wszczęcia postępowania, zebrania stosownej dokumentacji, w tym być może zobowiązania strony do wykazania okoliczności na które się powołuje, a także uzyskania od niej lub od organu zatwierdzającego projekt podziału nieruchomości, stosownej decyzji, a nawet wniosku o podział nieruchomości, które powinny określać sposób skomunikowania z systemem dróg publicznych działek powstałych po podziale. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w sprawie doszło do naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. zaś stan sprawy pozwala na wyeliminowanie z obrotu zarówno zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie, jak i postanowienia GDDKiA z 15 października 2021 r., o czym orzeczono na podstawie art. 188 p.p.s.a.