II GSK 1510/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Sylwester Miziołek (spr.) Protokolant Marta Wertelecka po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 stycznia 2017 r. sygn. akt III SA/Wr 1180/16 w sprawie ze skargi I. B.-G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 4 lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza od I. B.-G. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu 730 (siedemset trzydzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 5 stycznia 2017r. o sygn. akt III SA/Wr 1180/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (zwany dalej Sądem I instancji, bądź WSA), po rozpoznaniu sprawy ze skargi I. B.-G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (zwanego dalej SKO) z dnia 4 lipca 2016r. nr SKO4221/32/16 w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych do 4,5 % zawartości alkoholu oraz piwa, uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I) oraz zasądził od SKO na rzecz strony skarżącej kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt II). Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 10 marca 2016r. skarżąca wystąpiła z wnioskiem o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów o zawartości do 4,5 % alkoholu oraz piwa w prowadzonym przez nią obiekcie "sklep spożywczy – delikatesy", przedstawiając wymagane załączniki oraz mapki poglądowe okolicy – dworca Wrocław Główny. W dniu 4 kwietnia 2016r. podczas wizji ww. lokalu pracownicy Urzędu Miejskiego we Wrocławiu stwierdzili, że jest on usytuowany w tunelu dworca kolejowego Wrocław Główny, z którego jest wejście. Mając na uwadze powyższe organ I instancji odmówił wydania wnioskowanego zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych do 4,5% oraz piwa w sklepie znajdującym się we W. przy ul. P., wskazując że opisane we wniosku miejsce sprzedaży usytuowane jest w obiekcie komunikacji publicznej – co jest niezgodne z art.14 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. nr 147 z 2002r. poz.1231 ze zm.), zwanej dalej ustawą. W odwołaniu od ww. decyzji I. B.-G. zarzuciła organowi I instancji powołanie się na fakt, że wejście do lokalu nie jest dostępne bezpośrednio z placu umiejscowionego przed dworcem. Zdaniem strony przepis art. 14 ust. 1 pkt 4 ustawy w żaden sposób nie różnicuje sposobu wchodzenia do sklepu, a jedynie mówi o "obiektach komunikacji publicznej". Ponadto w tym samym obiekcie funkcjonują dwa lokale, które sprzedają alkohole do 4,5%, posiadając ogródki piwne i jednocześnie dzieląc wspólny dach z jej lokalem. SKO, utrzymując w mocy zakwestionowaną decyzję, podkreśliło że przedmiotowy lokal usytuowany jest przy wejściu na peron, a więc w obiekcie komunikacji publicznej – co wyklucza udzielenie zezwolenia. Natomiast okoliczność, że sąsiednie lokale uzyskały zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych nie ma wpływu na wynik niniejszej sprawy – gdyż organ nie może kontrolować zezwoleń wydanych w innych postępowaniach. W skardze do WSA strona zarzuciła organom: - naruszenie art. 14 ust. 5 ustawy, podnosząc że zakwestionowane decyzje naruszają zasadę zaufania obywateli do państwa i prawa, gdyż w niezmienionym stanie faktycznym (to samo usytuowanie punktu sprzedaży) i niezmienionym stanie prawnym (ta sama ustawa) organ wydał rozstrzygnięcie odmienne niż wydawał poprzednio – bez uprzedzenia i podania przyczyn zmiany stanowiska; - błędne przyjęcie, że lokal znajduje się w obiekcie komunikacji publicznej, gdy tymczasem jest on położony w tunelu miejskim dworca kolejowego Wrocław Główny – nie jest to więc budynek dworca, a jedynie ciąg komunikacji pieszej łączącej ulicę S. z placem usytuowanym przed dworcem. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. WSA, wydając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c oraz art. 200 i art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a., przytoczony na wstępie wyrok, zwrócił uwagę, że ustawa nie zawiera legalnej definicji "obiektu komunikacji publicznej". Dokonując wykładni przepisu art. 14 ust. 1 pkt 4 ustawy Sąd I instancji powołał się na wyrok NSA z dnia 10 października 2006r. o sygn. akt II GSK 155/06), w którym wskazano że jako "obiekty komunikacji publicznej" można traktować tylko te obiekty, które wprost, bez żadnych wątpliwości i zabiegów interpretacyjnych służą komunikacji publicznej i są jej częścią. Trudno (...) przyjąć, iż zakaz zawarty w tym przepisie dotyczy terenu, czy też rejonu mieszczącego się poza tymi środkami, czy obiektami. Należałoby wówczas założyć, iż ustawodawca nie jest racjonalny, gdyż w tym samym artykule 14 w pkt 1, 2 i 6 mówi "o terenie szkół oraz innych zakładów" (pkt 1), "terenie zakładów pracy (...)" (pkt 2), czy też "rejonie obiektów koszarowych i zakwaterowania przejściowego jednostek wojskowych" (pkt 6). Jeżeli zatem ustawodawca chciał rozszerzyć zakres zakazu sprzedaży alkoholu poza określony obiekt, to wyraźnie to uregulował mówiąc o terenie zakładów pracy, czy też rejonie obiektów wojskowych, które przecież mieszczą się poza tymi obiektami. Przejście podziemne pod dworcami służy wprawdzie dojściu pasażerów do tych dworców i mieszczących się w nich kas biletowych i przystanków (peronów), lecz służy również innym celom (dojściu do ulic). Jeżeli zaś chodzi o ulice to ustawodawca ograniczył zakaz jedynie do spożywania napojów alkoholowych (art. 14 ust. 2 ustawy). Reasumując WSA stwierdził, że rozszerzające rozumienie pojęcia "obiektu komunikacji publicznej", prowadzące do rozszerzenia zakazu ustawowego jest niedopuszczalne. W uzasadnieniu zwrócono ponadto uwagę, że o ile z mapki poglądowej na karcie 32 wynika, że plac przed dworcem Wrocław Główny z ulicą S. łączy jeden tunel, to z mapki na karcie 31 zdaje się wynikać, że są to dwa tunele, z których tylko jeden jest połączony z ulicą S. Tych wątpliwości nie usunęły również fotografie załączone do akt postępowania administracyjnego (np. górne zdjęcie na k. 30). Dopiero wyjaśnienie tej kwestii pozwoli na ustalenie stanu faktycznego w sposób pewny i może mieć kluczowe znaczenie dla podjętego rozstrzygnięcia. Skargę kasacyjną wywiodło SKO, podnosząc zarzuty: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: a) art. 133 § 1 pierwsze i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku bez zapoznania się z aktami sprawy - w szczególności z umową najmu infrastruktury kolejowej z dnia 30 czerwca 2015r. oraz z protokołem wizji z dnia 4 kwietnia 2016r. i jego załącznikami - i w konsekwencji przedstawienie stanu faktycznego sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym i w oderwaniu od zgromadzonego przez organy materiału dowodowego w wyniku przyjęcia, że tunel łączy ulicę S. z Dworcem Kolejowym Wrocław Główny – podczas gdy zgromadzony materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że tunel jest częścią Dworca Kolejowego Wrocław Główny, umożliwiającym wejście na perony kolejowe; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. - w wyniku błędnego przyjęcia, że Kolegium nie wyjaśniło, czy przedmiotowy sklep jest usytuowany w budynku Dworca Kolejowego Wrocław Główny i zobowiązanie do czynienia ustaleń w tym zakresie; 2. naruszenia prawa materialnego: a) art. 14 ust. 1 pkt 4 ustawy poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w okolicznościach faktycznych sprawy sklep znajdujący się przy ul. P. we Wrocławiu nie jest usytuowany w budynku Dworca Kolejowego Wrocław Główny, tj. w obiekcie komunikacji publicznej, a w przejściu podziemnym między Dworcem Kolejowym Wrocław Główny a ul. S. we Wrocławiu; b) art. 14 ust. 1 pkt 4 ustawy w związku z art. 33 zdanie pierwsze ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2016r. poz. 1829) poprzez niestwierdzenie, że ww. sklep jest usytuowany w budynku Dworca Kolejowego Wrocław Główny – choć wynika to z danych zawartych w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, zgodnie z którymi dodatkowym miejscem prowadzenia działalności gospodarczej przez I. B.-G. jest Dworzec Kolejowy Wrocław Główny usytuowany przy ul. P. we Wrocławiu; c) art. 4 pkt 8a ustawy z dnia 28 marca 2003r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2016r. poz. 1727 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) w wyniku błędnego przyjęcia, że tunel doprowadzający podróżnych do peronów nie jest częścią dworca kolejowego i tym samym nie stanowi "obiektu komunikacji publicznej". Mając na uwadze powyższe SKO wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku, oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną I. B.-G. wniosła o jej oddalenie, podzielając w całości stanowisko WSA. W uzasadnieniu podkreślono, że szukając definicji "dworca" należy posiłkować się potocznym rozumieniem tego terminu, gdyż na potrzeby ww. ustawy takiego terminu nie zdefiniowano i nie można przy reglamentowaniu działalności gospodarczej dokonywać wykładni rozszerzającej, na co słusznie zwrócił uwagę sąd orzekający. Nawet gdyby przyjąć odmienne założenie, to organ popełnił istotny błąd zapominając, iż ustawa o transporcie kolejowym expressis verbis wyłącza z definicji dworca kolejowego "tunele", rozstrzygając, iż te należą do infrastruktury kolejowej (art. 4 pkt 1 ustawy o transporcie kolejowym). Po myśli cyt. przepisu infrastruktura kolejowa to elementy określone w załączniku nr 1 do ustawy, a załącznik zawierający wykaz elementów infrastruktury kolejowej zdecydował, iż w skład infrastruktury kolejowej wchodzą tunele. Odnosząc się do zapisów w CEIDG strona wskazała, że wyszczególniono tam wyraźnie dwie odrębne lokalizacje prowadzonej działalności – dworzec główny PKP lokal 1. oraz T. - którego dotyczy pozwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych. Ponadto w skardze kasacyjnej doszło do błędu w zakresie ustalenia stanu faktycznego, gdyż tunel nie łączy ul. S. z Dworcem Kolejowym Wrocław Główny, lecz jak stwierdził WSA "plac przed Dworcem Wrocław z ulicą S.", co ma istotne znaczenie w sprawie. Na rozprawie przed Naczelnym Sąd Administracyjnym pełnomocnik SKO poparł skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania określone enumeratywnie w art. 183 § 2 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. W rezultacie to sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej, wskazując które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r. o sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336). Przechodząc do złożonego środka zaskarżenia zaznaczyć trzeba, że wśród podniesionych zarzutów znalazło się naruszenie zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. Mając na względzie, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania zasadniczo wiążą się w niniejszej sprawie z zarzutami naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadnione łączne odniesienie się do podniesionej w tym zakresie argumentacji. W niniejszej sprawie nie stwierdzono zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, natomiast kontrolując wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił je jako zasadne. Istota sporu, na tle argumentacji przedstawionej w skardze kasacyjnej, sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy – w której I. B.-G. wystąpiła z wnioskiem o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów o zawartości do 4,5 % alkoholu oraz piwa w prowadzonych delikatesach – sklep ten usytuowany jest na terenie "obiektu komunikacji publicznej" w rozumieniu art. 14 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, jak twierdzą organy obu instancji, czy też nie – jak konsekwentnie wywodzi ww. przedsiębiorca, którego argumentację podzielił Sąd I instancji, uchylając z tego względu wydane decyzje. Wyjaśnienie powyższej kwestii ma zasadnicze znaczenie dla oceny zasadności złożonej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu, gdyż w art. 14 ust. 1 pkt 4 ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, kategorycznie zabroniono sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych w środkach i obiektach komunikacji publicznej – co legło u podstaw wydania zaskarżonych do WSA decyzji w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych do 4,5 % zawartości alkoholu oraz piwa. Rozstrzygnięcie powyższej kwestii jest to o tyle trudne, gdyż – jak trafnie zauważył Sąd I instancji – brak jest legalnej definicji "obiektu komunikacji publicznej". W orzecznictwie zwraca się uwagę, że omawiany przepis ustanawia zakaz ograniczający swobodę prowadzenia działalności gospodarczej – wobec czego musi być interpretowany ściśle. Sąd I instancji, wydając zaskarżone orzeczenie, oparł się na wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2006r. o sygn. akt II 155/06, wydanym co prawda w oparciu o analizę cyt. art. 14 ust. 1 pkt 4 ustawy, jednak na kanwie zupełnie odmiennego stanu faktycznego, dotyczącego "przejścia podziemnego między Dworcem PKS i Dworcem PKP Warszawa Zachodnia, w którym mieści się lokal gastronomiczny prowadzony przez skarżącego", które "służy zarówno do przemieszczania się między tymi obiektami, jak też jako dojście do tych obiektów od strony ul. A.". Takie właśnie uwarunkowania lokalizacyjne przesądziły o uznaniu, że nie jest obiektem komunikacji publicznej ww. przejście między – co należy podkreślić – dwoma odrębnymi dworcami. Tymczasem, jak wynika z akt administracyjnych, stan faktyczny w niniejszej sprawie przedstawia się zgoła odmiennie – stąd też brak podstaw by przy orzekaniu bezpośrednio (nie zaś jedynie posiłkowo) odwoływać się do ww. wyroku o sygn. akt II 155/06. Wyjaśnienia wymaga zarazem, że Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie, podziela wyrażone w tym orzeczeniu stanowisko o niedopuszczalności rozszerzającego rozumienia pojęcia "obiektu komunikacji publicznej" w odniesieniu do omawianego ustawowego zakazu sprzedaży alkoholu. W tym miejscu podkreślić jednak trzeba, że: - po pierwsze, w zawartej przez przedsiębiorcę z PKP SA "umowie najmu infrastruktury kolejowej" z dnia 30 czerwca 2006r. jako przedmiot umowy wpisano "najem pomieszczenia o powierzchni 28 m² zlokalizowanego w tunelu miejskim dworca kolejowego Wrocław Główny przy ul. P. we Wrocławiu (po lewej stronie wejścia na peron 2)", które to umiejscowienie potwierdza załączony do umowy rzut lokalu, gdzie przy samym wejściu widać schody na peron (k. 1, 3); - po drugie, na fotografii wykonanej podczas oględzin przeprowadzonych przez pracowników organu I instancji w dniu 4 kwietnia 2016r. widać, że przedmiotowy sklep znajduje się bezpośrednio pod przebiegającym w obrębie samego (zadaszonego) obiektu dworca torem 4 peronu 2, przy prowadzących tam schodach, co dodatkowo potwierdzają załączone, w tym również przez przedsiębiorcę zdjęcia (k. 30, 37); - po trzecie, w przedstawionym przez organ planie Dworca PKP Wrocław Główny (k. 32) ww. sklep usytuowany jest w "tunelu centralnym", zapewniającym podróżnym komunikację pomiędzy holem kasowym oraz poczekalnią, jak również przydworcowym parkingiem a usytuowanymi wzdłuż tunelu pięcioma peronami; - po czwarte, wśród kilku miejsc wykonywanej przez przedsiębiorcę działalności, w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (załącznik do wniosku) wymieniono cyt. "ul. m. Wrocław, Polska, powiat Wrocław, woj. dolnośląskie, Dworzec Główny PKP" (k. 6). Uwzględniając powyższe nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy sklep przedsiębiorcy wnioskującego o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych do 4,5 % zawartości alkoholu oraz piwa znajduje się w obiekcie komunikacji publicznej w rozumieniu art. 14 ust. 1 pkt 4 ustawy – co przesądziło o zasadności wydanych w tym przedmiocie decyzji odmownych. Tym samym trafne okazały się podniesione przez skarżące kasacyjnie SKO zarzuty o tym, że zgromadzony materiał dowodowy jednoznacznie wskazywał, że tunel (gdzie znajduje się sklep) jest częścią Dworca Kolejowego Wrocław Główny. Ustalenia w powyższym zakresie zostały przez organy poczynione w sposób szczegółowy i wyczerpujący – zgodnie z wymogami art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., na które to przepisy w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. właściwie powołano się w skardze kasacyjnej. Nie sposób zarazem przyjąć, jak wskazuje WSA w wytycznych odnośnie ponownie prowadzonego postępowania, że dopiero ustalenie, czy z dworca prowadzą dwa (czy też jeden) tunele pozwoli na ustalenie stanu faktycznego w sposób pewny i może mieć kluczowe znaczenie dla podjętego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie sporny sklep położony jest bowiem przy jednym tunelu i w tym konkretnym kontekście lokalizacyjnym należało wydać rozstrzygnięcie uwzględniając treść art. 14 ust. 1 pkt 4 ustawy, co do którego WSA dopuścił się naruszenia poprzez brak subsumpcji do rzeczywistego stanu faktycznego, właściwie ustalonego przez organy obu instancji. W tym zakresie SKO trafnie wywodzi, że tunel doprowadzający podróżnych do peronów, będący częścią dworca kolejowego, stanowi "obiekt komunikacji publicznej". Końcowo, odnosząc się do stanowiska przedsiębiorcy, zaakcentować trzeba, że zasada wolności działalności gospodarczej nie ma charakteru bezwzględnie obowiązującego, lecz podlega ograniczeniom – w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny (art. 22 Konstytucji RP), który w odniesieniu do sprzedaży napojów alkoholowych znajduje odzwierciedlenie w preambule omawianej ustawy, gdzie uznano "życie obywateli w trzeźwości za niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra Narodu". Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, uchylił zaskarżony wyrok (pkt 1 wyroku) i rozpoznał skargę na podstawie art. 188 p.p.s.a. Mając na uwadze, że organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny, a następnie w sposób niewadliwy dokonały jego subsumpcji do ustalonych w ustawie przesłanek odmowy wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych do 4,5 % zawartości alkoholu oraz piwa, brak jest podstaw by przyjąć, że proces decyzyjny stosowania tych regulacji przebiegł nieprawidłowo i zarazem, aby wieńcząca go zaskarżona decyzja była wadliwa. Z tego też względu Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę (pkt 1), orzekając o kosztach postępowania sądowego w pkt 2 wyroku na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018r. poz. 265), mając na uwadze łączną wysokość uiszczonych kosztów sądowych (wpis sądowy od skargi kasacyjnej – 250 zł, k. 38 akt sądowych) oraz kosztów zastępstwa procesowego SKO przez radcę prawnego, obecnego na ostatniej rozprawie (480 zł).