II GSK 1521/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2022 r. sygn. akt VI SAB/Wa 14/22 w sprawie ze skargi M. S.A. w W. na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie wniosku o dostęp do nieruchomości w celu zapewnienia telekomunikacji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz M. S.A. w W. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 11 maja 2022 r. sygn. akt VI SAB/Wa 14/22, po rozpoznaniu skargi M. S.A. w W. (dalej: skarżąca, spółka) na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: Prezes UKE) w przedmiocie rozpoznania wniosku o dostęp do nieruchomości w celu zapewnienia telekomunikacji, umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Prezesa UKE do wydania decyzji w sprawie warunków dostępu do nieruchomości w celu zapewnienia telekomunikacji; stwierdził, że Prezes UKE dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania z wniosku o wydanie tej decyzji; stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz orzekł o kosztach na rzecz skarżącej. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z 18 sierpnia 2020 r. spółka (jako przedsiębiorca telekomunikacyjny), w związku z realizowaną inwestycją przy ul. [...] w W., zwróciła się do Prezesa UKE o wydanie decyzji określającej warunki dostępu do tej nieruchomości w celu zapewnienia telekomunikacji. Wskazała, że na podstawie art. 30 ust. 1 i 1e w zw. z ust. 4 i 5 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 884, dalej jako: u.w.r.u.s.t.), wystąpiła o udzielenie informacji odnośnie instalacji telekomunikacyjnej znajdującej się w budynku oraz o zawarcie nieodpłatnej umowy dostępu do tej nieruchomości, jednak nie podjęto negocjacji i nie zawarto umowy. Pismem z 2 września 2020 r., na podstawie art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.), Prezes UKE zawiadomił o toczącym się postępowaniu skarżącą i właściciela budynku – S. sp. z o.o. w W. (dalej: uczestnik). Uczestnik pismami z 17 i 29 września 2020 r. wskazał, że jest w trakcie uzgadniania ze skarżącą projektu umowy w sprawie dostępu. Postanowieniem z 7 grudnia 2020 r. Prezes UKE wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy wskazując, że sprawa zostanie rozpatrzona w terminie 90 dni od daty wydania postanowienia z uwagi na konieczność ustalenia właściciela/dysponenta oraz szczegółowych parametrów infrastruktury telekomunikacyjnej znajdującej się w przedmiotowej lokalizacji. Pismem z 29 kwietnia 2021 r. spółka wniosła ponaglenie, natomiast postanowieniem z 30 kwietnia 2021 r. Prezes UKE wyznaczył kolejny nowy termin załatwienia sprawy wskazując, że zostanie ona rozpatrzona w terminie 150 dni od daty wydania postanowienia. Pismem z 6 maja 2021 r. organ poinformował spółkę oraz uczestnika, że nie widzi podstaw do stwierdzenia bezczynności w sprawie bowiem dotychczas podejmowane działania miały na celu ustalenie stanu faktycznego, jak i prawnego, warunkującego wydanie decyzji. Pismem z 13 grudnia 2021 r. spółka złożyła skargę, w której wniosła o stwierdzenie, że Prezes UKE dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zobowiązanie go do wydania decyzji w określonym terminie. W odpowiedzi na skargę Prezes UKE wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, ewentualnie o uznanie, że rzekoma bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz względnie o określenie terminu wydania rozstrzygnięcia w tej sprawie w czasie nie krótszym niż trzy miesiące. Postanowieniem z 17 grudnia 2021 r. Prezes UKE zawiadomił skarżącą o wszczęciu 30.dniowego postępowania konsultacyjnego, zaś pismem z 9 maja 2022 r. poinformował sąd o wydaniu w dniu 5 maja 2021 r. żądanej decyzji, w której określił spółce warunki dostępu do budynku. WSA w Warszawie na podstawie art. art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) stwierdził, że Prezes UKE dopuścił się bezczynności, która nie nosiła znamion rażącego naruszenia prawa, natomiast wobec wydania żądanej decyzji w dniu 5 maja 2022 r., umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji w określonym terminie. Sąd pierwszej instancji nie miał wątpliwości, że sprawa z wniosku spółki powinna zostać załatwiona w przewidzianym w art. 22 u.w.r.u.s.t. terminie 60 dni, a więc do 19 października 2020 r., najdalej zaś do 2 listopada 2020 r. licząc od daty zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Postępowanie zostało zakończone 5 maja 2022 r. wydaniem żądanej przez skarżącą decyzji i trwało prawie 2 lata. WSA podzielił ocenę Prezesa UKE, że postępowania w tego typu sprawach są skomplikowane, gdyż wymagają ustalenia wielu stanowisk i danych, nie można jednak pominąć, że w czasie tego postępowania organ wydał tylko dwa postanowienia w trybie art. 36 k.p.a. i za każdym razem wskazanych terminów nie dotrzymywał. WSA podkreślił, że organ przedłużając postępowanie powoływał się na szczególnie skomplikowany charakter sprawy, nie wskazując jakie konkretnie w sprawie winny być wykonane czynności, jaki jest ich zakres i związek z rozpoznawanym wnioskiem o przyznanie dostępu. W ocenie WSA Prezes UKE bezspornie nie dotrzymał wskazanego w ustawie terminu na załatwienie sprawy, dopuszczając się zarzucanej bezczynności. Jednak nie miała ona rażącego charakteru, gdyż z akt sprawy wynika, że Prezes UKE podejmował zasadne działania, co prawda opieszale, z naruszeniem obowiązku wynikającego z art. 36 k.p.a., jednak zmierzały one do merytorycznego zakończenia sprawy. W skardze kasacyjnej Prezes UKE zaskarżył powyższy wyrok w zakresie pkt 2 i 4 oraz wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi spółki w całości. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów sądowych według norm przepisanych. Jednocześnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy w sprawie. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie organ zarzucił: naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 22 ust. 1 i art. 30 u.w.r.u.s.t. oraz w zw. z art. 12 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie Prezes UKE prowadząc postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania decyzji ustalającej warunki dostępu do nieruchomości w celu zapewnienia telekomunikacji nie zakończył tego postępowania w ustawowym terminie 60 dni, a także w dodatkowych terminach zakreślonych przez siebie w postanowieniach, naruszając zasadę prowadzenia sprawy szybko i wnikliwie i dopuścił się bezczynności. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie organ przedstawił argumenty na poparcie zarzutu sformułowanego w petitum skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o jej oddalenie z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, zasądzenie kosztów postępowania i zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie spółka zrzekła się rozpoznania sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub sąd drugiej instancji) rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wnoszący skargę kasacyjną Prezes UKE złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, zaś skarżąca, w terminie czternastu dni od doręczenia jej odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy, a w odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazała, że zrzeka się rozprawy. Wobec tego NSA rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna organu oparta została na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W tych ramach kasacyjnych Prezes UKE podniósł zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., polegający na błędnym przyjęciu, że w postępowaniu prowadzonym przez organ w sprawie warunków dostępu do nieruchomości w celu zapewnienia telekomunikacji doszło do naruszenia art. 22 ust. 1 i art. 30 u.w.r.u.s.t., a w konsekwencji art. 12 k.p.a., przez uznanie, że Prezes UKE pozostawał; w bezczynności. Skarga kasacyjna Prezesa UKE jest niezasadna, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. W ocenie NSA sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że w rozpoznawanej sprawie organ był bezczynny, bowiem nie wydał prawem przewidzianego rozstrzygnięcia w ustawowym terminie. Ten fakt jest koniecznym i wystarczającym powodem do uznania bezczynności organu niezależnie od oceny czy prowadzone przezeń postępowanie miało charakter prosty czy skomplikowany. Zgodzić należy się ze stanowiskiem prezentowanym w wyroku, że bezczynność organu to stan obiektywny, zatem brak prawem określonego rozstrzygnięcia w prawem przewidzianym terminie. Stan taki musi być oderwany od charakteru postępowania. Wprawdzie stopień skomplikowania postępowania może wpływać i najczęściej wpływa na terminowość wydania rozstrzygnięcia w sprawie, to jednak sam z siebie nie uchyla bezczynności. Natomiast ma wpływ na ocenę czy bezczynność wiązała się z rażącym naruszeniem prawa. Zatem charakter postępowania jest tą okolicznością, która pozwala ocenić nie działanie organu w kategoriach rażącego lub nierażącego naruszenia przepisów wyznaczających termin załatwienia sprawy, a nadto jest on okolicznością, która daje podstawę do przedłużenia terminu załatwienia sprawy. Pośrednio stanowi też podstawę do oceny przebiegu postępowania z punktu widzenia jego przewlekłości, ale to w rozpoznawanej sprawie nie ma prawnego znaczenia. Zdaniem NSA zaskarżony wyrok trafnie przyjmuje, że Prezes UKE dopuścił się bezczynności, zatem nie narusza on art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z przepisami merytorycznymi wyznaczającymi termin załatwienia sprawy z wniosku o ustalenie warunków dostępu do nieruchomości uregulowanej w u.w.r.u.s.t. Zgodzić należy się z sądem pierwszej instancji, że w rozpoznawanej sprawie termin do wydania decyzji był terminem szczególnym, bowiem odbiegał od terminu kodeksowego (art. 35 § 3 k.p.a.). Ten fakt nie ma większego znaczenia dla oceny bezczynności organu w konkretnej sprawie, chociaż wskazuje, że skoro ustawodawca przyjmuje dla tego rodzaju spraw terminy wydłużone w stosunku do kodeksowych, to z góry zakłada, że sprawy tego typu są bardziej skomplikowane dowodowo niż standardowe i wymagają dłuższego czasu na wydanie rozstrzygnięcia. Okoliczność taka nie może jednak usprawiedliwiać bezczynności jak to podnosi skarga kasacyjna. Skomplikowany charakter sprawy i przeszkody pojawiające się w ramach konkretnego postępowania z dochowaniem terminów załatwienia sprawy dają organowi podstawę do przedłużenia tych terminów w sposób przewidziany prawem. Termin tak wyznaczony staje się nowym terminem załatwienia sprawy i w takich okolicznościach trudno byłoby organowi stawiać zarzut bezczynności. W rozpoznawanej prawie poza sporem pozostaje, że Prezes UKE nie wydał decyzji w terminie ustawowym wynikającym z art. 22 u.w.r.u.s.t. Nie wydał też decyzji w terminach wskazanych w swoich postanowieniach z 7 grudnia 2020 r. (przedłużenie terminu na załatwienie sprawy o 90 dni od daty wydania postanowienia) oraz z 30 kwietnia 2021 r. (wydłużenie terminu o kolejne 150 dni). Jednocześnie nie przedłużył tego terminu w sposób nakazany prawem i pomimo, że postępowanie zakończyło się wydaniem decyzji dopiero 5 maja 2022 r. nie wydał kolejnego postanowienia w trybie art. 36 k.p.a., do czego był zobowiązany. Oznacza to, że organ pozostawał w bezczynności, bowiem nie wydał decyzji o dostępie w terminie ustawowym, ale nie wydał jej także w terminie przedłużonym, a po upływie tego ostatniego, nie przedłużył terminu załatwienia sprawy, chociaż prowadził postępowanie. Z tego powodu, jak trafnie uznał sąd pierwszej instancji, był bezczynny. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Zasądzona kwota 240 zł stanowi zwrot kosztów dla pełnomocnika spółki, który występował przed sądem pierwszej instancji z tytułu sporządzenia i wniesienia w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedzi na skargę kasacyjną (pkt 2 sentencji).