II GSK 1510/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 1185/22 w sprawie ze sprzeciwu M.M. od decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia 14 marca 2022 r. nr EA b-368/339/22 w przedmiocie cofnięcia pozwolenia na broń palną myśliwską do celów łowieckich 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M.M. na rzecz Komendanta Głównego Policji 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 17 kwietnia 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 1185/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji) oddalił sprzeciw M.M. (dalej: skarżący) od decyzji Komendanta Głównego Policji (dalej: organ odwoławczy) z 14 marca 2022 r. nr EA b-68/339/22 w przedmiocie cofnięcia pozwolenia na broń palną myśliwską do celów łowieckich. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Pismem z 26 kwietnia 2017 r. Komendant Wojewódzki Policji w Poznaniu (dalej: Komendant Wojewódzki, organ pierwszej instancji), po uzyskaniu z Prokuratury informacji o wszczęciu przeciwko skarżącemu postępowania karnego o czyn z art. 284 § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 17; dalej: k.k.) oraz w związku z przedstawianiem przez skarżącego w toczącym się postępowaniu licznych zwolnień lekarskich wystawianych przez specjalistę chorób wewnętrznych i chorób serca, na podstawie art. 15 ust. 5 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz.U. z 2020 r. poz. 955; dalej: ustawa o broni i amunicji; u.b.a.) zobowiązał skarżącego do przedstawienia aktualnych orzeczeń – lekarskiego i psychologicznego, potwierdzających zdolność do dysponowania bronią palną. Decyzją z 19 lipca 2017 r. Komendant Wojewódzki, na podstawie art. 18 ust. 5 pkt 2 u.b.a., cofnął skarżącemu pozwolenie na posiadanie broni palnej do celów łowieckich. Stwierdził, że powstałe wątpliwości co do zdolności psychofizycznych skarżącego do dysponowania bronią nie zostały wyjaśnione, bowiem skarżący nie przedstawił wymaganych orzeczeń: lekarskiego i psychologicznego. Pismem z 19 września 2017 r. Komendant Główny Policji wezwał skarżącego do podpisania złożonego przez niego odwołania od decyzji z 19 lipca 2017 r. oraz poinformował o możliwości przedstawienia wymaganych orzeczeń w terminie 14 dni od otrzymania wezwania. Skarżący, w terminie określonym wezwaniem, nadesłał podpisane odwołanie, jak również aktualne orzeczenia – lekarskie z 17 października 2017 r. nr [...] oraz psychologiczne z 24 października 2017 r. nr [...] potwierdzające, że skarżący może dysponować bronią. Decyzją z 9 listopada 2017 r. Komendant Główny Policji uchylił decyzję Komendanta Wojewódzkiego z 19 lipca 2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wyrokiem z 16 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 733/19 WSA w Warszawie uchylił decyzję Komendanta Głównego Policji z 9 listopada 2017 r. ze względu na naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 136 k.p.a. W ocenie sądu pierwszej instancji organ odwoławczy powinien ocenić przedłożone przez skarżącego orzeczenia: lekarskie i psychologiczne i merytorycznie rozstrzygnąć sprawę. Sąd negatywnie ocenił również brak odniesienia się organu odwoławczego do faktu, dlaczego zgromadzone w sprawie dowody uznał za niewystarczające do merytorycznego jej rozstrzygnięcia. Ponadto, WSA zobowiązał Komendanta Głównego Policji by przy ponownym rozpoznaniu sprawy przeprowadził postępowanie we wskazanym zakresie, mając na uwadze, że organ odwoławczy może powołać się na art. 138 § 2 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy zaskarżoną decyzją z 14 marca 2022 r. Komendant Główny Policji ponownie uchylił decyzję Komendanta Wojewódzkiego z 19 lipca 2017 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazał, że w sprawie ujawnione zostały okoliczności istotne dla jej rozstrzygnięcia, których Komendant Wojewódzki nie poddał ocenie. Z informacji z Krajowego Rejestru Karnego wynika bowiem, że skarżący został dwukrotnie skazany za przestępstwa umyślne, tj. wyrokami Sądu Rejonowego Poznań - Stare Miasto w Poznaniu z 15 kwietnia 2014 r. sygn. [...] i z 26 lutego 2018 r. sygn. [...]. Pierwszy z powołanych wyroków uzyskał klauzulę prawomocności 7 kwietnia 2017 r., a więc przed wydaniem przez Komendanta Wojewódzkiego Policji decyzji z 19 lipca 2017 r. Okoliczność ta powinna być oceniona w kontekście przesłanki, o której mowa w art. 15 ust. 1 pkt 6 lit. a u.b.a. Komendant Główny Policji stwierdził, że Komendant Wojewódzki nie poddając ocenie obligatoryjnej przesłanki z art. 15 ust. 1 pkt 6 lit. a u.b.a. naruszył dyspozycję art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Zobowiązał również Komendanta Wojewódzkiego do wyjaśnienia kwestii karalności skarżącego poprzez zwrócenie się do Sądu Rejonowego Poznań - Stare Miasto w Poznaniu o informacje w sprawie o sygn. akt [...] oraz uzyskanie niezbędnych dokumentów (odpis prawomocnego orzeczenia sądu), a następnie ich oceny zgodnie z zasadami przewidzianymi w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego i wydania adekwatnej do nich oraz do przepisów prawa materialnego decyzji, ze wskazaniem w jej uzasadnieniu powodów rozstrzygnięcia stosownie do art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. Skarżący wniósł sprzeciw od powyższej decyzji Komendanta Głównego Policji w części dotyczącej przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, o uchylenie tej decyzji w zaskarżonej części oraz o umorzenie postępowania administracyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z 17 kwietnia 2023 r. WSA w Warszawie, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), oddalił sprzeciw M.M. WSA w Warszawie podkreślił, że przy ponownym badaniu sprawy przez Komendanta Głównego Policji wyszły na jaw nowe istotne okoliczności faktyczne, które organ odwoławczy słusznie ocenił jako wymagające wyjaśnienia i oceny w kontekście przesłanki obligatoryjnego cofnięcia pozwolenia na posiadanie broni określonej w art. 15 ust. 1 pkt 6 lit. a w związku z art. 18 ust. 1 pkt 2 u.b.a. Kwestia ta została bowiem całkowicie pominięta przez Komendanta Wojewódzkiego, co prawidłowo organ odwoławczy zakwalifikował jako naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a w konsekwencji również art. 107 § 3 k.p.a. Wobec zaistniałej konieczności rozszerzenia zakresu badania sprawy w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na posiadanie broni palnej do celów łowieckich, dokonanie przez organ odwoławczy oceny dowodów na okoliczność spełnienia przesłanek z art. 18 ust. 5 pkt 2 u.b.a. w związku z art. 15 ust. 5 tej ustawy nie mogło być uznane za wystarczające do stwierdzenia, że stan faktyczny sprawy został dokładnie wyjaśniony i pozwalał na jej rozstrzygnięcie. W ocenie sądu pierwszej instancji organ odwoławczy wykazał, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a stwierdzone w zaskarżonej decyzji braki w zakresie wyjaśnienia okoliczności sprawy, nie mogą być wyeliminowane przez organ odwoławczy w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego na zasadach uregulowanych w art. 136 § 1-4 k.p.a. Działanie takie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i związane z nią gwarancje ochrony praw strony postępowania. Prawa skarżącego byłyby bowiem znacznie uszczuplone, gdyby o rozszerzeniu zakresu badania sprawy o kolejną podstawę cofnięcia pozwolenia na posiadanie broni, strona dowiedziała się dopiero na etapie postępowania poprzedzającego bezpośrednio wydanie decyzji ostatecznej. Cofnięcie sprawy na etap ponownego badania przez Komendanta Wojewódzkiego odpowiada potrzebie zapewnienia skarżącemu prawa do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia jego sprawy z poszanowaniem wszystkich gwarancji procesowych. W skardze kasacyjnej M.M. zaskarżył w całości powyższy wyrok WSA w Warszawie i wniósł o jego uchylenie i rozpoznanie sprzeciwu skarżącego, jak również o zwrot poniesionych przez skarżącego niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Jednocześnie skarżący zrzekł się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 64e p.p.s.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że ogranicza on w sprawie wywołanej sprzeciwem kontrolę sądu wyłącznie do oceny przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i w rezultacie prowadzi do ograniczenia kontroli zaskarżonej decyzji, a zatem zgodności decyzji z art. 138 § 2 k.p.a., czyli oceny czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty, co miało miejsce w niniejszej sprawie. 2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię art. 18 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 15 ust. 1 pkt 6 lit. a ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz. U. Nr 53, poz. 549 ze zm.) polegające na przyjęciu, że popełnienie przestępstw i skazanie za te przestępstwa prawomocnym wyrokiem osoby posiadającej zezwolenie na broń, tj. skarżącego, wymaga wyjaśnienia i oceny w kontekście obligatoryjnego cofnięcia pozwolenia na posiadanie broni określonej w ww. przepisach, pomimo że wskazane okoliczności nie były przedmiotem sprawy, a nadto prawidłowa wykładnia tych przepisów wymaga, aby stwierdzenie istnienia uzasadnionej obawy, że osoba posiadająca zezwolenie na broń może jej użyć w celu sprzecznym z interesem bezpieczeństwa lub porządku publicznego, nastąpiło po rozważeniu wszystkich istotnych okoliczności ujawnionych w toku postępowania. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub sąd drugiej instancji) rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym (art. 182 § 2a p.p.s.a.) w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna M.M. została oparta na obu podstawach kasacyjnych. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności należy odnieść się do podniesionych w tej skardze zarzutów procesowych, a dopiero w dalszej do naruszeń prawa materialnego. Zachowanie takiej kolejności rozpoznania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana wtedy, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny, albo że nie został skutecznie zakwestionowany skargą kasacyjną. W ocenie NSA zarzut naruszenia przepisów postępowania jest formalnie wadliwy w zakresie, w jakim skarżący wskazuje wyłącznie na naruszenie art. 64e p.p.s.a. Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być bowiem przepisy określające samo rozstrzygnięcie w powiązaniu z przepisami regulującymi proces dochodzenia do rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 26 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 3002/18, LEX nr 2846496). W konsekwencji zarzut naruszenia przepisów postępowania powinien zawierać podstawę prawną wydanego wyroku, czyli w przypadku przedmiotowej sprawy art. 151a § 2 p.p.s.a. zgodnie z którym w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw. Pomimo tej wady formalnej zarzutu podniesionego w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, sąd drugiej instancji mając na uwadze treść uchwały NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (publ. ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1), stwierdza, że zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 64e p.p.s.a. nie jest trafny. Podkreślenia wymaga, że sprzeciw od decyzji jest środkiem zaskarżenia, służącym w istocie do weryfikacji prawidłowego ustalenia przez organ administracyjny przesłanek uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W art. 64e p.p.s.a. ustawodawca jednoznacznie określił, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Tym samym sprzeciw inicjuje kontrolę sądową działania organu drugiej instancji w ograniczonym zakresie, wykluczając tym samym całościową kontrolę legalności postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie sąd pierwszej instancji prawidłowo przeanalizował przesłanki zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. podkreślając, że przy ponownym badaniu sprawy przez Komendanta Głównego Policji, wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne, które zaistniały jeszcze przed wydaniem decyzji organu pierwszej instancji z 19 lipca 2017 r. W konsekwencji Komendant Wojewódzki nie uwzględnił, że skarżący został skazany wyrokiem Sądu Rejonowego Poznań – Stare Miasto w Poznaniu z 15 kwietnia 2014 r. za przestępstwo umyślne, co z kolei stanowiło istotną okoliczność wymagającą rozważenia w kontekście przesłanek obligatoryjnego cofnięcia pozwolenia na broń. WSA w Warszawie słusznie ocenił, że pominięcie tego aspektu przez organ pierwszej instancji stanowiło naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a w konsekwencji również art. 107 § 3 k.p.a. Stwierdzone braki w zakresie wyjaśnienia okoliczności sprawy nie mogły być wyeliminowane przez organ odwoławczy w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego na zasadach uregulowanych w art. 136 § 1-4 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie działanie takie naruszałoby bowiem – jak prawidłowo zauważył sąd pierwszej instancji – zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i związane z nią gwarancje ochrony praw strony postępowania. W ocenie NSA niezasadny jest również zarzut materialny skargi kasacyjnej, w ramach którego skarżący wskazał na niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię art. 18 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 15 ust. 1 pkt 6 lit a u.b.a Zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 6 lit. a u.b.a. pozwolenia na broń nie wydaje się osobom stanowiącym zagrożenie dla siebie, porządku lub bezpieczeństwa publicznego skazanym prawomocnym orzeczeniem sądu za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe. Stosownie zaś do art. 18 ust. 1 pkt 2 u.b.a. właściwy organ Policji cofa pozwolenie na broń, jeżeli osoba, której takie pozwolenie wydano, należy do osób, o których mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2-6 u.b.a. NSA podziela stanowisko sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym okoliczność skazania skarżącego prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne wymaga wyjaśnienia i oceny przez Komendanta Wojewódzkiego w kontekście możliwości spełnienia przesłanek do obligatoryjnego cofnięcia pozwolenia na posiadanie broni do celów łowieckich. Podkreślić przy tym należy, że zgodnie z dyspozycją art. 18 ust. 1 pkt 2 u.b.a. organ jest zobligowany nie tylko do wszczęcia postępowania, ale precyzyjnie określonego działania tj. cofnięcia pozwolenia na broń, jeżeli w stosunku do osoby, która posiada pozwolenie na broń, zachodzą przesłanki określone w art. 15 ust. 1 pkt 2-6. Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.). Zasądzona kwota 240 zł stanowi zwrot kosztów dla pełnomocnika organu, który występował przed sądem pierwszej instancji z tytułu sporządzenia i wniesienia w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedzi na skargę kasacyjną (pkt 2 sentencji).