II GSK 1538/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej (...) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 1414/17 w sprawie ze skargi (....) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia (...) nr (...) w przedmiocie opłaty za zajęcie pasa drogowego oddalono skargę kasacyjną

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 1414/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę (...) w (...) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia (...) nr (...) w przedmiocie opłaty za zajęcie pasa drogowego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia (....) Prezydent Miasta Szczecin zezwolił (...) z siedzibą w (...) (Skarżąca), na zajęcie pasa drogowego ul. (...) w (...) (dz. dr. (....) w terminie od dnia (.....)r. do czasu zapotrzebowania terenu, lecz nie dłużej niż do dnia (...) r. pod dwie reklamy o łącznej powierzchni 4,08 m2 i ustalił opłatę w wysokości 1 493,28 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie decyzją z dnia (...) r. nr (...) wydaną na podstawie art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3, ust. 6 i art. 4 pkt 23 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm., dalej: "u.d.p." lub "ustawa o drogach publicznych") oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Skarżącej utrzymało tę decyzję w mocy. Kolegium wyjaśniło, że zezwolenie jest wymagane m. in. na umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o ruchu drogowym), a za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3 u.d.p.). W ocenie Kolegium sposób naliczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego pod reklamę wskazany przez Organ I instancji jest w pełni prawidłowy i zgodny z unormowaniem zawartym w art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie Skarżąca wniosła o uchylenie powyższej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że skarga nie jest zasadna. W ocenie Sądu I instancji w sprawie istota sporu sądowego dotyczyła tego, czy opłatę za zajęcie pasa drogowego dla celów związanych z umieszczeniem w pasie drogowym obiektów budowalnych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami oraz reklam, określa się w taki sam sposób. Chodzi zwłaszcza o zwrot normatywny "powierzchnia reklamy", użyty w art. 40 ust. 6 u.d.p. jako jeden z czynników decydujących o wysokości opłaty należnej za udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Z art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. przepisu, do którego ustawodawca odesłał wprost w ust. 6 tego samego artykuły wynikają dwa cele, których realizacja wymaga uprzedniego uzyskania zezwolenia: 1) zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim obiektów budowanych, 2) zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim reklam. Oba cele zostały odmiennie potraktowane w ust. 6 z punktu widzenia sposobu ustalania wysokości opłaty pobieranej za zajęcie pasa drogowego (ust. 3). W przypadku obiektu budowlanego jednym z czynników końcowego iloczynu jest liczba metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy tego obiektu. Natomiast w odniesieniu do reklamy czynnikiem tym jest powierzchnia reklamy (a nie jak w przypadku obiektu budowalnego powierzchnia pasa drogowego zajęta przez rzut poziomy reklamy). O konieczności takiego właśnie rozumienia art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych przesądza użyte w tym przepisie słowo "albo" (stosowane w przypadku alternatywy rozłącznej), a także powtórzenie słowa "powierzchni". Zdaniem Sądu I instancji, gdyby ustawodawca zamierzał poddać oba wymienione w tym przepisie obiekty (budowlany i reklamę) tożsamemu reżimowi obliczania należnej opłaty, przepis art. 40 ust. 6 u.d.p. miałby inne brzmienie. Sąd I instancji argumentował, że biorąc dodatkowo pod uwagę legalną definicję powierzchni reklamy zawartą w art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którą pod pojęciem tym należy rozumieć umieszczoną w polu widzenia użytkownika drogi tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustanowionym przez gminę, za powierzchnię reklamy w rozumieniu art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych należy uznać całą powierzchnię, którą faktycznie zajmuje informacja wizualna (werbalna, graficzna itp.), umieszczona na jakiejkolwiek konstrukcji usytuowanej w pasie drogowym, a jednocześnie w polu widzenia użytkownika drogi. Zdaniem Sądu I instancji wykładnia art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych dokonana przez SKO w Szczecinie odpowiada stanowisku Sądu I instancji. Od przedmiotowego wyroku skarżąca złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), zarzucając: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: - art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i naliczenie opłaty od powierzchni reklamy, podczas gdy prawidłowa wykładnia językowa prowadzi do wniosku, że opłata winna być ustalona jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 1 p.p.s.a.; 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c) w związku z art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie przez WSA w Szczecinie skargi w sytuacji, gdy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267), uzasadniającym jej uchylenie ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania, w szczególności polegające na pominięciu przez organ odwoławczy okoliczności świadczących o tym, że opłata za zezwolenie na zajęcie pasa drogowego pod reklamę zależy od powierzchni reklamy a nie od powierzchni pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy powierzchni reklamy, Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Takich okoliczności w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Skarga kasacyjna została oparta na obu wymienionych podstawach kasacyjnych, jednakże z jej treści wynika, że dotyczy ona w istocie wykładni przepisu art. 40 ust. 6 u.d.p. Zdaniem organów i Sądu I instancji z przepisu tego wynika, że podstawą opłaty za zajecie pasa drogowego przez reklamę jest jej powierzchnia, zaś Skarżąca twierdzi, że podstawę tę stanowi "rzut poziomy powierzchni reklamy". Prezentowana przez Skarżącą wykładnia art. 40 ust. 6 u.d.p. jest wadliwa zarówno przy uwzględnieniu wykładni językowej, jak i wykładni logicznej oraz celowościowej. W związku z tym zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej uznać należało za nieuzasadnione. Wskazać należy, że do identycznie sformułowanych zarzutów Skarżącej Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się w wyroku z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II GSK 3371/17 uznając je za bezzasadne. Skład orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to w pełni akceptuje i przyjmuje za własne. Dlatego też kierując się tym poglądem stwierdzić trzeba, że w skardze kasacyjnej Skarżąca zdaje się ograniczać rozumienie "pasa drogowego" do powierzchni wydzielonego liniami granicznymi gruntu. Tymczasem, jak wynika z definicji legalnej zawartej w art. 4 pkt 1 u.d.p., pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Tak więc jest to pojęcie przestrzenne i zajęcie pasa drogowego dotyczy nie tylko jego powierzchni, lecz trójwymiarowej przestrzeni pasa drogowego. Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni językowej art. 40 ust. 6 u.d.p. zauważając, że zawarte w tym przepisie określenie jednego z czynników wpływających na obliczenie wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego: "iloczyn metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego" dotyczy tylko jednego z alternatywnych składników dalszej części zdania, to jest "zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego". Ponieważ opłacie podlegają dwa różne obiekty umieszczone w pasie drogowym: obiekt budowlany albo reklama, to w przypadku tej drugiej czynnikiem wpływającym na obliczenie wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego jest wymieniona po spójniku "albo" powierzchnia reklamy. W zakresie wykładni językowej rozumowanie Skarżącej byłoby poprawne, gdyby po słowach: "liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy" wstawiono znak: ":" (dwukropek), co pozwalałoby łączyć z tym określeniem oba wymienione po dwukropku elementy zdania: pierwszy element – "obiekt budowlany", drugi element – "powierzchnia reklamy". Należy przy tym zauważyć, że rzutem poziomym "powierzchni reklamy" byłaby wielkość zmienna, zależna nie tylko od powierzchni reklamy, ale od stopnia jej nachylenia do powierzchni pasa drogowego. Byłaby to wielkość wynosząca od 0 (przy umieszczeniu reklamy o powierzchni stanowiącej dwuwymiarową figurę geometryczną prostopadle, to jest pod kątem 90o do powierzchni pasa drogowego, byłby to odcinek w znaczeniu geometrycznym nie mający z natury rzeczy powierzchni) lub wielkość równa powierzchni reklamy umieszczonej równolegle do powierzchni pasa drogowego. Przy takim jak prezentowane przez Skarżącą rozumieniu art. 40 ust. 6 u.d.p., biorąc pod uwagę zmienność ułożenia reklamy ze względu chociażby na warunki pogodowe (wiatr), wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego mogłaby być niemożliwa do ustalenia. Tym samym również wykładnia logiczna wskazuje na nieprawidłowość argumentacji Skarżącej. Stanowisko przedstawione przez Sąd I instancji co do wykładni art. 40 ust. 6 u.d.p. i akceptowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie niniejszej było już prezentowane w orzecznictwie NSA (wyroki NSA: z 9 kwietnia 2015 r. sygn. akt II GSK 325/14 i z 10 kwietnia 2008 r. sygn. akt II GSK 71/08). Zatem dokonana przez Sąd I instancji i organy wykładnia art. 40 ust. 6 u.d.p. była prawidłowa, co czyni niezasadnym podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu przez błędną wykładnię. Stawiając zarzuty naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) autor skargi kasacyjnej nie wskazuje w istocie, na czym naruszenia te miałyby polegać. Nie zarzuca dokonania prawidłowości ustaleń faktycznych, takich jak mające znaczenie w tej sprawie: powierzchnia reklamy, okres zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie reklamy. Zatem nie podważa skutecznie tych ustaleń. Nie należy do istoty sprawy – co wyżej wskazano dokonując oceny prawidłowości wykładni art. 40 ust. 6 u.d.p. - ustalenie, w jaki sposób wielkość powierzchni reklamy pionowej o takiej samej podstawie wpływa na mniejsze lub większe zajęcie pasa drogowego. W tej sytuacji zarzuty dotyczące naruszenie wskazanych przepisów postępowania należy uznać za nieuzasadnione. Ponieważ podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię są nieuzasadnione, a okoliczności faktyczne istotne w sprawie zostały ustalone prawidłowo, zatem należało uznać, że organy dokonały właściwego zastosowania prawidłowo przepisów prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego polegającego na umieszczeniu w pasie drogowym reklamy o określonej tam powierzchni przez wskazany w decyzji okres, przy zastosowaniu stawek wynikających z przepisów prawa. Skoro, zatem zarzucane w skardze kasacyjnej naruszenia prawa procesowego, jak i naruszenia prawa materialnego okazały się niezasadne, to skarga ta podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.