II GSK 1515/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant asystent sędziego Justyna Mordwiłko-Osajda po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 20/22 w sprawie ze skargi O. w K. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 29 października 2021 r. nr DRP.WOR.7114.4.2021.12 w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie określenia kwoty zweryfikowanego kosztu netto i straty na usługach powszechnych oraz ustalenia kwoty należnej dopłaty 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz O. w K. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

I. Przedmiot kontroli kasacyjnej. Wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 20/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi O. w K. (Związek, O., skarżący, strona skarżąca) na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (Prezes UKE, organ) z dnia 29 października 2021 r., nr DRP.WOR.7114.4.2021.12, w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie określenia kwoty zweryfikowanego kosztu netto i straty na usługach powszechnych oraz ustalenia kwoty należnej dopłaty, uchylił zaskarżone postanowienie oraz zasądził od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II. Stan sprawy wynikający z kontrolowanego wyroku. Pismami z 30 lipca 2021 r. P. S.A. w W. (P. uczestnik postępowania), działając na podstawie art. 112 ust. 1 ustawy z dnia 23 listopada 2021 r. Prawo pocztowe (Prawo pocztowe), w terminie 7 miesięcy od zakończenia roku obrotowego, w którym wystąpiła strata na usługach powszechnych, przedłożyła Prezesowi UKE następujące dokumenty: wniosek o dopłatę; kalkulację kosztu netto i straty na usługach powszechnych, a także rachunki oraz inne dokumenty, służące za podstawę kalkulacji kosztu netto i straty na usługach powszechnych, zgodnie ze zbadanym przez niezależnego biegłego rewidenta sprawozdaniem finansowym za poprzedni rok obrotowy. Pismem z 16 września 2021 r. Prezes UKE, działając na podstawie art. 61 § 1 i § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), zawiadomił P. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie określenia kwoty zweryfikowanego kosztu netto i straty na usługach powszechnych, o której mowa w art. 109 ust. 2 Prawa pocztowego, oraz ustalenia kwoty należnej dopłaty za rok 2020 (postępowanie) oraz poinformował o uprawnieniach i obowiązkach wynikających z art. 10 § 1, art. 73, art. 41 § 1 i § 2 k.p.a., oraz art. 44 ust. 1 i ust. 2 Prawa pocztowego. Pismem z 18 sierpnia 2021 r. O. złożył wniosek o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w tym postępowaniu na prawach strony. We wniosku skarżący powołał się na art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organizacja społeczna w sprawie dotyczącej innej osoby może występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Powołując się na przepisy art. 108 i nast. Prawa pocztowego, Związek wskazał, że finansowanie kosztu netto jest uruchamiane, w przypadku gdy świadczenie usług powszechnych przyniosło stratę, rozumianą jako ujemny wynik na sprzedaży tych usług. Koszt netto finansowany jest maksymalnie do wysokości straty na świadczeniu usług powszechnych. Koszt netto jest finansowany z udziałów operatorów pocztowych objętych obowiązkiem udziału w dopłacie. Jeżeli suma udziałów w dopłacie operatorów pocztowych jest niewystarczająca dla sfinansowania kosztu netto, jego finansowanie następuje z budżetu państwa. Ponadto uzasadniając wniosek, O. wskazał, że podstawowym celem i zadaniem Związku jest ochrona praw i reprezentowanie interesów, w tym gospodarczych, pracodawców zrzeszonych w Związku, w tym m.in. prowadzenie działalności na rzecz rozwoju sektora usług pocztowych, jego demonopolizacji i konkurencyjności oraz ochrona praw i reprezentowanie interesów Członków Związku wobec organów państwowych, samorządowych oraz innych organizacji (§ 4 pkt 1 i 4 Statutu Związku w brzmieniu ustalonym dnia 10 maja 2021 r.). O. podkreślił także, że brał już udział w postępowaniu dotyczącym dopłaty do usługi powszechnej za 2013 r., przedkładając "szereg istotnych i ważnych dla postępowania kwestii", jak chociażby "potrzeba notyfikacji programu pomocowego KE". Skarżący podniósł, że udział organizacji społecznej w ramach postępowań dotyczących przyznania dopłaty do kosztu netto będzie również wzmacniał realizację wymogów związanych z obiektywnością oraz transparentnością postępowania, a także powinien przyczynić się do realizacji wymogów związanych z zapewnieniem proporcjonalności oraz niedyskryminacji. Udział Związku w przedmiotowym postępowaniu uzasadnia również fakt, iż w ramach tego rodzaju postępowania kształtuje się praktyka stosowania Prawa pocztowego, która może mieć znaczenie dla całego sektora pocztowego, w tym również dla operatorów pocztowych i innych podmiotów zrzeszonych w Związku. W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał ponadto, że kluczowe znaczenie z punktu widzenia zasadności dopuszczenia Związku do udziału w przedmiotowym postępowaniu ma także fakt, że koszt netto, w przypadku gdy świadczenie usług powszechnych przyniosło stratę, jest finansowany w pierwszej kolejności z udziałów operatorów pocztowych objętych obowiązkiem udziału w dopłacie. Stąd też dla oceny dopuszczenia Związku do udziału w przedmiotowym postępowaniu ważną okolicznością jest to, że ustalenie kręgu podmiotów zobowiązanych do partycypacji w dopłacie, a także procentowy wskaźnik i finalnie wysokości dopłat wnoszone przez zobowiązane podmioty, będą niewątpliwie miały wpływ na kształt rynku pocztowego oraz jego konkurencyjność. Zdaniem O., umożliwienie prezentacji stanowiska organizacji skupiającej uczestników rynku pocztowego leży w interesie społecznym. Działanie Związku na prawach strony przysłuży się bowiem zaprezentowaniu stanowisk pozostałej części rynku, przede wszystkim podmiotów "w pełni prywatnych", konkurujących na rynku usług pocztowych z P. jako "państwowym monopolistą". O. wskazał, że rozwój uczciwej i skutecznej konkurencji na rynku usług pocztowych niewątpliwie także leży w interesie społecznym. Jednocześnie Związek zastrzegł, że jego udział w postępowaniu ma szerszy wymiar, aniżeli ochrona interesów podmiotów zrzeszonych w O. Skarżący podkreślił, że Związek dzięki swoim członkom działającym na rynku usług pocztowych posiada wiedzę w zakresie mechanizmów funkcjonowania tego rynku. W ten sposób możliwa jest realizacja interesu społecznego polegająca nie tylko na ochronie podmiotów zrzeszonych w Związku, ale także zmierzająca do rzetelnej analizy procesu finansowania kosztu netto usługi powszechnej. O. podniósł, że rozstrzygnięcie Prezesa UKE będzie więc istotne dla operatorów świadczących usługi wchodzące w zakres usług powszechnych, którzy z jednej strony zmuszeni są do "walki konkurencyjnej" z operatorem wyznaczonym, a z drugiej – zobowiązani są do dofinansowania jego kosztów związanych ze świadczeniem usługi powszechnej, co istotnie ogranicza ich marżę z usług pocztowych oraz możliwości rozwoju biznesowego. Postanowieniem z 29 października 2021 r. organ, po rozpoznaniu ww. wniosku, odmówił dopuszczenia Związku do udziału w postępowaniu na prawach strony. Prezes UKE zaznaczył, że przed podjęciem rozstrzygnięcia o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w toczącym się postępowaniu organ administracji publicznej obowiązany jest zbadać, czy zachodzą łącznie następujące przesłanki: 1) postępowanie administracyjne dotyczące innej osoby, do udziału w którym organizacja społeczna ma być ewentualnie dopuszczona, jest w toku; 2) dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w tym postępowaniu jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji; 3) za dopuszczeniem organizacji społecznej do udziału w tym postępowaniu przemawia interes społeczny. Organ zobowiązany jest także zbadać, czy dany podmiot ubiegający się o dopuszczenie do toczącego się postępowania posiada status organizacji społecznej w rozumieniu przepisów k.p.a., gdyż tylko taka organizacja legitymowana jest do złożenia wniosku w oparciu o art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ wskazał, że pierwsza przesłanka została spełniona, bowiem wniosek Związku wpłynął po wszczęciu, na wniosek Poczty, postępowania, a przed jego zakończeniem. Ponadto zdaniem organu toczące się przed Prezesem UKE Postępowanie dotyczy praw i obowiązków Poczty, a nie O. (tj. dotyczy "innej osoby" niż O. Odnosząc się do drugiej przesłanki, organ zauważył, że – zgodnie z treścią statutu Związku – jego podstawowym celem jest ochrona praw i reprezentowanie interesów zrzeszonych pracodawców, m.in. poprzez prowadzenie działalności na rzecz rozwoju sektora usług pocztowych, jego demonopolizacji i konkurencyjności czy poprzez prowadzenie działalności na rzecz utrzymywania miejsc pracy w sektorze usług pocztowych lub tworzenie nowych. W ocenie Prezesa UKE, powyższy cel statutowy O. pozostaje w bezpośrednim związku z prowadzonym postępowaniem w sprawie dotyczącej Poczty Polskiej, którego przedmiotem jest określenie kwoty zweryfikowanego kosztu netto i straty na usługach powszechnych, o której mowa w art. 109 ust. 2 Prawa pocztowego oraz ustalenia kwoty należnej dopłaty. Rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie dotyczące m.in. ustalenia wysokości dopłaty dla P. w związku z wystąpieniem kosztu netto obowiązku świadczenia usług powszechnych za rok 2020 wiąże się z wysokością kwoty dopłaty, którą odpowiednio obciążeni zostaną operatorzy pocztowi (w tym z O.). Zgodnie bowiem z art. 113 ust. 1 Prawa pocztowego, po przeprowadzeniu przedmiotowego postępowania, Prezes UKE ustali, w drodze decyzji, wysokość udziałów w dopłacie dla operatorów pocztowych obowiązanych do tego udziału oraz określi 30-dniowy termin do jego wniesienia liczony od dnia doręczenia decyzji. Rozważając spełnienie trzeciej przesłanki, a zatem istnienie interesu społecznego przemawiającego za dopuszczeniem wnioskodawcy do udziału w postępowaniu, organ podkreślił, że jego obowiązkiem jest wyważenie w konkretnym wypadku wymagań interesu społecznego i wymagań realizacji konkretnych celów statutowych organizacji społecznej, a samo pojęcie interesu społecznego wymaga każdorazowo indywidualnej oceny. Zdaniem organu rozważana przesłanka nie została należycie wykazana we wniosku. W ocenie Prezesa UKE twierdzenia O., iż za jego dopuszczeniem do postępowania przemawia interes społeczny, są bardzo ogólnikowe i nie wskazują w istocie na żadne konkretne okoliczności, które mogłyby świadczyć o tym, że udział Związku w postępowaniu jest zasadny ze względu na tenże interes. Zdaniem Prezesa UKE, O. nie wykazał w istocie, że w postępowaniu zachodzą wątpliwości co do konkretnego rodzaju okoliczności i jego udział w postępowaniu może dodatkowo zagwarantować, że te okoliczności zostaną prawidłowo wyjaśnione, co jest niezbędne do uznania przez organ, iż interes społeczny przemawia za dopuszczeniem organizacji do udziału w postępowaniu. Organ stwierdził, że O. nie uzasadnił w sposób konkretny i niebudzący wątpliwości, w jaki sposób udział Związku skupiającego niewielką część podmiotów działających na rynku usług pocztowych oraz wykonujących działalność pocztową w zakresie usług wchodzących w zakres usług powszechnych przyczyni się do lepszego wyjaśnienia sprawy będącej przedmiotem postępowania. Interes partykularny podmiotu czy kilku podmiotów skupionych w O. nie jest tożsamy z interesem społecznym, ujmowanym jako interes zbiorowy. Organ podkreślił przy tym, że członkowie Związku reprezentują łącznie 3,78% rynku pocztowego. W ocenie Prezesa UKE, przy "tak niskim procencie udziału w rynku pocztowym" trudno mówić, że zgodnie z uzasadnieniem wniosku "działanie Związku na prawach strony przysłuży się zaprezentowaniu stanowisk pozostałej części rynku, przede wszystkim podmiotów w pełni prywatnych, konkurujących na rynku usług pocztowych z państwowym monopolistą", oraz że O. reprezentuje pozostałe (poza P.) środowisko operatorów pocztowych, a jego udział w postępowaniu zapewni ochronę praw podmiotów działających na rynku pocztowym. W konsekwencji organ stwierdził, że analiza przesłanek z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. nie przemawia obecnie za dopuszczeniem Związku do postępowania. Strona skarżąca wystąpiła ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. III. Ocena prawna wyrażona w kontrolowanym wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie opisanym na wstępie wyrokiem uchylił zaskarżone postanowienie oraz zasądził od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sąd I instancji wskazał, że istota sprawy sprowadza się do oceny, czy zasadnie organ przyjął w zaskarżonym postanowieniu brak podstaw do dopuszczenia skarżącego do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie określenia kwoty zweryfikowanego kosztu netto i straty na usługach powszechnych oraz ustalenia kwoty należnej dopłaty, toczącym się z udziałem P., w szczególności zaś, czy prawidłowo Prezes UKE "odczytał" pojęcie interesu społecznego, o którym mowa w art. 31 § 1 k.p.a. Sąd Wojewódzki podkreślił, że zdaniem Prezesa UKE twierdzenia Związku dotyczące istnienia interesu społecznego w dopuszczeniu do postępowania są bardzo ogólnikowe i nie wskazują na żadne konkretne okoliczności, które świadczyłyby o tym, że udział Związku w postępowaniu jest zasadny. W ocenie Prezesa UKE, Związek nie wykazał także, iż jego udział w postępowaniu może zagwarantować, że okoliczności tego postępowania zostaną prawidłowo wyjaśnione. Uzasadniając brak interesu społecznego, Prezes UKE powołał się na fakt, że Związek zrzesza operatorów pocztowych stanowiących niewielką część rynku usług pocztowych, a w związku z tym - jako podmiot niereprezentatywny dla środowiska operatorów pocztowych - udział Związku w postępowaniu nie zapewni ochrony praw podmiotów działających na rynku pocztowym. Sąd I instancji podkreślił, że w swoim wniosku Związek wprost wskazał, że nie występuje wyłącznie w interesie swoich członków wskazując, że: "nie ma wątpliwości, że jego udział w postępowaniu ma szerszy wymiar, aniżeli ochrona interesów podmiotów zrzeszonych w OZPNOP", podkreślając, że "Związek, dzięki swoim członkom działającym na rynku usług pocztowych, posiada wiedzę w zakresie mechanizmów funkcjonowania tego rynku. W ten sposób możliwa jest realizacja interesu społecznego polegająca nie tylko na ochronie podmiotów zrzeszonych w Związku, ale także zmierzająca do rzetelnej analizy procesu finansowania kosztu netto usługi powszechnej. Rozstrzygnięcie Prezesa UKE będzie więc istotne dla operatorów świadczących usługi wchodzące w zakres usług powszechnych, którzy z jednej strony zmuszeni są do walki konkurencyjnej z operatorem zasiedziałym, a z drugiej - zobowiązani są do finansowania jego kosztów związanych ze świadczeniem usługi powszechnej, co istotnie ogranicza ich marże z usług pocztowych oraz możliwości rozwoju własnego biznesu. Zatem interes społeczny w tym aspekcie wyraża się również w konieczności dbania o rozwój konkurencyjnego rynku pocztowego". Odnosząc się do powyższej kwestii, Prezes UKE uznał, że powyższa argumentacja jest ogólnikowa i nie wykazuje, na czym polega interes społeczny Związku zmierzający do udziału w postępowaniu. Sąd Wojewódzki tego poglądu organu nie podzielił. Zdaniem Sądu I instancji twierdzenia Związku nie miały charakteru ogólnikowego, ale – wręcz przeciwnie – w sposób szczegółowy wyjaśniały, na czym polega zasadność udziału Związku w postępowaniu. Związek podkreślił, na czym ma polegać jego rola w postępowaniu – na kontroli społecznej działań organu pod kątem obrony praw podmiotów konkurencyjnych względem operatora wyznaczonego, na którego rzecz ma być w postępowaniu przyznana dopłata. Jednocześnie są to podmioty zobowiązane z mocy prawa do finansowania kosztów operatora wyznaczonego, związanych ze świadczeniem usługi powszechnej, co istotnie ogranicza ich marże z usług pocztowych oraz możliwości rozwoju własnego biznesu. W tym kontekście WSA w Warszawie podzielił pogląd skarżącego, że udział organizacji społecznej reprezentującej środowisko biznesowe konkurencyjne dla P. w ramach postępowań dotyczących przyznania jej dopłaty do kosztu netto będzie również wzmacniał realizację wymogów związanych z obiektywnością oraz transparentnością postępowania, a także powinien przyczynić się do realizacji wymogów związanych z zapewnieniem proporcjonalności oraz niedyskryminacji. Sąd podniósł, iż umożliwienie prezentacji stanowiska organizacji skupiającej innych niż P. uczestników rynku pocztowego w tej sprawie leży w interesie społecznym. Z natury rzeczy stanowisko P. odzwierciedlać będzie interes tego podmiotu (Sąd wskazał przy tym, że P. jest "w 100% spółką Skarbu Państwa", co dodatkowo wzmacnia potrzebę zwiększenia przejrzystości i transparentności postępowania, którego wynikiem będzie wsparcie tego podmiotu m.in. ze środków publicznych). Dlatego też działanie Związku na prawach strony może przysłużyć się zaprezentowaniu stanowisk pozostałej części rynku, przede wszystkim podmiotów w pełni prywatnych, konkurujących na rynku usług pocztowych z państwowym monopolistą. Sąd Wojewódzki podkreślił, że wbrew twierdzeniom Prezesa UKE nie są to ogólnikowe stwierdzenia, ale wykazanie konkretnych aspektów uzasadniających udział Związku w postępowaniu, takich jak m.in. realizacja wynikających z Dyrektywy pocztowej zasad obiektywności i przejrzystości, zaprezentowanie stanowiska podmiotów konkurujących na rynku pocztowym z P. będącą beneficjentką dopłaty, zapewnienie rzetelnej analizy procesu finansowania kosztu netto. W oczywisty sposób, bez dostępu do akt postępowania trudno, aby Związek wskazał wszystkie aspekty mogące uzasadnić jego udział w przedmiotowej sprawie. Jednak już te przedstawione we wniosku "dają asumpt do uznania, że dopuszczenie tej organizacji społecznej" do postępowania może służyć interesowi społecznemu. Sąd Wojewódzki podkreślił także, że – wbrew opinii organu – zasięgnięcie opinii biegłego rewidenta w postępowaniu nie wyklucza udziału w nim organizacji społecznej. Wprost przeciwnie, organizacja może "podjąć się kontroli tej opinii", zgłaszając do niej swoje uwagi. Organizacja społeczna dopuszczona do postępowania może być także pomocna w ocenie, czy weryfikacja dokonana przez biegłego rewidenta spełnia wymagane standardy oraz czy przedłożone przez P. wnioski i dokumenty są sporządzone w sposób prawidłowy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.). IV. Skarga kasacyjna i jej zarzut. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie jego uchylenie i oddalenie skargi, oraz zasądzenie od strony skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Organ wniósł także o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z "art. 31 § 1 ust. 2 k.p.a." (tak w oryginale) poprzez błędne ich zastosowanie i uchylenie postanowienia Prezesa UKE z 29 października 2021 r., nr DRP.WOR.7114.4.2021.12 w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu, pomimo że w sprawie brak jest przesłanki interesu społecznego po stronie O. z siedzibą w W. do udziału w postępowaniu w sprawie określenia kwoty zweryfikowanego kosztu netto i straty na usługach powszechnych oraz ustalenia kwoty należnej dopłaty za rok 2020. Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. V. Stanowisko strony przeciwnej. Strona skarżąca w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto wniosła o przeprowadzenie rozprawy. VI. Uzasadnienie prawne wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: 1. Skarga kasacyjna jako niezawierająca uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu. 2. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – niezależnie od powyższych granic – nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od strony skarżącej kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie zarzutów kasacyjnych. 3. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowego, jak również nie stwierdzono przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej – w zgodzie z zasadami związania granicami skargi kasacyjnej oraz rozporządzalności procesowej w postępowaniu kasacyjnym – do weryfikacji podniesionego zarzutu kasacyjnego. 4. Z treści skonkretyzowanej podstawy kasacyjnej wynika, że celem podniesionego zarzutu jest podważenie prawidłowości sądowoadministracyjnej oceny legalności sposobu zastosowania przez kontrolowany organ przepisów art. 31 § 1 k.p.a. (w opisie zarzutu błędnie wskazano nieistniejący "ust. 2") w zakresie przesłanki interesu społecznego, której spełnienie warunkuje możliwość dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze uczestnika na prawa strony. Formułując tego rodzaju zarzut skarżący kasacyjnie organ – jako dysponent prawa procesowego do zaskarżenia wyroku sądu administracyjnego – wyłączył z zakresu możliwości rozpoznawczych Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia kontroli kasacyjnej prawidłowości weryfikacji przez Sąd a quo legalności ustalonego stanu faktycznego sprawy oraz wykładni przesłanki interesu społecznego, o której mowa w art. 31 § 1 k.p.a. Tym samym zgodnie z zasadą związania granicami skargi kasacyjnej należy przyjąć, że zarówno wynik weryfikacji sądowoadministracyjnej stanu faktycznego sprawy, jak i rezultat wykładni spornej przesłanki interesu społecznego nie został skutecznie zakwestionowany przez Prezesa UKE. W związku z powyższym, odnosząc się do tak wyznaczonego zakresu możliwej kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że świetle przyjętego przez kontrolowany Sąd Wojewódzki i niezakwestionowanego przez organ stanu faktycznego sprawy oraz przedstawionej w powyższym orzeczeniu wersji wykładni przesłanki interesu społecznego, o której mowa w art. 31 § 1 k.p.a., brak jest podstaw, aby podważyć prawidłowość negatywnej oceny legalności wzruszonego postanowienia o odmowie dopuszczenia skarżącej organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w sprawie określenia kwoty zweryfikowanego kosztu netto i straty na usługach powszechnych oraz ustalenia kwoty należnej dopłaty (art. 112 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe/u.p.p.). Uwzględniając przyjętą przez Sąd a quo interpretację pojęcia interesu społecznego wskazanego w art. 31 § 1 k.p.a., Sąd kasacyjny zauważa, że jest ona co do zasady zgodna z powszechnie akceptowanym podejściem wykładniczym sądów administracyjnych. Podejście to – zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 25 września 2025 r., sygn. akt II GSK 1686/23 – zakłada, że "żądanie organizacji społecznej w zakresie wszczęcia z urzędu lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu może zostać uwzględnione na tle przesłanki interesu społecznego (art. 31 § 2 w zw. z art. 31 § 1 k.p.a.) tylko wtedy, jeżeli organizacja ta ujawni już na etapie składania żądania lub w toku jego oceny określone, skonkretyzowane i weryfikowalne okoliczności faktyczne relewantne prawnie w świetle podstawy materialnoprawnej sprawy, której dotyczy żądanie, oraz uzasadniające wniosek, że w ich świetle za wszczęciem postępowania lub dopuszczeniem danej organizacji do postępowania przemawiają cele związane z potrzebą ochrony ponadjednostkowych interesów, wolności, praw lub wartości normatywnych oraz zapewnieniem prawidłowej realizacji zadań publicznych przez właściwe organy, a jednocześnie istnieją podstawy, aby przyjąć, że sam udział w postępowaniu instytucjonalnego czynnika społecznego może przyczynić się do zwiększenia rzetelności, transparentności lub skuteczności podejmowanych działań procesowych.". Jeżeli zatem w zaskarżonym wyroku przyjęto, że skarżąca organizacja społeczna składając wniosek, o którym mowa w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., nie była zobowiązana do wykazania, że jej udział w określony sposób przyczyni do wyjaśnienia okoliczności przedmiotowej sprawy (s. 17-18 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), jednak na organizacji tej ciążył obowiązek wskazania relewantnych materialnoprawnie okoliczności, które dowodzą, że za jej udziałem w postępowaniu przemawia interes społeczny związany m.in. z "obiektywnością" i "transparentnością" postępowania oraz ochroną interesów innych niż P. S.A. (podmiot będący – co istotne – jednoosobową spółką Skarbu Państwa) operatorów pocztowych, to niewątpliwie w świetle niepodważanego w skardze kasacyjnej stanu faktycznego sprawy, z którego wynika, że tego rodzaju okoliczności zostały wykazane w toku postępowania dotyczącego wniosku strony skarżącej (zob. s. 2 i n., 11-19 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), prawidłowo kontrolowany Sąd Wojewódzki uznał, że dokonana przez Prezesa UKE w zaskarżonym postanowieniu o odmowie dopuszczenia strony skarżącej do udziału w postępowaniu uregulowanym w art. 112 u.p.p negatywna subsumpcja przesłanki interesu społecznego z art. 31 § 1 k.p.a. była wadliwa, a zatem postanowienie to podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Odnosząc się z kolei do eksponowanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zagadnienia istnienia koniecznego związku podstawy materialnoprawnej sprawy określenia kwoty zweryfikowanego kosztu netto i straty na usługach powszechnych oraz ustalenia kwoty należnej dopłaty z oceną zasadności udziału – w świetle przesłanki interesu społecznego – skarżącej organizacji społecznej w postępowaniu w tego rodzaju sprawie na tle potrzeby dopuszczenia do postępowania społecznego czynnika kontrolnego oraz możliwości wpływu rozstrzygnięcia sprawy z art. 112 u.p.p. na sytuację prawną wielu podmiotów (operatorów pocztowych), których praw i interesów ma strzec – zgodnie celami statutowymi – skarżąca organizacja, Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że podejście interpretacyjne i subsumpcyjne organu również w tym zakresie jest wadliwe. Skarżący kasacyjnie organ nie dostrzegł przede wszystkim, że sprawa określenia kwoty zweryfikowanego kosztu netto i straty na usługach powszechnych oraz ustalenia kwoty należnej dopłaty wykazuje bezpośredni związek ze sprawą ustalenia wysokości udziału w dopłacie dla operatorów pocztowych obowiązanych do tego udziału (art. 113 ust. 1 w zw. z art. 108 ust. 2, art. 109 i art. 112 u.p.p.), stanowiąc sprawę uprzednią względem tej ostatniej. Rozstrzygnięcie sprawy uregulowanej w art. 112 u.p.p. może zatem bezpośrednio oddziaływać na sytuację prawną operatorów pocztowych świadczących usługi powszechne lub usługi wchodzące w zakres usług powszechnych, których przychód z tych usług w roku obrotowym, za który jest ustalana dopłata, przekroczył milion złotych (art. 108 ust. 2 u.p.p.), gdyż operatorzy tej kategorii "są obowiązani do udziału w dopłacie", służącej finansowaniu kosztu netto, które jest uruchamiane w przypadku gdy świadczenie usług powszechnych przyniosło stratę, rozumianą jako ujemny wynik na sprzedaży tych usług (art. 109 ust. 1 w zw. z art. 108 ust. 1 pkt 1 u.p.p.), zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 106 i art. 109 u.p.p. Jeżeli zatem operator wyznaczony złoży do Prezesa UKE, w terminie 7 miesięcy od zakończenia roku obrotowego, w którym wystąpiła strata na usługach powszechnych, wniosek o dopłatę i przedłoży kalkulację kosztu netto i straty na usługach powszechnych, rachunki oraz inne dokumenty, służące za podstawę kalkulacji kosztu netto i straty na usługach powszechnych, zgodnie ze zbadanym przez niezależnego biegłego rewidenta sprawozdaniem finansowym za poprzedni rok obrotowy (art. 112 ust. 1 u.p.p.), a powyższe dokumenty zostaną poddane pozytywnej weryfikacji przez Prezesa UKE, który następnie wyda decyzję w sprawie określenia kwoty zweryfikowanego kosztu netto i straty na usługach powszechnych i ustalenia kwoty należnej dopłaty (art. 112 ust. 5 u.p.p.), to w dalszej kolejności powyższa decyzja stanie się podstawą do wydania decyzji w sprawie ustalenia wysokości udziału w dopłacie dla operatora pocztowego obowiązanego do tego udziału (art. 113 ust. 1 u.p.p.). 5. Mając na względzie przytoczone argumenty oraz działając na podstawie art. 184, art. 204 pkt 2 oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej oraz zasądzeniu od skarżącego kasacyjnie organu na rzecz strony skarżącej kwoty 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. ----------------------- 2