II GSK 1546/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Magdalena Bosakirska w dniu 30 lipca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej w sprawie ze skargi kasacyjnej Zarządu Województwa M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 30 stycznia 2014 r. sygn. akt III SA/Wa 2895/13 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej C. na decyzję Zarządu Województwa M. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej postanawia: zawiesić postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 30 stycznia 2014 r., sygn. akt III SA/Wa 2895/13, po rozpoznaniu skargi Gminy Miejskiej C. na decyzję Zarządu Województwa M. z dnia [...] stycznia 2013 r. zobowiązującą do zwrotu kwoty dofinansowania ze środków unijnych, uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości oraz zasądził na rzecz skarżącej Gminy zwrot kosztów postępowania sądowego. Zarząd Województwa M. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W petitum skargi kasacyjnej zarzucił m.in. naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 26 ust. 1 pkt 15 i 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.z.p.p.r.) oraz art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.f.p.) w związku z art. 98 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. U. UE L z dnia 31 lipca 2006 r.; powoływanego dalej jako: rozporządzenie nr 1083/2006) – poprzez ich błędną wykładnię/niewłaściwe zastosowanie, uznając, że nałożenie korekty finansowej z tytułu powstania nieprawidłowości wymaga wydania decyzji ustalającej wysokość korekty, poprzedzającej postępowanie w sprawie wydania odrębnej decyzji administracyjnej o zwrocie środków; 2. przepisów postępowania, tj.: a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) – Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej bezpodstawnie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i uchylił decyzję w całości z powodu naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd błędnie/niewłaściwie zastosował art. 26 ust. 1 pkt 15 i 15a u.z.p.p.r. oraz art. 207 ust. 1 u.f.p. w związku z art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006. Ponadto Sąd niedostatecznie rozpatrzył sprawę, nie dokonując wnikliwej analizy akt sprawy, w tym stanowiska organu, który prawidłowo zastosował ww. przepisy wydając decyzję administracyjną o zwrocie środków bez konieczności wydania uprzedniej decyzji ustalającej wysokość korekty; b) art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. wskutek braku dostatecznego wyjaśnienia sprawy. Ww. art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie; c) art. 3 § 1 i art. 151 p.p.s.a. – Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie oddalił skargi. Sąd uchylił decyzję z uwagi na uchybienia postępowania, nie przyjmując zasadnych argumentów skarżącego. Sąd winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w p.p.s.a. i oddalić skargę. Ww. art. 151 p.p.s.a. stanowi, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd może zawiesić postępowanie z uwagi na prejudycjalność innego toczącego się postępowania. Zagadnienie wstępne (prejudycjalne) występuje w sytuacji, w której uprzednie rozstrzygnięcie określonego zagadnienia, które występuje w sprawie, może wpływać na wynik toczącego się postępowania, co w rezultacie uzasadnia celowość wstrzymania czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym do czasu rozstrzygnięcia tej istotnej kwestii. Przez zagadnienie wstępne (kwestię prejudycjalną) należy więc rozumieć przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania sądowego, której usunięcie jest istotne z punktu widzenia możliwości prawidłowej realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego i ma bezpośredni wpływ na jego wynik (vide: wyrok NSA z 19 kwietnia 2006 r., sygn. akt I FSK 845/05). Warunkiem skorzystania z tej podstawy, mającej związek z wynikiem innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego oraz przed Trybunałem Konstytucyjnym, jest wystąpienie sytuacji, w której to inne postępowanie jest już rozpoczęte. Zawieszenie postępowania z przyczyn enumeratywnie wymienionych w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny i zależy od uznania sądu. Rzecz jasna, nie może być ono jednak dowolne. Analizując celowość zawieszenia postępowania, sąd winien wziąć pod uwagę wystąpienie w przyszłości przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją lub innym aktem - art. 145 § 1 pkt 7 i art. 145a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267), art. 240 § 1 pkt 7, 8 i 11 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.), jak i przesłanek wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego (art. 272 p.p.s.a.) na skutek rozstrzygnięcia wydanego w innym, już toczącym się postępowaniu (Komentarz M. Niezgódka-Medek do art. 125 p.p.s.a., Lex Omega 39/2013). Możliwość zainicjowania tego rodzaju nadzwyczajnego postępowania nie może być jednak traktowana jako samoistna negatywna przesłanka fakultatywnego zawieszenia postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W orzecznictwie i literaturze podkreśla się, iż zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego w oparciu o w/w przepis następuje z urzędu, lecz jego celowość została pozostawiona ocenie Sądu (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 marca 2005 r. sygn. akt I OZ 45/05 oraz z dnia 7 czerwca 2008 r. sygn. akt I OZ 382/08), zaś generalnie następuje wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej zależy od wyniku innego postępowania (administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym). Podkreśla się, że wskazana w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. podstawa zawieszenia postępowania uległa istotnemu rozszerzeniu w stosunku do uregulowań zawartych w art. 177 § 1 pkt 1 k.p.c. W szczególności przepis ten daje podstawę do zawieszenia postępowania z powodu skierowania, w wyniku innej sprawy zawisłej przed sądem administracyjnym, pytania prawnego w celu podjęcia stosowanej uchwały przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (tak: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 2. Warszawa 2006, str. 281 – 282). Przyjmuje się, że zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego powinno być uzasadnione ze względów celowości, sprawiedliwości, jak również ekonomiki procesowej. Przy czym, w sprawach sądowoadministracyjnych zjawiskiem wysoce niepożądanym i utrudniającym praworządne działanie administracji jest odmienne stanowisko sądu, co do wykładni i stosowania prawa w sprawach o analogicznym lub zbliżonym stanie prawnym i faktycznym (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2008 r. sygn. akt I FZ 221/08 LEX nr 479145 oraz B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Zakamycze 2005, s. 302 -303). W niniejszej sprawie organ wnoszący skargę kasacyjną zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu naruszenie m.in. art. 26 ust. 1 pkt 15 i 15a u.z.p.p.r. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozpoznającemu niniejszą sprawę, z urzędu jest wiadome, że postanowieniem z dnia 12 czerwca 2014 r. o sygn. akt II GSK 1705/13 przedstawiono składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia następujące zagadnienie prawne: "Czy ustalenie i nałożenie korekty finansowej, o którym mowa w art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.) wymaga wydania decyzji administracyjnej?". Skoro zatem w skardze kasacyjnej podniesiono, że wadliwym jest stanowisko, zgodnie z którym nałożenie korekty finansowej z tytułu powstania nieprawidłowości wymaga wydania decyzji ustalającej wysokość korekty, poprzedzającej postępowanie w sprawie wydania odrębnej decyzji administracyjnej o zwrocie środków, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż wynik niniejszego postępowania zależy od wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały rozstrzygającej przedstawione zagadnienie prawne odnośnie konieczności wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie ustalenia i nałożenia korekty finansowej. Mając na uwadze powyższe sąd kasacyjny, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a., z urzędu zawiesił postępowanie w sprawie ze skargi kasacyjnej Zarządu Województwa M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 30 stycznia 2014 r. do czasu rozpoznania przez poszerzony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego skierowanego do niego pytania prawnego.