II GSK 1539/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Maciejko Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 marca 2025 r. sygn. akt III SA/Po 570/24 w sprawie ze skargi M. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 11 września 2024 r. nr SKO.D.4031.65.2024 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 18 marca 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę M. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 11 września 2024 r. o sygn. akt III SA/Po 570/24 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W skardze kasacyjnej M. S. zaskarżyła ww. wyrok w całości, podnosząc zarzuty: 1. naruszenia prawa materialnego, tj. naruszenie art. 33 § 3 zdanie pierwsze oraz art. 9 k.p.a. poprzez brak zastosowania tych przepisów, co w rezultacie doprowadziło Sąd I instancji do błędnego ustalenia, że S. W. przystąpił do postępowania administracyjnego jako pełnomocnik skarżącej kasacyjnie; 2. naruszenia prawa materialnego, tj. naruszenie art. 33 § 2 w związku z art. 14 § 1a i art. 14 § 1d k.p.a., poprzez brak zastosowania wymienionych łącznie przepisów statuujących zasadę pisemności, co w rezultacie doprowadziło Sąd I instancji do błędnego ustalenia, że zwykła korespondencja mailowa prowadzona między W. w P. a S. W. oraz M. S. mogła stanowić podstawę do uznania S. W. za pełnomocnika skarżącej kasacyjnie; 3. naruszenia prawa materialnego, tj. naruszenie art. 40 § 1 k.p.a. i art. 129 § 2 k.p.a., poprzez brak zastosowania wskazanych przepisów, co w rezultacie doprowadziło Sąd I instancji do błędnego ustalenia, że decyzja W. w P. z dnia [...] lutego 2024 r., znak [...], nie musiała być doręczona stronie postępowania administracyjnego, tj. M. S.; 4. naruszenia prawa materialnego, tj. naruszenie art. 42 § 1 k.p.a. i art. 46 § 1 k.p.a., poprzez brak zastosowania wskazanych przepisów, co w rezultacie doprowadziło Sąd I instancji do błędnego ustalenia, że nastąpiło skuteczne doręczenie decyzji W. w P. z dnia [...] lutego 2024 r" znak [...] w miejscu pracy S. W., chociaż S. W. nie potwierdził swoim podpisem odbioru pisma; 5. naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w odniesieniu do oceny prawnej postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu, gdyż mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 6. naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. poprzez bezpodstawne zastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 7. naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. poprzez sformułowanie rozstrzygnięcia niezgodnie z powołanym przepisem, który stanowi, że sąd oddala skargę w całości albo sąd oddala skargę w części, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Powołując takie zarzuty w ramach podstaw kasacyjnych skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie w całości postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 11 września 2024 r. Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego i oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu nie skorzystało z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm. – p.p.s.a.) z uwagi na to, że skarżąca kasacyjnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy, a strona przeciwna nie wniosła o jej przeprowadzenie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie tego Sądu przytoczonymi w skardze podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia ziszczenia się przesłanek nieważności postępowania, poddano ocenie wyrok Sądu I instancji, pod kątem zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r. sygn. akt I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017 r. sygn. akt. I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017 r. sygn. akt I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a. oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Przedmiotem oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stało się postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Wskazać należy, że organ orzekając w oparciu o art. 134 k.p.a. obowiązany jest ustalić dwie okoliczności: datę doręczenia decyzji stronie oraz datę wniesienia przez nią odwołania. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. W myśl art. 40 § 2 k.p.a. jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji przyjął, że decyzja W. w P. z dnia [...] lutego 2024 r. w sprawie lokalizacji zjazdu na działkę nr [...] z drogi wojewódzkiej nr [...] obręb [...] została doręczona prawidłowo i skutecznie na adres pełnomocnika – S. W. w dniu [...] lutego 2024 r., a zatem odwołanie, które zostało wniesione bezpośrednio przez stronę postępowania administracyjnego w dniu [...] marca 2024 r., zostało wniesione po upływie ustawowego terminu do dokonania tej czynności. Trafnie wskazano w skardze kasacyjnej, że pełnomocnik, chcąc występować w postępowaniu w takim charakterze, ma obowiązek przedłożenia do akt konkretnej sprawy dokumentu potwierdzającego umocowanie do działania w cudzym imieniu i wyznaczającego jego zakres. Natomiast wbrew temu, co znajduje się w aktach administracyjnych skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że "w niniejszej sprawie Pan S. W. nie przedłożył pisma zawierającego udzielenie mu pełnomocnictwa z opisem zakresu tego pełnomocnictwa". Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że W. w P. pismem z dnia [...] listopada 2023 r. wezwał skarżącą do przedłożenia określonych dokumentów, rysunków i informacji, a także ewentualnego pełnomocnictwa. W mailu z dnia [...] grudnia 2023 r. S. W. udzielił odpowiedzi na skierowane do skarżącej pytania, istotnie - odnosząc się do pkt 6 - zaznaczając: "brak pełnomocnika". Jednak w piśmie z dnia [...] grudnia 2023 r. skierowanym do W. w P., w którym prosiła o wydłużenie czasu potrzebnego do przedstawienia dokumentów, o które była wzywana w piśmie z dnia [...] listopada 2023 r., skarżąca wyraźnie wskazała, że upoważnia S. W. do działania "w tej sprawie". Nie sposób przyjąć, jak chce tego skarżąca kasacyjnie, że upoważnienie to miało bardzo ograniczony zakres i obejmowało tylko dostarczenie dokumentów do W. w P. Wskazanie znaku sprawy, pod jakim toczyło się postępowanie z wniosku skarżącej i upoważnienie "w tej sprawie" stanowi w sposób niebudzący wątpliwości, że S. W. został ustanowiony pełnomocnikiem strony w rozumieniu art. 33 k.p.a. w sprawie administracyjnej zainicjowanej wnioskiem skarżącej. Organ I instancji prawidłowo podjął się doręczenia decyzji pełnomocnikowi skarżącej, co było zgodne z art. 40 § 2 k.p.a. Doręczenia S. W. decyzji przez organ I instancji skarżąca nie kwestionowała w złożonym odwołaniu. Nie mógł odnieść oczekiwanego rezultatu zarzut naruszenia art. 42 § 1 k.p.a. i art. 46 § 1 k.p.a., poprzez uznanie skuteczności doręczenia decyzji W. w P. z dnia [...] lutego 2024 r. S. W. w miejscu pracy, chociaż S. W. nie potwierdził swoim podpisem odbioru pisma. Stosownie do art. 42 § 1 k.p.a. pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy albo na adres do korespondencji wskazany w bazie adresów elektronicznych. Jednak w okolicznościach niniejszej sprawy doręczenie decyzji organu I instancji dokonane na jedyny znany organowi adres pełnomocnika skarżącej, a wskazany w korespondencji między S. W. a pracownikiem organu, należy uznać za prawidłowe. Wobec braku innego wskazania adresu, właściwe było uznanie za wskazany adres pełnomocnika skarżącej kasacyjnie adresu widniejącego w tejże korespondencji. S. W. jako pełnomocnik mógłby domagać się doręczenia mu pisma na inny adres niż wskazany adres podmiotu gospodarczego, gdyby taki adres w odwołaniu podał. Nie uczynił tego jednak, zatem wysłanie decyzji przez W. w P. na jedyny znany adres było skuteczne i nie naruszało art. 42 § 1 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji trafnie przyjął dzień [...] lutego 2020 r. za datę doręczenia decyzji organu I instancji, a w konsekwencji uznał, że wniesienie odwołania w dniu [...] marca 2020 r. nastąpiło z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a. Jeśli zaś chodzi o zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a., to wyjaśnienia wymaga, że są to tzw. przepisy wynikowe, regulujące sposób rozstrzygnięcia i bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, tak powoływane oddzielnie, jak i wspólnie. Oznacza to, że warunkiem ich zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd administracyjny naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Naruszenie tych przepisów prawa jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom. Tak więc strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się w zarzucie naruszenia przepisów postępowania na uchybienie wskazanym przepisom prawa, zobowiązana jest powiązać taki zarzut z naruszeniem innych konkretnych przepisów, którym jej zdaniem uchybił sąd pierwszej instancji w toku rozpatrywania sprawy. Za chybiony uznać należy zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez sformułowanie rozstrzygnięcia niezgodnie z powołanym przepisem, który stanowi, że sąd oddala skargę w całości albo sąd oddala skargę w części, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca kasacyjnie nie uzasadniła, jaki to istotny wpływ na wynik sprawy miało nadanie rozstrzygnięciu formy "oddala skargę", zamiast "oddala skargę w całości", wobec niebudzącego wątpliwości faktu, że skarga nie została oddalona w części. Jako że zarzuty skargi kasacyjnej nie okazały się usprawiedliwione Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.